遼寧省林業植物檢疫發展的SWOT分析與對策

楊慶寅

(遼寧省林業有害生物防治檢疫局，遼寧 沈陽110804 )

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遼寧省林業植物檢疫發展的SWOT分析與對策

楊慶寅

(遼寧省林業有害生物防治檢疫局，遼寧 沈陽110804 )

應用SWOT分析法基于遼寧林業植物檢疫工作的開展現狀分別從優勢、劣勢、機遇和挑戰4個方面對遼寧省林業植物檢疫工作的開展進行了分析，并結合SWOT戰略選擇矩陣提出了發展遼寧林業植物檢疫工作的對策建議。

遼寧；林業植物檢疫；SWOT分析；對策

當今社會，由于國際、國內經貿物流的快速發展，使林業有害生物傳播擴散的風險日趨增大。因此，運用植物檢疫措施有效地阻止林業危險性或檢疫性有害生物的傳播擴散，不僅可省卻大量的防治耗費，還可有效地保護本土生態安全。因此，當前在經濟社會環境下加強森林植物檢疫工作尤為重要。本文應用SWOT分析法，對遼寧省林業植物檢疫工作的開展進行分析，并提出相應的對策建議。

1 森林植物檢疫概述

1.1 法律依據

1.1.1 法律法規 法律法規主要包括《中華人民共和國森林法》《植物檢疫條例》《植物檢疫條例實施細則(林業部分)》《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》《林業行政處罰規定》。

1.1.2 技術規程 技術規程主要包括《森林植物檢疫技術規程》《林業植物及其產品調運檢疫規程》《林業檢疫性有害生物調查總則》等國家標準和行業標準，以及遼寧省林檢機構制定的地方技術標準。

1.2 分類

植物檢疫措施按照應施檢疫對象的生產經營狀況可分為：產地檢疫，調運檢疫和隔離試種。

按照森林植物及其產品在流通過程中的不同環節可分為：流通前的產地檢疫、隔離試種；流通中的調運檢疫；流通后的復檢；流通全過程的疫情監測[1]。

1.3 行政職能

行政許可：在非疫區對植物檢疫對象進行研究審批、省際森林植物調運檢疫審批、省內森林植物調運檢疫審批和從國外引進林木種苗檢疫審批。

行政處罰：主要針對違反《植物檢疫條例》和《森林病蟲害防治條例》等植物檢疫法規的相關行為進行處罰。

1.4 處理措施

檢疫結果的處理措施：放行，補檢，除害處理，銷毀或退回等[1]。

2 遼寧森林植物檢疫現狀

遼寧作為連接華北與東北地區的紐帶，是東北乃至華北地區重要的生態安全屏障和國際國內物流貨物的重要集散地。由于地理區位特點，遼寧現已成為北方重要的進口木材加工基地、林產品重要生產加工基地和林產品(包括木質包裝貨物)的主要進出境口岸，也因此成了防范外來有害生物入侵的重點地區。

全省現已基本構建完成了覆蓋全省的省、市、縣(區)3級林業植物檢疫網絡。全省形成了以專職檢疫員為執法主體的森林植物檢疫執法隊伍。為加強檢疫執法隊伍建設，提高檢疫員檢疫執法水平，每年都不定期舉辦多期全省林業植物檢疫員培訓班。

全省檢疫機構使用“林業植物檢疫管理信息系統”簽發《植物檢疫證書》等具有法律效應的林業植物檢疫文書，并依此行使檢疫行政執法職能，同時做好社會化服務工作。全省年均產地檢疫率在95%以上，調運檢疫率在85%以上，新植林跟蹤檢疫率達到40%以上，對阻止外來林業有害生物入侵和危險性林業有害生物的擴散傳播，保護林業生產和本土生態安全起到了積極的保護作用。

僅在2016年全省苗木檢疫行動中，全省共檢疫苗圃2 100余個，檢疫育苗面積25余萬畝；檢疫苗木132 983余萬株，產地檢疫率達到98%以上；期間出動人員6 856人次，出動車輛2 365臺次；全省實施跟蹤檢疫86.9萬畝，新植林跟蹤檢疫率近60%。

3 SWOT分析

SWOT分析法也稱為態勢分析法，是一種根據對象自身的既定內在條件進行分析，找出對象的優勢、劣勢及核心競爭力的戰略分析方法。綜合分析研究對象內、外部環境所形成的優勢、劣勢、機會和威脅四個方面的情況。在評估和分析的基礎上，提出針對研究對象的發展戰略、規劃和對策。SWOT矩陣見表1。

