鄧小平城市治理思想及其戰略意義

楊勇

[摘要]鄧小平城市治理思想是鄧小平理論體系中不可或缺的重要構成部分。新中國成立初期，以鄧小平為第一書記的西南局把城市治理作為治理大西南的重大任務。基于城市治理的重要性和復雜性，鄧小平確立了城市治理的指導方針和基本任務：在積極鞏固城市政權的基礎上推進城市政治治理；以生產建設為中心加速城市經濟治理；在服從于政治任務的大局中進行城市文化治理；協調各方改善民生為重點開展社會治理；把加強黨的建設作為城市治理的根本保證。鄧小平城市治理思想對于國家治理體系和治理能力現代化建設具有重要的指導和借鑒意義，即：圍繞城市治理的中心工作全盤考慮問題；將中央精神與地方實際創造性融合開展城市治理；依靠和團結不同社會力量協同推進城市治理；以制度建設作為城市治理的基礎性戰略舉措；將提高干部素質作為提升城市治理能力的重要條件。

[關鍵詞]鄧小平；城市治理思想；主政西南；戰略意義

[中圖分類號]A849 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-0921（2016）05-0025-13

鄧小平城市治理思想是鄧小平理論體系中不可或缺的重要構成部分，在大力推進國家治理體系與治理能力現代化的背景下，鄧小平城市治理思想尚有進一步探究和深化的空間。1949年7月，鄧小平同毛澤東等面商二野進軍西南的戰略部署，初步商議“由劉、鄧、賀等同志組成西南局”，8月，鄧小平被任命為西南局第一書記，并在之后的近三年里主政大西南。這一時期鄧小平在城市治理過程中所展示的戰略性思維和創造性實踐，是他走上中央領導崗位之前最后一次主政地方治理的重要歷練。鄧小平主政大西南的城市治理思想與實踐，是中國特色社會主義城市政治發展與城市治理的重要理論資源和先行探索，對于國家治理體系和治理能力現代化建設具有重要的指導和借鑒意義。

一、鄧小平對城市治理重要性與復雜性的認識

鄧小平在進軍西南、主政大西南之前，曾有過短暫的城市斗爭、城市接管的經歷和經驗。1949年8月，鄧小平在向新政治協商會議籌備會代表所作的報告中總結了渡江作戰軍事占領長江以南眾多城市之后，各城市的接管工作之所以順利的四個原因。這一短暫的城市接管經歷，對于后來鄧小平主政大西南和進行有效的城市治理，提供了經驗參照和政策借鑒。

（一）城市治理的重要性

鄧小平從黨的戰略任務的高度，提出城市治理是黨的重要任務。他在1950年2月出席中共中央西南局委員會第一次全體會議所作的報告中明確指出，“學會管理城市，是西南黨的一個重要任務”。軍事占領西南城市之后，要接管、改造和建設城市，以此為基礎再搞好城鄉關系，這樣做不單純是為了解決軍事占領初期遇到的困難，更是為了符合新民主主義的經濟建設和長遠利益而必須執行的重要方針和原則。因此，“我們從入城那天起，就應該把領導精力轉向城市，著手整理和迅速恢復被敵人破壞的人民經濟生活，穩定金融市場”。西南城市和較大的城鎮人口將近一千萬，如果不加強城市治理，使城鄉工作、工人和農民、工業和農業緊密結合起來，如果城市發展的速度落后于農村，“就有城鄉脫節的危險，我們就會犯大錯誤”。

（二）城市治理的復雜性

對于軍事占領城市后的接管、改造和建設的治理難度，鄧小平有清醒的認識和判斷，“管好城市比較復雜”。比較復雜主要表現在三個方面：一是干部隊伍中存在的錯誤思想傾向。在軍事上、政治上，進軍大西南是一個革命的光榮任務，但是困難卻主要出現在干部隊伍內部。軍隊干部、地方干部都存在一些不安心自身崗位和怕吃苦的思想，在進軍西南干部缺額本來就很大的情況下，上述錯誤思想傾向增加了城市治理的難度。二是反動勢力的對抗。在新解放占領的城市需要花費更多的時間和精力并思考更多的辦法才能管理，如果準備不充分，政策教育不到位，容易出現無政府、無紀律現象，各種反動勢力就會用各種花樣來對付我們，破壞城市治理。三是城市問題的多樣性。占領和接管城市后的物價上漲、失業救濟、糧食供應、物資缺乏、金融動蕩等諸多問題，極大地考驗著城市治理的有效性和有序性。

二、鄧小平城市治理思想的主要內容

進入大西南之后，面對異常復雜的城市治理局面，鄧小平沉著應對，集思廣益，多管齊下，先后于1950年12月、1951年4月和12月三次召開專門的城市工作會議，系統研究、綜合推進城市治理。

