縣級轉移支付與地方財稅收入相關性分析
——以河北為考察樣本

李杰剛 李志勇 高子達

(1.河北省財政廳，石家莊 050051；2.河北省科技廳，石家莊 050022)

縣級轉移支付與地方財稅收入相關性分析
——以河北為考察樣本

李杰剛1李志勇1高子達2

(1.河北省財政廳，石家莊 050051；2.河北省科技廳，石家莊 050022)

財政是國家治理的基礎和重要支柱。縣級財政作為宏觀調控的直接落實者，必須在轉移性收入與地方財稅收入方面進行合理匹配。基于河北省直管縣的實證研究，縣級財力主要依賴地方稅和上級轉移性收入，地方稅收入和轉移性收入存在此消彼長的關系，總人口規模、人口密度和非稅收入占比等間接影響地方稅體系的構建。據此，構建地方稅體系，既要在頂層設計中考慮上級轉移性收入因素，又要穩步加快地方稅體系構建進程，還需動態確定地方稅收同轉移性收入規模比例。

縣級財政地方稅體系轉移性收入效率原則公平原則

一、引言

“十二五”以來，我國經濟步入“新常態”，加之“營改增”改革的全面鋪開，地方財政收入增速逐漸趨緩。與此同時，落實黨中央國務院重大部署、推進“四個全面”戰略布局，對地方增加財政支出提出了更高要求。日益趨顯的地方財政收支矛盾表象，實際上體現了我國分稅制財政體制基礎運行層面的逐步調整。如何綜合應對這一現實問題，賦予地方財政必要的調控財力和靈活的調控手段，就成為繼預算管理改革之后，我國財稅體制改革需要急切面對的重大問題。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。深化財稅體制改革，“完善稅收制度”是重點，“完善地方稅體系”更是一項非常重要的任務。從現實國情看，縣級財政是我國各項財稅改革的最終落實者，承擔了大量上級轉移性收入，完善地方稅體系，必須要考慮轉移性收入規模及相關影響，才能科學確定地方稅收規模及影響因素，正確發揮好財政的基礎和支柱作用。因此，研究并構建地方稅體系，縣級轉移性收入是繞不開的一個必要話題。

從轉移性收入視角研究地方稅體系問題，本質上是上級政府同縣級政府的最優分權問題。截止目前，我國學界已對轉移性收入和地方稅收規模的關系有一定認識，如張翠華(1997)最早做出了劃分稅種作為初始分配、轉移支付制度作進一步縱向或橫向調節的功能定位；何慶光(2009)實證提出“轉移支付和地方稅收入與財政分權之間呈現正相關關

系”，李俊英(2014)提出我國“集權化的收入分配模式在支出分權化的趨勢下導致地方缺乏穩定的稅收收入”。其他一些學者則在地方稅政策設計中專門提出轉移支付配套改革建議，如鄧子基、唐文倩(2012)，楊志勇(2014)，李波(2014)，王秀文(2014)，朱為群、唐善永、緱長艷(2015)，黃洪、朱盈盈、明儀皓、周毅(2015)等。上述研究，為從轉移性收入視角研究地方稅體系構建提供了基本的理論探索。

近年來，國內學者開始以縣級財政稅收與轉移支付關系為對象開展實證研究，并得出有價值的研究結論。李一花、李齊云(2014)提出“規范縣級政府財政收入行為和賦予縣級政府制度內財力自主權”已是當務之急，實證證明了當前構建地方稅體系的必要性。劉華、景迪陽(2015)提出了“不斷完善地方稅體系，提高增值稅地方分享比例，保持地方稅收收入的穩定，并控制轉移支付的規模”的政策建議，開始觸及轉移性收入和地方稅稅收收入規模比例問題。劉暢、馬光榮(2015)認為“在轉移支付總量不變的前提下，提高一般性轉移支付比重、壓縮專項轉移支付比重不會造成地方政府規模膨脹”，實際上側重于轉移性收入結構性調整對地方可用財力的影響。劉怡、劉維剛(2015)認為政府間共享稅收分享和地方征稅努力存在負相關關系、實際稅收分享和征稅努力存在正相關關系，對轉移性收入與地方收入關系在機制層面進行了深度刻畫。毛捷、呂冰洋、馬光榮(2015)認為不合理的地方稅收收入結構容易擴大轉移支付的“價格效應”，從而加劇“粘蠅紙效應”，應將“加快建設地方稅系，培育受益性強、稅收競爭弱的稅種”作為解決上述問題的主要突破口，明確了我國地方稅體系改革的內容重點。