表1 SWOT分析矩陣模型

3.1 優勢

3.1.1 監管體系基本構建完成 目前全省除個別的縣(區)級政府尚未成立專職林業植物檢疫機構外，全省的市、縣各級政府均成立了專職的林業植物檢疫機構。全省現已基本構建完成了覆蓋全省的省、市、縣(區)3級林業植物檢疫監管網絡。

3.1.2 管理機制較為完善 通過多年的實踐，已建立起遼寧林業植物檢疫管理機制。全省林檢系統依據《植物檢疫條例》《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》等有關法律規定，先后制定并實施了《遼寧省森林植物檢疫員管理辦法》《遼寧省林業植物檢疫證書管理辦法》等規范性管理文件，對省際森林植物及其產品的檢疫實行授權委托制，在檢疫過程中嚴格執行檢疫要求書制度和 “四檢”制度〔即育苗單位(個人)自檢、縣林檢機構普檢、市林檢機構組織互檢、省林檢機構抽檢〕等各項管理制度。

3.1.3 專業化程度較高 由于法規和管理辦法對從事林業植物檢疫的工作人員的專業素質、工作經驗和職業技能培訓等方面都做出了規定，所以全省林檢隊伍的專業技能和工作能力始終能維持在一個相對穩定的水平。

自1995年以來，遼寧省先后制定并發布了《松毛蟲預測預報技術》《美國白蛾預測預報技術》《日本松干蚧預測預報技術》《楊樹潰瘍病防治技術》《松毛蟲防治技術》等10余項地方技術標準，為遼寧的林業植物檢疫工作提供了有力的技術支持。

3.1.4 疫區監管經驗豐富 1979年美國白蛾由丹東傳入我國，為嚴控美國白蛾在我國的擴散傳播，隨即成立了遼寧省美國白蛾防治站，專司對其進行防控。為全國林業有害生物的疫區檢疫監管工作提供了大量的寶貴經驗。1992年，遼寧省森林病蟲害防治站與遼寧省美國白蛾防治站合并，合稱遼寧省森林病蟲害防治站，統一行使對美國白蛾等林業有害生物檢疫監管職能。

3.2 劣勢

3.2.1 法制建設滯后 《植物檢疫條例》是1983年國務院制定頒布實施，并于1992年進行了修訂?！吨参餀z疫條例實施細則(林業部分)》和《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》均是1994年頒布實施的，其中《植物檢疫條例實施細則(林業部分)》僅是在2011年對其中的有關時間期限部分的條款進行了修改?，F行的有關植物檢疫法律法規嚴重滯后于社會發展的步伐，難以滿足當前林業生產和生態安全保護工作的實際需求。

3.2.2 職權分工不明確 我國的國家植物檢疫職責按職能分工分為出入境植物檢疫和國內植物檢疫，出入境植物檢疫有國家質量監督檢驗檢疫總局負責，而國內植物檢疫職能又分別由農業、林業兩個部門承擔。三家部門按照各自的職權范圍執行植物檢疫工作，由于植物檢疫監管職權分工不明確，監管要求各不相同，既易造成植物檢疫監管漏洞，又增加了相關企業和個人運營成本；既不利于植物檢疫監管工作的進一步發展，又制約了植物檢疫的社會服務功能的實現[2,3]。

3.2.3 機構編制混雜 林檢機構是法律法規授權的具有獨立執法主體資格的事業單位。而在實際上，全省各市、縣級林檢機構編制管理混雜，機構的性質和名稱設置不統一。遼寧省林業有害生物防治檢疫局是獨立法人的事業單位；部分市縣林檢機構是獨立法人的事業單位，部分是非獨立法人的事業單位；部分市縣林檢機構成了參照公務員管理的事業單位。全省各級林檢機構的名稱也各不相同，有的稱森林病蟲害防治檢疫站，有的稱林業有害生物防治檢疫局[4]。一些區縣甚至未設林檢機構，某些地方還出現合并或撤銷現象，客觀上形成了檢疫監管上的盲區[3]。