（一）城市治理的指導方針和任務

1949年3月召開的中共七屆二中全會指出，在鄉村聚集力量包圍并取得城市的工作方法已經完結，“從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期。黨的工作重心由鄉村移到了城市”。在此方針的指導下，鄧小平開始了西南城市的接收和治理工作。1950年2月，在重慶召開的中共中央西南局第一次全體會議上，鄧小平把城市與農村兩者作為西南局的兩大新任務相提并論，而且把學會管理城市提到加強農村工作的前面，這與剛進入西南時工作重點在農村，等農村工作有了基礎以后再建設城市的策略完全相反。為什么要調整呢？鄧小平指出，原因在于當時全國大陸戰爭還沒有完全結束，城市受交通影響處于孤立地位而需要農村養活才行，但是形勢發展很快，交通通達了，物資交流了，城市收入也大大增加了，城市能夠養活自己并能夠富裕，城市領導鄉村已經是事實了。在鄧小平看來，經過一年多努力，1950年的城市工作雖不及農村工作顯著，但也有不少的收獲，城市接收工作做得比較好，進展順利。圍繞城市秩序、稅收、物價、工業生產、失業救濟、舊人員改造、時事學習、學校教育、召開各界人民代表會議以及統一戰線等諸多城市問題展開的全方位治理，都取得了一定的成績，積累了一些零碎而非系統的經驗。但是由于缺乏系統研究城市工作的經驗，在城市治理中兩個最重要的方面，即工廠管理和學校教育是最為不足的。

基于上述城市接收治理的認識和實踐，鄧小平主持召開了西南局第一次城市工作會議，并在會議的報告提綱中指出，會議的“目的在于使我們的領導機關在今后以更多的注意力，加強對于城市工作的領導，同時著重解決城市工作最中心的而又是今天最薄弱的工廠管理、工會工作和在工人階級中建黨這些重大的問題”。城市治理到底如何開展？具體治理什么？又依靠誰來治理？毛澤東在黨的七屆二中全會上提出，城市工作須全心全意依靠工人階級，團結其他勞動群眾、爭取知識分子和民族資產階級及其代表人物，一步一步地學會管理城市，恢復和發展城市中的生產事業。鄧小平根據這一指示，結合西南城市工作的實際，進一步深化和細化城市治理的任務，緊緊圍繞生產建設這一城市治理的中心工作，提出要用全力去學習生產的技術和管理生產的方法，特別是商業、銀行等經濟工作。生產管理是城市治理的最中心也是最薄弱的環節，必須在這方面更加努力，搞好工廠管理，才能把消費城市變成生產城市，逐步由新民主主義發展到社會主義。

（二）在鞏固城市政權的基礎之上推進城市政治治理

接收城市后進行民主政治建設是鞏固城市政權的首要任務和基礎性工作，只有鞏固了人民政權，才符合人民的根本利益。通過軍事占領和管理城市是接收城市的第一步，是總體上的接管，由于城市治理仍然受到帝國主義、國民黨殘余勢力的敵視和破壞，因而在城市治理的機構設置上形成了多重機構并舉、分工協作的治理格局，包括中共中央西南局、西南軍政委員會、西南軍區、城市市委和市政府等黨政軍機構。在城市治理的層級上，根據城市大小、規模、人口等因素進行建政設置，十萬人口以上的城市設區，小城市不宜兼管農村，但城區和廠礦附近有農村的則可劃入城市，城區設置區政府或鎮公所。城市治理機構的合理設置，為有序推進城市治理的政治改造和建設提供了體制機制保障，奠定了多領域治理的基礎。

1.迅速穩定和鞏固城市秩序

中共中央于1950年至1953年在全國開展了鎮壓反革命運動，西南局根據中央指示精神，結合西南城市特點開展這項治理工作。鄧小平認為，在治理城市的過程中，如果不鎮壓反革命就要脫離群眾，打擊群眾反特斗爭的積極性，群眾就不會積極參與檢舉和報告了。“寬大無邊”是城市鎮壓反革命的通病，不敢動手捉、捉來不辦、捉了又放，就是縱容反革命分子，所以要堅決果斷地出手打擊，做到“穩”、“準”、“狠”。鎮反斗爭的基礎是要加強思想斗爭和反特教育，及時公布特務的罪行，揭露其謠言，提高群眾的警覺性。鎮反斗爭要堅持兩條原則：“一是領導要掌握，要穩，不能只叫群眾來搞；二是要大張旗鼓，多加宣傳，動員社會力量站到我們這邊來。”因此，鎮反斗爭就不能單由公安機關來搞，而是應各方面力量配合，協同作戰，同時要堅決取締城市反動會道門組織，摧毀其基礎。