通觀相關成果可以看出，我國學界已經關注了轉移性收入與地方稅體系的關系，并從轉移性收入視角對構建地方稅體系進行了一定探索。但就具體內容看，受現實改革進程的影響，相關研究忽略了影響轉移支付和地方稅收入規模的人均財力、人口密度、非稅收入規模、總人口規模等因素，未能回答在上述因素的共同影響下，如何合理確定縣級財政轉移性收入與地方稅收入的比例關系，如何規范地方稅稅收行為問題。對上述問題進行科學合理的解答，已經成為我國稅制改革和轉移支付制度改革進程中必須直面的現實問題。

二、基本假設及推斷

財政是國家治理的基礎和重要支柱。推動國家治理體系和治理能力現代化，必須要求各級政府具備必要的財力保障。在現行分稅制財政體制下，賦予地方政府必要的財力保障，必須滿足兩個重要的前提條件：一是必須確保單一制國家的長治久安。中國是一個統一的、實行單一制政體的國家，確保國家長治久安是各民族根本利益所在，實行分稅制首先必須滿足這一根本利益需要。二是要賦予地方政府適度的治理能力。分稅制的核心是分權，是政府向市場分權、中央政府向地方政府分權，只有適度放權才能激發各級地方政府治理活力，實現國家治理體系和治理能力現代化。

經濟基礎決定上層建筑。地方政府治理體系和治理能力現代化的推動要素，映射到財力保障上，就是轉移支付和地方稅收。其中，轉移支付是確保單一制國家長治久安的必要制度安排，地方稅收是賦予地方政府適度治理能力的必要途徑。兩者的共同組合和相互作用，既決定了地方財力對地方政府治理的保障能力，也反映了單一制國家的集中治理水平和分權程度。地方稅收與轉移性收入的關系，形式上是此消彼長，本質上是集權和分權問題，直接決定治理體系和治理能力的政治體制架構。因而，考察單一制國家的治理體系和治理能力現代化，關鍵指標離不開地方稅和轉移支付的規模關系。

郡縣治，天下安。在單一制國家體制下，作為行政管理體制的重要一環和宏觀調控的直接落實者，縣級政府在國家治理中地位重要、作用特殊，必須予以正確的激勵和約束。激勵方面，主要是避免一收就緊，要給予縣級政府適當的可用財力及支配權限，這樣才能確保地方靈活治理；約束方面，主要是避免一放就亂，要在體制安排特別是轉移支付上對縣級政府予以一定的事權和支出約束。這種激勵和約束，在規范運行的政治體制下，核心就是保持收權和放權的最優平衡；其在財政方面的重要體現，就是保持縣級稅收收入與轉移性收入的最佳配比。

縣級地方稅收和轉移性收入之和構成了縣級

財政收入來源，決定了縣級財政對經濟社會發展的保障能力。但這種保障能力，既需要規模指標、也需要結構指標來進行衡量。規模方面，就是縣級財政總收入規模，結構方面就是前述縣級稅收收入與轉移性收入的最佳配比。在現行分稅制體制下，地方稅收收入和轉移性收入的結構狀況反映了政府間治理水平和能力。其中，轉移性收入規模反映了中央對地方的治理水平和治理能力；地方稅收規模反映了地方政府的自主調控能力；兩者的最優規模組合反映了國家對地方治理的最佳水平。