3.2.4 技術裝備落后 林業植物檢疫技術包括植物檢疫除害處理、林業有害生物檢疫檢驗檢疫、 有害生物風險分析和林業有害生物災害管理，涉及生物、化學、物理、管理學等多學科的知識。但目前林業植物檢疫的調查鑒定多是憑專業檢疫檢驗人員的技術經驗進行，準確性難以保證，缺乏快速可靠的檢疫檢驗技術手段。在林業植物檢疫基礎設施配備方面，部分縣(區)并不具備植物檢疫實驗室，基本沒有所需檢疫檢驗儀器設備，而且植物檢疫對象有關資料和標本太少，無法開展植物檢疫檢驗工作，難以防控林業有害生物疫情的擴散蔓延[3,5]。

3.2.5 財政投入狀況堪憂 林業植物檢疫工作始終處于履職難、執法難、資金保障難的困境。自2015年開始，國家先是對小微企業免征植物檢疫費，至11月開始全面暫停征收森林植物檢疫費，為此對遼寧省各級林檢機構的日常工作開展影響較大。據統計2010年至2014年間，平均每年全省森林植物檢疫費收取總額為616.45萬元。

按照財稅[2015]102號文件要求“取消和暫停征收上述收費后，有關部門及所屬事業單位依法履行管理職能所需經費，由同級財政預算予以統籌安排，保障工作正常開展。”但在實際上由于地方財政十分困難，基本未能落實到位，從而使各級檢疫機構失去了經費的支持，導致部分基層單位完成日常的林檢任務困難重重，嚴重影響了遼寧省林業植物檢疫的開展。

3.2.6 公車改革影響較大 林業植物檢疫工作不僅有著行政執法的一面，還有著服務社會、指導生產的一面。由于開展林檢工作對象的苗圃、木材加工等企業，造林綠化現場、各級公路道路所處地域，基本上處于偏遠城市郊區或農村，按照植物檢疫工作要求和規程，因公務用車的取消使林業植物檢疫執法工作難以持續全面開展，而且為林檢工作的服務期限承諾的如期完成也帶來了較大困難，既影響了植物檢疫行政職能的行使，又影響了林檢系統的社會服務功能。

3.3 機遇

3.3.1 黨和政府高度重視 黨的十八屆五中全會首次提出綠色發展，意味著綠色發展理念正式成為黨和國家的執政理念，表明了我國政府堅定地走綠色發展道路的決心。綠色發展成為“十三五”規劃的要義和核心內容，標志著我國經濟社會發展進入全面綠色化的新常態，為生態文明建設開創了發展新局面。

2014年5月國家發布了《國務院辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見》，這是首次從國家層面做出的關于林業有害生物防治工作的重大決策部署。次年6月遼寧省出臺了《遼寧省人民政府辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的實施意見》，為遼寧省林業有害生物防治工作的全面快速發展提供了支持和保障。

3.3.2 市場需求旺盛 近年由于城市綠化和植樹造林工程的大力開展，對綠化苗木的市場需求旺盛，遼寧省苗木生產經營企業數量不斷攀升。根據林檢部門統計，全省現有苗圃2100余家，與木材生產加工有關的企業1000余家，為遼寧省林業植物檢疫工作創新發展提供了穩定的客觀環境。

3.4 威脅

3.4.1 投入不足任務繁重 林業植物檢疫工作是林業有害生物防治工作體系的一個組成部分。林業有害生物防治工作是以應急救災和限期除治為主，導致了林業植物檢疫難以發揮其御災作用，從而形成了重除治輕預防、林業有害生物越防越重的被動局面。由于防治經費投入基本上是根據防治任務計算的，因而投入到林業植物檢疫方面的經費是十分有限的，致使林業植物檢疫的基礎設施和人員配備相對薄弱。然而隨著社會經濟的快速發展，林業植物及其產品的需求也隨之增大，因此林業植物檢疫任務日趨繁重。由于植物檢疫所擔負的重要職責，既不能容忍檢疫違法行為，又要堅持做好社會服務工作，所以林業植物檢疫工作面臨著嚴峻局面。

3.4.2 生物災害損失嚴重 我國森林資源匱乏，但每年森林病蟲害發生面積仍超過667萬hm2，病蟲害損失木材蓄積量近1 000萬m3。近五年，遼寧省每年林業有害生物發生面積為67萬hm2左右，因之造成的木材蓄積損失量在超過100萬m3。在許多國家，森林病蟲害造成的林木損失甚至超過了森林火災。然而，林業有害生物的發生發展與生態環境狀況是相互制約、相互促進的關系。森林生態環境惡化會促進林業有害生物的發生，林業有害生物嚴重危害也會加速森林生態環境的惡化；同時，森林生態環境健康發展可減輕林業有害生物造成的生物災害損失。