2.支持和保證城市民眾通過各界人民代表會議制度來行使當家作主的權利

初入西南，鄧小平深感政府機構人選的困難，經過探索和實踐，將地方各界人民代表會議作為解放初期人民參政的一種有益形式，通過推選、邀請、商定及選舉等方式產生代表，有利于傳達政策、聯系群眾。他指出，代表會議效用無窮，凡是舉行各界人民代表會議的地方都有很好的反應，用代表會議的方法組織、團結和教育市民來參與城市的管理和建設工作，是圍繞生產建設這一中心工作而服務的重要體現，城市治理的實踐證明，“這是聯系群眾、解決問題、鞏固統一戰線的最好的形式”。從全國范圍來看，“各界人民代表會議是從進城之初臨時的軍事管制制度，逐步過渡到正式選舉的人民代表大會制度的適當形式，是實行民主集中制的人民代表大會的雛形”。鄧小平認為，西南各個城市和地區應總結經驗，使各界人民代表會議開得更好些，發揮的作用更大些。

3.加強、鞏固和發展最廣泛的城市統一戰線

鄧小平認為，革命的勝利和統一戰線是密不可分的，在西南統一戰線問題上，統戰工作主要集中在城市。西南重視統戰工作的同志只是少數，多數人還沒有真正認識城市統一戰線的重要性和原則性，從事統戰工作雖然有些成績，但不是自覺的而是被動的。在城市革命斗爭困難的時候需要開明士紳、工商界及其他方面的人士參與剿匪和征糧工作，任務完成后就不爭取了，這種只抓工農而不注意團結小資產階級、民族資產階級和其他愛國人士的思想是關門主義的一個重要根源，這是由于不是從整個社會客觀存在著各個不同的階層這樣一個復雜的情況來看問題所造成的。城市統戰工作是黨的總路線、總政策的一部分，一定要貫徹到底，直到社會主義社會改造完成。城市統戰對象的重點一是資產階級，這是主要對象，需要做更多的工作；二是知識分子，這是重要對象，要積極爭取。若把這兩方面工作做好，統戰工作就基本上做好了。

（三）以生產建設為中心加速城市經濟治理

鄧小平揮師入城，許多經濟問題即刻擺在面前，如貨幣、物價、稅收和工資問題，等等，以生產建設為中心的經濟戰線涉及貿易、金融、財政等諸多方面，尤其是對金融問題的處理，他最為苦惱的是籌碼太少。在諸多經濟問題中，他細致盤算和梳理后發現，西南工商業發展困難的成因，除了有全國相同的一般原因之外，還有一個因土匪帶來的城市隔離和交通死滯的特殊原因。因此，經濟改造和建設應著重圍繞加強市場管理、完成稅收任務、穩定金融物價、建設城市基礎設施和疏暢城市交通等方面展開治理。

1.調整城市工商業

學會管理城市，問題關鍵在于會不會收稅。收稅的基本政策是調節勞資，兩利兼顧，調整主要涉及三個方面的問題：一資、二勞、三公，一切都要引導到發展生產力上來。首先，扶助有益于國計民生的、進步的、有前途的私營工商業，鼓勵私人生產的積極性，引導資方改善管理，降低成本，對沒有前途的私營企業則要指導轉產，尤其是管理非常不合理的或投機的，就讓其垮掉。其次，不斷引導工商業向健全的方向發展。在穩定物價的基礎上對于有市場需求的企業予以貸款，進行指導，指定用途，之后檢查，使之用于適當的地方。最后，堅持城市企業的民主改革和增產節約交互結合。民主改革和增產節約旨在實現企業改革，以迎接國家的計劃經濟建設。民主改革須圍繞生產任務和依靠群眾，發動群眾與教育群眾相結合，爭取多數與打擊少數相結合，抓住重點和專人專職相結合。

2.抓城市生產建設中的薄弱環節

管好工廠的關鍵是以“依靠工人、團結職員、搞好生產”的口號和信任的態度去激發工人和職員的積極性，而不是采取官僚主義、命令主義的方式對于自己不懂的技術問題或管理問題行使“最后決定權”。在工廠管理方式上必須實行“管理民主化”和“經營企業化”。工會、工廠管理委員會和職工代表會三種組織形式是管理民主化的基本途徑，應圍繞生產任務和職工福利等問題定期召開各種會議，將民主化貫穿于管理的全過程。在管理民主化的基礎上實施經營化，從合理化建議及訂立集體合同兩件事情做起，通過啟發群眾的智慧和積極性，進而計算企業成本，促使企業經營走上軌道，真正實現經營企業化。