在規范的分稅制體制安排下，地方稅收入和轉移性收入的規模配比取決于政府間收入劃分安排，基本上維持大體規模比例不變。我們當前推進的財稅體制改革，雖然在目標設計上維持中央和地方現有基本財力格局不變，但畢竟本質上是政府間利益關系的深刻調整，因而在轉移支付和地方稅收方面還需要進一步的優化設計。優化的抓手無非兩方面：一是優化轉移支付制度，確保轉移收入主要用于調節地區間財力差異、維護中央政府的集中統一、實現區域間公平分配和基本公共服務均等化。二是構建地方稅體系，賦予地方政府一定程度的收入組織權力，激發地方政府的內生發展動力。兩個抓手相互作用，相互協調，缺一不可。上述兩種因素的不可分割性，決定了我們在推進地方稅體系構建時，除考慮影響地方收入的因素外，還必須同時考慮轉移性收入影響因素的影響。

總體看來，當前的財稅體制應當兼顧公平與效率。所謂公平，就是在財稅體制設計中兼顧各層級的再分配權益平等。平等原則主要用于衡量政府的轉移性收入，可以用人均一般性轉移支付收入、人均專項轉移支付、人均財力等衡量。所謂效率，就是資源配置的效率，就是在財稅體制設計中鼓勵各地優先發展，其發展成效的衡量指標可由人均地方稅收入、非稅收入比重等指標來衡量。此外，一個地方的總人口和人口密度等狀況，也是影響轉移性收入和地方稅收入水平的重要因素。構建地方稅體系，就要綜合考慮上述因素的影響。

三、影響因素的實證分析

(一)模型構建及指標設置

為探討各影響因素在財稅體制設計中的作用，根據前述假設和推斷，本文擬構建如下模型做實證分析：

其中：trans、zx、cl、rk、md、sh、bz分別代表人均一般性轉移支付收入、人均專項轉移支付、人均財力、總人口、人口密度、人均地方稅收入、非稅收入的比重。

上述模型中的因變量主要包括人均財力和人均財政轉移支付，分別按照各縣總人口進行平均計算，其中，人均財政轉移支付既包括人均一般性轉移支付收入，又包括人均專項轉移支付，而經濟發達地區獲取的財政轉移支付量可作為反映“效率優先”還是“公平優先”取向的重要指標。人均地方稅收入、非稅收入比重、總人口、人口密度等指標可視為重要影響因素。

1.人均地方稅收入。反映一個地方經濟發展水平的最重要指標之一，是指按照總人口計算的人均地方稅收入，即地方自有財力。

2.非稅收入比重。考察財政收入結構和質量對財政轉移支付的影響。分稅制之后，財權和財力向上級集中，縣級事權和財權不匹配，因而維持了一定比例的非稅收入。與地方稅相比，非稅收入規范性程度較差，具有一定的隨意性且易加重企業負擔。

3.總人口因素。省對財政直管縣均衡性轉移支付政策中，對各項基本公共服務支出大多采用總人口因素進行分配，但因基本公共服務供給存在“規模效應”，總人口規模大的縣，人均所分攤的基本公共服務支出成本相應較低，總人口規模小的縣，人均分攤的基本公共服務支出成本相應較高。①伏潤民，王衛昆，常斌，繆小林.我國規范的省對縣(市)均衡性轉移支付制度研究[J].經濟學(季刊)，2011(10)：39-62.若轉移支付政策對總人口因素有所考慮，則回歸系數應為負。

4.人口密度因素。用以反映地區間公共支出成本差異，由行政區內總人口除以總面積計算可得。人口密度是影響地區間公共支出成本差異的最重要因素，一個行政區域內人口密度越小，按照相同的服務標準，政府提供公共服務的人均成本相應越高。反之，若一個行政區域內人口密度越大，若服務標準相同，則政府提供公共服務的人均成本就越低。①王德祥，李建軍.轄區人口、面積與地方財政支出[J].財貿經濟，2009 (2)：28-32.若轉移支付的目的是補償地區間公共支出成本差異，則轉移支付與人口密度應呈負相關關系。