4 對策建議

從表2可以看出，形成劣勢的原因較多，因此應著重考慮W-O和W-T發展策略。

表2 遼寧林業植物檢疫發展的戰略選擇矩陣

4.1加強法制建設

目前有關檢疫的法律、法規及規章已經不能適應新形勢下林業發展的需要，制定一部完整的植物檢疫法律法規體系迫在眉睫。國內已有多個省份在國家法規難以盡快修訂完成的情況下，對地方植物檢疫法規進行了立法和修訂，使地方植物檢疫工作得以繼續有效開展。借鑒其他省份做法，著手修訂《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》，提高遼寧省植物檢疫法規的立法質量。同時，加快修訂現有的檢疫規程，起草制定檢疫工作中急需的技術工作指導規范，為檢疫執法提供一套行之有效、實用規范的檢疫技術標準。

4.2 加速體制轉變

按照國家政府職能轉變改革的要求，積極推進植物檢疫監管系統體制改革，協調建立外檢與內檢的協商溝通機制，實現植物檢疫的內外銜接；明確劃分農、林植物檢疫的職責與權限范圍，按照分工明確、權責對應的原則，將農、林植物檢疫有機地統一起來，充分利用各方檢疫職能部門資源，提高行政管理效率與效能，適應市場需求[5]。

4.3 促進科技創新與推廣

加強林業檢疫性有害生物的生物學特性、致病機理等基礎性科研工作；加大檢疫性有害生物快速檢驗檢疫、除害處理等關鍵技術的投入；鼓勵綠色環保型檢疫除害藥劑藥械和檢疫檢驗設備的開發與研制；積極推動植物檢疫檢驗新技術、新成果的轉化推廣，快速提高植物檢疫檢驗和除害處理能力[3]。

4.4 增加財政投入，提升檢疫監管能力

在社會發展的新形勢下，應樹立綠色發展理念，開創生態發展新思路。各級政府應將檢疫事業經費納入本級財政預算，增加檢疫專項投入，將切實提高林業植物檢疫監管能力作為財政支持的重要指標，全面加強植物檢疫的事中事后監管水平，逐步扭轉被動防治的局面。國家應對植物檢疫工作進行專項資金投入，出臺有利于植物檢疫工作開展的財政政策，解決因地方財政困難難以對植物檢疫工作的支持。盡量縮小因地方財政投入差距而形成的不同地域間植物檢疫機構的工作差距，保證林業植物檢疫系統整體工作正常運行。

4.5 實現監管與服務共同發展

林業植物檢疫分為行政監管和公共服務兩大職能，按照政府職能轉變的新常態要求，應完善制度建設，創新檢疫監管方式，實現檢疫監管與優化公共服務共同發展。積極探索檢疫實施主體的行政職能與公共服務職能的剝離和身份轉換機制，改變林業植物檢疫機構在實際運作中既是裁判員又是運動員的混亂狀況。將檢疫職能中技術要求較高、認定爭議較大的檢疫檢驗鑒定、風險分析、災害評估等職能逐步轉化為委托第三方機構評價，促進檢疫監管能力的提升和公共服務總體水平的提高。

[1] 《森林植物檢疫技術規程》. 國家林業局,林護通字[1998]43號

[2] 王學江,田錫珍,李文晉.植物檢疫現狀及對策[J].安徽農業科學, 2006,34(5):942,1026

[3] 閻合,崔永三,崔振強,等.我國林業植物檢疫工作存在問題及對策[J].中國森林病蟲, 2016,35(4):38,44-46

[4] 趙玉強,羅金燕,姚紅梅，等.淺析農業植物檢疫執法工作現狀及對策[J].植物檢疫, 2013,27(6):76-78

[5] 劉軍,許岳沖,周宗標.森林植物檢疫體系建設探討[J].浙江林業科技, 2002,22(3):29-32

1005-5215(2016)11-0096-04

2016-10-27

楊慶寅(1975-)，男,黑龍江齊齊哈爾人，博士研究生，高級工程師，現從事林業有害生物防治檢疫方面研究.

S763

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2016.11.040