3.拓展工廠管理的治理路徑

第一，盡可能從機關中抽出一些得力干部放到廠礦中去推行管理民主化和經營企業化，特別是要想辦法打開銷路，將企業生產力用之于有用的方向。第二，注意走典型示范的道路，選擇行業代表性的試點，進行典型試驗，積累經驗，指導其他企業，通過這個方法帶動更多企業，做出更好的成績出來。第三，由于西南農村斗爭的需要，較重要的廠礦企業不能委托地委、縣委去管理，而應由省委、區黨委和市委直接管理，即設立工業部或指定一名負責同志專管工業，在廠礦區設立企業黨委及工會辦事處，“在國營和公營廠礦中，必須逐漸實行在黨委監督或領導下的廠長負責制”，干部配備要精簡，三個干部全程管理就可以辦通各類事務。

（四）在服從于政治任務的大局中進行城市文化治理

由于鄧小平將城市治理重心主要集中于政治、經濟和社會等緊迫領域，對于城市文化改造和建設的治理雖然略為簡要，但卻重點突出、極具針對性。鄧小平認為文化改造和建設是城市治理的重要領域，向社會主義過渡需要靠文化教育工作把人的思想意識改造過來以適應新的社會制度，又反轉過來推動社會的發展。

1.文化工作服從于政治任務主要體現為在反對帝國主義、國民黨殘余勢力的斗爭中一定要動員和發揮知識分子的積極作用

“城市是文化教育的集中點”，文化工作者應為人民群眾提供更多更好的、與他們有密切聯系的、喜聞見樂的優秀作品。城市文化改造和建設主要應從以下幾個方面推進：一是學校教育的政治導向要加強。確定新民主主義理論與實踐一致的教學方針，通過管理好學校組織和教育青年學生，并團結城市文化教育界人士參加城市文化建設。二是加強廠礦工人的文化教育工作。雖然從長遠來講應以文化技術教育為主，但在城市接管和改造之初應堅持政治教育與文化技術教育并重。三是應盡快提高城市少數民族群眾的文化水平。由于在民族政策宣傳和教育方面缺乏教員，鄧小平提出須迅速創辦民族學院，通過吸收一些民族青年進校深造，解決人才缺乏和教員不足的問題。

2.文化水平與政治水平是互推共進的關系

長期工作在革命前線的同志一般來說政治水平比文化水平高，但是由于文化水平低則限制了政治水平的進一步提高。提高干部群眾的文化水平有待于文教工作的改進和革新，各級各類學校應逐步滿足城市工廠、農村、部隊和學校的精神食糧需要，動員和團結一切愿意為人民服務的愛國知識分子進行這項重要的工作，“學校教育應在現有成就上前進一步，繼續謹慎而及時地進行必要改革，樹立教員、學生為人民服務的觀點，使學校教育與社會需要及國家建設相結合”。為滿足更多社會群體、群眾的文化學習的需要，鄧小平領導創辦了大批工農學校、職工業余學校、機關干部文化補習學校，并在實踐中不斷規范化和專業化。與此同時，各種知識分子也要主動進行思想改造，這是國家在各方面徹底實現民主改革和逐步實現工業化的重要條件之一。

（五）協調各方以改善民生為重點開展社會治理

新中國成立初期，重慶作為中共中央西南局所在地，政治經濟地位十分重要，但舊社會遺留下來的煙賭娼丐丑惡現象嚴重影響其社會秩序和城市建設。鄧小平審時度勢，統籌兼顧，綜合運用軍事、政治和法律手段，“通過禁煙禁毒、清除賭博、取締妓院、改造娼妓、收容游民等重大舉措，有效治理了煙賭娼丐等社會問題，為城市經濟、政治、文化等諸方面的恢復和發展創造了一個良好的社會環境”。對于城市失業問題，鄧小平提出的總原則是分散解決，不能集中解決，集中起來就成了一個大問題。在具體對策上，他強調以農村經濟的恢復和發展為突破口，兼顧城市工商業調整，加強城鄉交流，救濟與安置并舉，構建過渡性失業救濟體系，有效化解了城市失業人口過多的難題。