表1 2012年-2014年河北省縣級人均財力性轉移支付影響因素分析

(二)評價結果及政策含義

為增強研究的具體針對性，根據前述模型假定和數據可得原則，本文以河北省省直管縣為樣本進行實證分析。河北省省直管縣眾多，在人口、面積、財力、轉移支付等方面幾乎可以涵蓋全國所有省直管縣的情形，因而針對性更強，分析也更為具體。需特別說明的是，本文的地方稅收入概念，涵蓋了增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅以及其他稅收收入中所有歸縣級地方政府的收入。

1.人均財力性轉移支付影響因素分析

表1系采用2012年-2014年數據對模型(1)進行的OLS線性回歸。可以看出，該模型R-squared和AdjustedR-squared均在80%左右，擬合程度較好。其中，人均地方稅收入與人均財力性轉移支付呈顯著負相關(顯著性水平均在1%以下)，即人均財力性轉移支付規模越高，人均地方稅收入規模則越低，反之則反是。通過該回歸結果還可看出，總人口和人口密度因素同人均財力性轉移支付規模也存在顯著的負相關，即人口規模和人口密度越大的縣，其接受的人均財力性轉移支付規模相對越小。上述情況表明，縣級地方人均財力轉移支付的規模，同人均地方稅收入、人口總規模和人口密度存在著緊密的聯系。此外，非稅收入比重指標同人均財力性轉移支付存在一定的相關性，但2012年為負相關、2013年和2014年為正相關，且2012年和2013年僅在5%的檢驗水平下顯著，其相關性還需要進一步的數據支持。

2.人均專項轉移支付的影響因素分析

表2系采用2012年-2014年數據對模型(2)進行的OLS線性回歸。可以看出，2012年和2013年模型的R-squared和Adjusted R-squared均在80%左右，2014年模型的R-squared和Adjusted R-squared接近70%，模型擬合程度較好。其中，2013年和2014年人均專項轉移支付與人均地方稅收入呈負相關(分別在10%和5%的檢驗水平下顯著)，與總人口和人口密度呈負相關(均在1%的水平下顯著)。這一結果表明，縣級地方稅收規模越大，各縣所接收的人均專項轉移支付規模則越小，反之則反是；故專項轉移支付可在一定程度上彌補地方稅收的不足，有助于實現區域間基本公共服務均等化。在三個解釋變量中，人口規模和人口密度同專項轉移支付呈顯著負相關，人均地方稅收入同專項轉移支付關系，2012年的計量結果不顯著，2013年和2014年雖通過計量檢驗，但顯著性程度明顯不及總人口和人口密度兩個指標。

表2 2012年-2014年河北省人均專項轉移支付影響因素分析

3.人均財力的影響因素分析

表3系采用2012年-2014年數據對模型(3)進行的OLS線性回歸。可以看出，2012年-2014年模型的R-squared和Adjusted R-squared均在80%以

上，模型擬合程度較好。其中，人均財力與人均地方稅收入呈正相關，與總人口和人口密度呈負相關，三個解釋變量的顯著性都在1%以下。這一結果表明，縣級地方稅收規模越大，縣級財力規模就越大，反之則反是；故增加縣級地方稅收可提高縣級財力保障水平。總人口規模、人口密度同縣級財力呈顯著的負相關，2012年和2013年的非稅收入占比同縣級財力的相關性不顯著，2014年則存在較為顯著的負相關關系，這些都會在一定程度上影響到縣級財力保障水平。

表3 2012年-2014年河北省縣級人均財力的影響因素

四、結論及政策建議

(一)基本結論

基于河北省的上述實證分析，可得出如下三方面結論：

1.縣級財力主要依賴地方稅和上級轉移性收入。對于縣級財政而言，財政收入主要由縣級地方稅收收入、上級轉移性收入(財力性轉移支付收入和專項轉移支付收入)、非稅收入組成，但由于非稅收入收支兩條線管理，實際財力主要依賴上級轉移性收入和地方稅收收入，這是單一制國家財政分權改革下縣級財政運轉的基本規律。