1.堅持以保障和改善民生為重點

失業主要集中在大城市，它是城市治理中的嚴重問題。1950年5月，在西南幾個大城市中，重慶失業人口有五萬人，占到全市工人總人數的20%；貴陽有一萬余人，占全市工人總數的33%；成都則有兩萬人。對于城市龐大的失業群體要求工作、要求出路的意愿和主張，鄧小平明確指出，“對失業人員，要妥善安排和救濟”。他根據失業工人的失業原因，提出了解決失業問題的三個辦法：一是在解放后盲目擴大生產入城，從事家庭副業的失業人員應遣散回家；二是解放后由農村涌入城市的失業人員則應動員遣送回鄉；三是開辟以工代賑門徑，由城市救濟糧開支，按產業需要抽出年輕、體壯、清白的失業人員辦轉業訓練班，主要面向鋼鐵、機器行業輸送培訓人員。此外，為緩解修建成渝鐵路工人不足的難題，特別招收了1.8萬余名失業工人參與鐵路修建。上述安排和救濟，有力地解決了城市失業人員過多，城市負擔過重的難題。

2.堅持同工商業各界人士通力合作，共同想辦法克服困難

對于私企失業人員，政府主要在政策上予以一切可能的協助，而不能包辦，故需要工商界多想辦法，在照顧各方的基礎之上，制定合適的政策并采取正確可行的辦法逐步克服解決。對于在城市開展“三反”、“五反”運動所產生的工商業顯著停滯、貿易額大大縮小、建筑業停工造成的建筑工人失業并影響到大量城市貧民生活的新問題，鄧小平及時致電黨中央，提出應通過恢復房屋和路面修建安置失業建筑工人，通過墊付資金選擇重要行業加工訂貨，銀行放手貸款，對失業工人要包下來，加以救濟，不能撒手不管。尤其是要通過抓住并解決建筑工人和私營工業兩個重點問題，使市場略為松動而不致死滯，也為市民生活增加出路。

（六）把加強黨的建設作為城市治理的根本保證

初入大西南，建黨是西南黨的工作的主要任務，這一任務的首要問題是城市建黨問題。但是這一重要工作卻沒有引起足夠的重視，忽略城市建黨工作是各地的普遍傾向，由于認識偏差，“把謹慎發展黨的組織，變成了不注意發展黨的組織”。對于新接管城市的建黨工作，鄧小平極其重視、周密部署，把加強黨的建設作為鞏固政權、恢復生產、發展經濟和執政的根本保證，把思想和作風建設放在首位，把組織建設作為關鍵，把制度建設作為重要內容，為大西南黨的建設作出了開創性貢獻。

1.明確城市建黨的總體要求

城市建黨主要集中在城市工廠，建黨的時機是要經過民主改革和鎮壓反革命以后才能進行；城市建黨的方針是公開建黨，黨的組織還沒有公開的應立即公開；建黨的步驟是先慢后快，堅持個別吸收和廣泛培養，既要反對關門主義，又要反對拉夫主義，既要把根子扎正，又要嚴肅黨的組織和生活，特別要重視發展團的組織，糾正關門主義的偏向。黨的領導集中體現在三個方面：思想上防止驕傲自滿情緒、組織上克服無政府無紀律狀態、工作上反對命令主義作風，黨應始終堅持運用各界人民代表會議的形式開展治理城市的各項工作。

2.優先發展城市工廠黨員

城市發展黨員對象的主要群體應集中在工人隊伍中，在西南重要的廠礦中有必要吸收30萬工人中的7%入黨。由于黨內有不少農民、小資產階級出身的黨員看不起工人、不相信工人，進而影響到工人人黨的效率和人數，因此，發展城市工人黨員，其一要信任工人，其二要嚴格把關，其三要有專門的人來搞并由專門組織負責，主要應由黨的組織部門直接參與和領導。為了發展更多城市黨員，除了廠礦企業之外，“在學校、機關及其他系統中，也應作個別的吸收，條件則應更嚴格些”。在城市治理過程中，要開辦大量的黨員訓練班，通過有系統地辦黨校訓練黨的組織人才。

3.區分工廠黨委與支部的差異

工廠發展黨員的難點在于克服和反對不愿在工人階級中建黨的傾向，重點則是在工人中穩步地大量發展黨員，培養工人干部，增加工人黨員的比重。鄧小平特別區分了工廠黨委與支部的職能差別：在國營和公營廠礦中，必須逐漸實行在黨委監督或領導下的廠長負責制，以此保證黨的集中統一領導；車間要以工人黨員組成支委會，支部的主要任務是團結群眾，保證生產計劃如何完成，而不是也不可能是工廠生產計劃定好后包辦代替車間工程師或車間主任傳達布置。支部的支書不能脫產，應能清楚掌握生產狀況、能密切聯系全體工人、能深刻了解工人的需要，并把廣大的積極分子團結在支部周圍，保證率先完成生產任務。

三、鄧小平城市治理思想的現實意義

鄧小平在主政大西南推進城市治理過程中，始終將鞏固政權、穩定秩序和改善民生作為城市治理的出發點和落腳點，經過艱辛治理取得了良好的效果，“經過兩年的治理，大西南的秩序迅速穩定，經濟開始恢復，一切工作均逐漸走上了正軌”。鄧小平城市治理思想主要具有如下五個方面的現實意義：

（一）圍繞城市治理的中心工作全盤考慮問題

新中國成立初期，大西南城市治理是在黨接收、改造和建設城市過程中，通過各種途徑和形式，管理城市政治事務、經濟和文化事業、管理社會事務以及黨的事務的治理實踐。鄧小平深刻認識到，在眾多城市治理問題中，最中心、最薄弱的事務是工廠管理、工會工作和在工人階級中建黨等重大問題，這些問題直接關系到人民群眾的眼前利益和長遠利益，更關系到新生的人民政權的鞏固，因此，“我們應該從全盤來考慮問題”，從全局來說明道理，處理好各種復雜的關系。在1950年12月召開的第一次城市工作會議上，他將城市工作歸納為五個方面，認為各個方面都要治理好，但都要圍繞著生產建設這一中心工作而展開。“隨著共產黨在社會扎下根，他要承擔起公共生活各方面的責任——治安、經濟、工商業、交通運輸、文化教育和醫療衛生。”鄧小平在1952年6月召開的西南局第九次全體會議上明確指出，“從這次會議起，各級黨委的中心要轉入城市工作”。在眾多城市治理和建設任務中，他總能抓住最重要、最關鍵的中心任務，通過試點和試行方針政策，積累經驗再推廣并轉向其他領域，逐步解決更多、更難的問題。

鄧小平認為整個西南恢復經濟生活的關鍵在大中城市，進而迅速而正確地分類處置和治理。在“五反”運動中，他將城市“五反”分為四類，一類是集中力量“五反”的二十五個城市；二類是各城區經濟重點的六十一個城鎮；三類是結合“三反”迅速結束“五反”的約二百多個城鎮；四類是余下的一律不搞“五反”的工商業不多的城鎮，讓其在城鎮民主改革運動中去解決問題。在這類民主改革中，“必須以發展經濟、促進城鄉交流為出發點，緊緊掌握只反封建不反資本的原則”。一、二類八十六個城市的“五反”運動搞徹底就算基本上解決問題，三、四類是收縮的做法，旨在使城鎮工商界情緒安定，有利于恢復經濟常態。這個圍繞中心工作所實施的分類指導“五反”的治理實踐，充分反映出鄧小平城市治理的領導風范和決斷風格，“作風是簡單明了，處理問題明確果斷”。在政治上從嚴，必須查出錯誤，在經濟上從寬，處罰限于個別，始終堅持有領導、有步驟、有方法地依法按規治理，避免和防止不講政策和策略、亂打人和打死人等混亂現象的發生。

（二）將中央精神與地方實際創造性融合開展城市治理

大西南城市治理工作從一開始就是在黨中央方針的指導下逐步展開和推進的。黨的七屆二中全會提出，黨的工作重心由鄉村移到了城市，這是黨中央全國工作重心的轉移，但是，鄧小平從實際出發，在接管大西南城市之初依然將注意力集中于農村，以農村為重點。這是特殊區域狀況所決定的，“由于軍閥主義的遺毒，以及這個地區地理上及種族上的種種特殊情況”，他摸索西南新區改造和建設的規律，在工作步驟上進行適當調整，仍以農村為重點，這并不違背黨中央的方針政策，也是完全正確的，因為城市治理“集中統一于中央，執行中央政策，完成中央規定的任務”。1951年底，西南農村土改完成后，他隨即提出西南省區以上黨委應將領導工作的重點轉向城市，轉向工業和各項經濟工作，地委、縣委雖然將重點置于鄉村，“但應分出一部分力量注意城市工作。1952年6月，鄧小平在主持召開的西南局第九次全體會議上提出，“從這次會議起，各級黨委的中心要轉入城市工作”。

當抗美援朝、保家衛國運動按黨中央部署在西南各地普遍開展的時候，鄧小平適時提出寧肯推遲土改也應以“三反”為先的策略；當中共中央發出在大中城市開展“五反”斗爭的指示后，鄧小平基于實際又及時提出要盡量采取從寬處置的政策，團結多數去反對最壞的少數奸商，這樣就不至于影響到城鄉交流和人民生活。對于這些針對地方實際所提出的中肯合理且有見地的意見，中共中央在回復鄧小平并告各中央局的電文中指出：“你們關于處理‘三反’、‘五反’運動開展后所發生的內部和外部的一些新問題的意見，中央完全同意。”1952年7月，鄧小平被調往北京。他在大西南主政僅兩年半的時間，“這段時間雖然不長，但在西南的這段經歷使得他那本來就已經豐富的經歷更加充實了”。主政大西南的重要歷史功績以及城市治理實踐，為他以后創造性從事并開創中國特色社會主義發展道路積累了豐富經驗，也衍生出其政治智慧的一個重要特征，即把好的地方治理和改革的經驗上升為國家政策。例如，1979年他根據四川和安徽積累的地方農村改革經驗，制定了關于中國農村改革的方針政策。