2.地方稅收入和轉移性收入存在此消彼長的關系。從實證結果可以看出，人均財力性轉移支付與人均地方稅收入呈負相關，人均專項轉移支付收入與人均地方稅收入也呈負相關，總體上決定了轉移性收入與地方稅收入的負相關關系。在地方財力規模一定的情況下，這種負相關關系必然會導致收入結構呈此消彼長的變化。

3.總人口規模、人口密度和非稅收入占比等間接影響地方稅體系的構建。總人口和人口密度因素同人均財力性轉移支付規模存在顯著的負相關，同人均專項轉移性收入也存在顯著的負相關，確定地方稅收規模，就必須考慮總人口規模、人口密度的影響。非稅收入的影響雖然具有不確定性，但也是一個不可忽略的影響因素。

(二)政策建議

基于上述研究，推進地方稅體系構建，必須在政策設計上關注如下問題：

1.地方稅體系頂層設計必須考慮上級轉移性收入因素。構建地方稅體系，本質上是實現地方調控的靈活性和自主性，但這必須以尊重單一制國家政體為前提。因此，從有利于國家治理的角度出發，實現財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，就必須在地方稅體系頂層設計中，充分考慮轉移支付制度因素。具體而言，要按照現有中央和地方財力格局，在收入體制分享的基礎上，合理劃分中央對下轉移性收入規模，由此確定地方稅收入規模和稅種結構；同時，進一步優化中央對地方、省對下轉移支付測算辦法，進一步推進事權和支出責任劃分，合理確定一般轉移支付和專項轉移支付規模，增加一般性轉移支付比重。在這一基本改革到位之后，再統籌推進地方稅體系工作。

2.穩步加快地方稅體系構建進程。按照財稅體制改革要求，在營業稅改增值稅全面推開之后，仍然需要保持中央地方財力格局大體不變。保持財力格局大體不變，不可能只采用轉移支付制度設計這一單一手段，還必須對地方進一步放權，使地方政府能夠根據當地經濟社會發展現實要求提供靈活的調控政策，這就必須推進地方稅體系建設。因此，地方稅體系建設是一個必然命題。這種情況下，無論中央還是地方，都應該穩步推進地方稅體系構建進程，尤其是加快制度建設，嚴格中央政府的立法權威，強化地方政府在中央立法前提下根據自身權限范圍開展的地方稅立法、征管等活動，建立地方稅征管執法監督檢查機制等。

3.動態確定地方稅收同轉移性收入規模比例。地方稅收規模結構并非一成不變，而是在各種因素影響下呈動態變化過程。推進地方稅體系構建進程，必須綜合考慮人口規模、密度以及非稅收入等因素，合理確定并動態調整地方稅規模及稅種結構。具體而言，就是綜合考慮各地人口規模、人口密度及轉移性收入、非稅收入規模，結合財政中期規劃要求和改革趨勢，合理確定地方稅收規模并使之維持最優的財力占比。因各地情況千差萬別，各地方政府稅收規模和財力占比應避免一刀切。在地方稅收規模動態調整的同時，合理確定并動態調整各地區的地方稅種體系，完善地方稅種、稅目、稅率調整的相關制度建設。

〔1〕鄧子基，唐文倩.我國財稅改革與頂層設計[J].財政研究, 2012(2)：2-6.

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〔16〕伏潤民，王衛昆，常斌，繆小林.我國規范的省對縣(市)均衡性轉移支付制度研究[J].經濟學(季刊)，2011(10)：39-62.

〔17〕王德祥，李建軍.轄區人口、面積與地方財政支出[J].財貿經濟，2009(2)：28-32.

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【責任編輯 成丹】

F812.42

A

1672-9544（2016）11-0053-07

2016-09-26

李杰剛，研究員，管理學博士，經濟學博士后，研究方向為財政管理；李志勇，河北省財政科學與政策研究所副所長，副研究員，經濟學博士，研究方向為公共經濟學和發展經濟學；高子達，經濟學博士，研究方向為財政管理。

2014年度國家軟科學研究計劃《構建地方稅體系：改革框架與實現路徑研究》(批準號：2014GXS4D087)的階段性成果。