（三）依靠和團結不同社會力量協同推進城市治理

城市治理的基石是依靠和動員工人階級，團結其他勞動群眾，爭取知識分子和更多民族資產階級及其代表人物。鄧小平認為，發動群眾是一切工作的基礎，“凡是城市工作做得好的，都是由于發動了群眾”。依靠和動員工人階級做好城市各項治理工作，他認為需要解決幾個重要問題：一是要從思想上認識工人階級的作用。發展社會主義就需要依靠工人階級搞好工業生產，輕視工人階級的資產階級和小資產階級思想是錯誤的，要堅決反對“工人對革命沒有貢獻”、“工人生活太好”、“工人落后”、“工人不好管”等錯誤的言論和觀點。二是通過工會組織和教育工人，啟發他們的階級覺悟、發揮生產積極性。工會是實現依靠工人團結職員的組織，工廠黨委領導工人主要是依靠工會，真正把領導的意圖貫徹到工人群眾中去，同時體現出工人經過工會來監督國家大事的正當權益。三是高度關懷工人的政治、文化、生活和物質福利需要。四是將依靠工人階級提升為黨的指導思想并貫徹到城市各部門的工作當中去。工會和工廠、青年團和婦聯、合作社和文化團體等機構都要把工人工作放到重要地位，充分聽取工人的意見和建議，并作認真而妥善的處理，從而調動和發揮工人階級的積極性。

城市問題的復雜性、時效性和廣泛性內在地要求城市治理具有很大的集中性，故要統一起來集中治理；又由于治理過程中參與主體的多元性，治理方式又要堅持分散性治理，吸納更多的社會組織和個人參與治理。城市治理基本力量是依靠和動員工人階級，治理的目的及治理成果則是為了由工人階級和勞動人民所共享，“在城市里，一切為生產、為工人階級”。為了調動更多的積極力量參與城市治理，鄧小平特別注重發揮統一戰線在城市治理中的特殊作用。抗美援朝的時候，西南局通過統一戰線打消了民主人士、工商界和知識界人士的疑慮，得到了他們的贊成和擁護，包括資產階級都出來游行表示贊同。處理城鄉關系時，通過民主人士和民主黨派的人士回城撰寫介紹農村情況的文章，有助于城里人消除農村“漆黑一團”、“無法無天”的偏見和誤解，從而增強了城鄉之間的融合。統一戰線是戰略性與策略性的綜合，既分化敵人又團結朋友，城市統戰工作涉及各個方面，各個部門、各個行業都要很好地團結和教育黨外人士，在城市治理的實踐中一道走向社會主義。治理主體的一元性與多元性，治理方式的集中性與分散性體現出鄧小平城市多元共治的理念，政府和社會既是治理的主體也是治理的對象。

（四）以制度建設作為城市治理的基礎性戰略舉措

1949年12月，鄧小平等率二野司令部到達重慶后，就察覺到人城官兵享樂思想有所增強，特別是團以上干部的享樂思想在發展，“不愿駐鄉村，不愿到小城市，不愿住無電燈的房子”。另外，還存在著鋪張浪費的問題，城市蛻化腐朽的思想傾向正在擴散，特別是經濟方面的問題很多。他指出，這是極端危險和最可怕的現象，應引起嚴重注意。克服這種思想，一是要領導干部以身作則，保持和發揚艱苦樸素的作風；二是要在政治上說明形勢，提出西南地區工作的新任務；三是通過召開各級黨代表會議，成立各級黨的紀律檢查委員會，“黨的紀律檢查委員會和政府的監察委員會要建立和加強起來，這是反對官僚主義、命令主義，監督黨員遵紀守法的重要武器”。解決復雜的城市問題要加強城市調處委員會的工作，孤立頑抗者，勸告不守法者，嚴懲不認罪者。在掌握政策執行法律問題上，需要有嚴格的報告制度，西南各省（區）轄市委及重要的企業黨委應逐步形成定期報告制度，將兩月一次的綜合報告送交西南局。

針對入城以來，有的機關住房多而有的機關卻不夠住的新問題，鄧小平提出黨政系統要精簡，除了應根據實際需要加以調配之外，“應采取各地業已通行的集體辦公制度，節約用房，減少冗員”，在西南局常委辦公會議明確規定，“所有人不準有小公館”。在大西南扎根，既要方針政策正確，又要策略適當，緊緊依靠群眾的最大多數，好好貫徹各界人民代表會議的制度，搞好各項城市治理工作。在推進城市的民主改革和增產節約運動中，鄧小平又特別提出廠礦企業中的官僚主義必須通過實行黨委監督和領導下的廠長負責制加以糾正，廣泛發動群眾，從源頭上杜絕官僚主義、腐化墮落等現象的發生。在“三反”、“五反”運動中，西南局成立各級節約檢查委員會和檢查小組，堅持自上而下和自下而上相結合，嚴格執行中央規定的按級報告制度。在這些運動初步勝利的基礎上還重申要繼續進行一系列的思想建設、組織建設和制度建設，特別是民主生活制度建設，實現城市工作的有效治理。

（五）將提高干部素質作為提升城市治理能力的重要條件

在進軍西南之前，為解決干部缺額的難題，鄧小平大膽設想并實施從新解放的長三角地區嚴格挑選和吸收政治素質比較好的大中學校學生、知識分子、工程師等1萬余名團員，以這些人為主體，再配以從老解放區抽調的專業干部6000余人，組成了西南服務團，初步解決了進軍西南干部不足的問題。隨著大西南城市治理的逐步推進，工作任務繁重而緊迫，干部缺額的問題再次出現。鄧小平對此進行了深入探索，他認為圍繞城市中心工作的城市建設等一系列工作，沒有一批素質過硬、工作能力強的干部是不行的，要盡一切力量完成有計劃地調配干部。他提出首先要著力解決干部的來源問題，不要再指望上面派來或從別區調來干部，而要堅決地從群眾中放手提拔干部，干部不足時可以把老的縣委書記當地級干部來使用，從實際工作當中選拔一批涌現出來的積極分子，特別注意從工人中去選拔干部，有助于進一步聯系和鞏固更多的城市群眾。從黨外人士中選拔干部也是一個重要來源，民政、文教、衛生、農林以及法院等機構可由黨外人士擔任正職，黨員同志要接受人家的領導；黨外人士擔任副職，則要遇事商量，真正做到黨外人士有職有權。此外，他還注意將做好工會工作作為解決干部來源困難的重要途徑。

鄧小平將提高干部素質作為提升城市治理能力的重要條件。西南干部本來就很少，除了對干部調配作通盤考慮，“唯一正確的辦法是走群眾路線”。城市治理過程中遇到困難時，干部不要埋怨上級布置的任務重、干部少、群眾條件不好，而要查看自己執行政策和思想作風上有沒有問題。他從三方面人手，著力提高干部素質：一是認真培養干部。只有把德和才而不是資格作為提拔干部的原則，才不會阻礙干部的提拔和培養。培養干部基本的一面是表揚，這樣不易損害干部的積極性；另一面也必須指出干部的毛病，不能遷就。干部的關鍵不在于數量多而在于質量精，一個部門、一個地區有一兩個強的骨干，出的問題和毛病就會少得多，所以各級領導和部門要認真培養干部，為黨和人民的事業不斷輸送干部人才。二是科學衡量干部。區別干部工作對錯主要應看其工作時是否聯系了群眾，是否依靠了群眾。為有效地聯系和依靠群眾，干部應學習并掌握工作藝術，這“就是要善于聯系群眾、發動群眾并依靠群眾；善于同敵人作斗爭，特別要善于對付那些狡猾的敵人；善于爭取一切可能爭取的人、團結一切可能團結的人去反對主要的敵人”。三是定期培訓干部。培訓干部旨在增加干部的業務知識以正確掌握并準確執行政策。政策執行不好，城市治理就要受到損害，處理問題時可能就要出亂子，出現辦好一件事的同時常辦壞幾件事的狀況。培訓方法是開黨的代表會議、專門的工作檢討會議和舉辦訓練班；培訓內容是整頓干部思想和灌輸政策思想，讓干部反省思想和作風，反省官僚主義和命令主義，對問題嚴重的干部要做出組織結論和嚴肅處罰。

結語

鄧小平主政大西南短短兩年半時間，領導了西南全區的政權建設、社會改造和經濟恢復。在城市治理過程中先后推行了抗美援朝、鎮壓反革命、愛國增產、工礦企業和學校的民主改革以及之后的“三反”、“五反”等各項重大運動，這些運動不但勝利完成，而且還推動了其他重要治理工作的順利進行，實現了城市的有序治理和跨越發展。鄧小平主政大西南城市治理的思想及其實踐，對于推進國家治理體系和治理能力現代化建設具有十分重要的現實意義，值得進一步挖掘和深化。

（責任編輯 肖雪蓮）