城市違章建筑處理中的比例原則分析

楊海霞

（東明縣城市管理監察大隊，山東 菏澤 274500）

城市違章建筑處理中的比例原則分析

楊海霞

（東明縣城市管理監察大隊，山東 菏澤 274500）

目前，我國城市和農村均存在一定數量的違章建筑，由于城市違章建筑所引起的法律事務也逐步增多，對與違章建筑的處理也存在許多爭議。本文首先分析了違章建筑和比例原則的概念，并在此基礎上對城市違章建筑處理中比例原則進行了深入分析。

城市；違章建筑；處理；比例原則

1.違章建筑的法律界定

隨著城市化的快速發展，違章建筑已經成為當今社會的熱點話題。那么到底什么是違章建筑，是如何進行法律界定和分類的。

1.1違章建筑的內涵

1.1.1違章建筑的定義

1980年，國務院發布的《批準中央氣象局關于保護氣象臺占觀測環境的通知》中首次提出違章建筑（Illegal building）這一概念。嚴格來說，違章建筑是指違反了《城鄉規劃法》、《土地管理法》以及《村莊和集鎮建設管理條例》等相關法律法規的房屋及設施。

1.1.2我國現行的關于違章建筑的規定

目前，我國關于違章建筑的現行法律法規是多效力層次和分散的，其適用范圍也各不相同。根據效力級別的不同可以將相關法律法規分為違反法律、違反行政法規以及違反部委規章三大類。

1.2違章建筑的分類

目前，對與違章建筑的分類在我國的法律中并沒有明確的規定，但在地方性法規中針對違章建筑的分類較為詳細。本文根據法律、行政法規以及部委規章對違章建筑的類別進行劃分，主要包括程序性違章建筑以及實體性違章建筑兩大類。

1.2.1程序性違章建筑

程序性違章建筑指的是建筑物本身并沒有違反城市規劃，只是沒有按照相關規定辦理審批手續所造成的非法建筑。通常情況下，程序性違章建筑可以通過補辦相關手續轉變為合法建筑。常見的程序性違章建筑主要包括：無證規劃型、臨時未拆除型、擅自變更型以及不當施工型。

1.2.2實體性違章建筑

實體性違章建筑指的是建筑本身違反了土地管理以及城市規劃的相關規定，該類建筑不能通過補辦手續變為合法建筑。根據實體性違章建筑違反法律的效力級別，可以將其分為違反法律、違反行政法規以及違反部委規章三大類違章建筑。

2.比例原則的概念及判例依據

2.1比例原則的概念

比例原則又被稱為禁止過渡原則，該原則指的是行政主體在實施行政行為的過程中應同時考慮行政目標的實現以及相對人的權益保護。假如實現行政目標的同時會損壞相對人的權益，那么應當將這種損壞降低到最小限度和范圍內，兩者之間應保持合適的比例及平衡。

綜上所述，比例原則指的是行政主體在實施行政權力時不能對相對人造成超出范圍的侵害，一旦超出就不符合比例要求通常情況下，比例原則包含適當性、必要性以及相當性。

2.2比例原則的“三性”原則

2.2.1適當性原則

適當性指的是行政機關為了實現行政目標應采取有助于目標實現的方法或措施。假如所采取的方法或措施并不能幫助目標的實現，那么就違反了適當性。例如，某地區的規劃部門長期不予頒發《建筑工程規劃許可證》以及《建設用地許可證》，導致許多單位和個人在沒有取得許可證之前就進行施工，建成之后，規劃部門通過收取罰款來處理該問題，導致出現變相收費現象。這種措施并不能促進城市規劃目標的實現，違反了適應性的要求。

2.2.2必要性原則

必要性也被稱作最小損害性。指的是為了實現行政目標具有多種方法和措施可供選擇時，行政機關應優先選擇對相對人的權益侵害最小的方法，并且不能超出必要的限度，否則被視為違反了必要性。假如，公安機關在依法追捕賭博人員時，警察可以采取多種方法來阻止賭博人員逃跑，如口頭警告以及鳴槍警告，這時沒有必要采取開槍擊傷措施。這時因為口頭警告以及鳴槍警告足以達到阻止人員逃跑的目的，因此應選擇對相對人權益侵害最小的方法。必要性要求執法人員采取最溫和的手段來達到執法目的。

2.2.3相當性原則

行政機關所采取的執法措施對相對人的權益所造成的侵害應當與所要實現的目標之間保持相對的均衡，如果兩者之間顯失均衡，那么就違背了相當性的要求。例如，警察使用槍支的目的是為了制服罪犯，如果警察采取鳴槍警告就足以制服罪犯，就沒有必要開槍擊傷罪犯。這時，如果警察采取開槍擊傷的方法來制服罪犯就違反了相當性的要求，兩者之間存在不均衡關系。因此，比例原則的使用是為了有效避免執法機關濫用權力。比例原則是為了要求執法機關善意行使權力，在行使權力時應慎重起見。

3.城市違章建筑處理中比例原則的應用分析

3.1比例原則在城市違章建筑處理中應用的重要意義

從我國的現狀進行分析，我國的居住權保障意識淡薄，使得在拆除非法建筑時，公民的居住權無法得到應有的保護。在進行非法建筑的拆除時，經常出現野蠻驅逐、非法驅逐、“零補償”等現象，許多居民在違章建筑被拆除之后并沒有得到應有的保障和救濟。上述均是目前違章建筑拆除時急需解決的問題。因此，比例原則在城市違章建筑處理中的應用具有重要意義。

目前，我國在進行城市違章建筑處理中普遍存在單一性，通常使用“一拆了之”的方法進行處理，而不是嚴格按照違章建筑的具體情況進行區分，也沒有根據實際情況作出相應的處罰。這種處理方法無法實現對公民權利的保護、社會資源的保護以及建設成本的節約。為了有效解決上述單一的違章建筑的處理方法所帶來的問題，應采取有效措施進行處罰以防止處罰過程中存在歧視現象。除此之外，執法機關還應根據違法建筑的類別、危害、位置、行為目標及其他因素等具體情況進行深入分析，并采取有效的方法進行處理。違章建筑的存在是由多種原因造成的，如歷史遺留問題、社會背景、人均居住面積小、人口多就業崗位少、建設管理不規范、經濟發展不均衡等。

3.2比例原則在城市違章建筑處理中的應用

由于城市違章建筑的違法嚴重性的標準有所不同，因此，根據比例原則采取不同的處置方式。下面對比例原則在城市違章建筑處理中的應用進行分析討論。

3.2.1比例原則下違章建筑的拆除

按照比例原則的相關規定，下述違章建筑應進行拆除：第一，經過檢測部門的檢定，建筑房屋的質量不滿足國家以及當地相關標準，并且存在嚴重的安全和質量隱患，并且不能采取有效的措施進行整改，消除質量安全隱患的違章建筑應當拆除；第二，違章建筑所使用的是耕地，并且土地的總體規劃為基本農田和農用地的違章建筑應當拆除；第三，違章建筑所占用的水源屬于一級保護區的違章建筑應當拆除；第四，違章建筑占用河道、公共道路、壓站地下管線、綠地的違章建筑應當拆除；第五，違章建筑嚴重影響土地的總體利用規劃以及城鎮規劃的應當拆除；第六，違章建筑嚴重破壞風景名勝區以及文物保護區的應當拆除。根據比例原則的要求，違章建筑的拆除應根據所在位置確定以及對公共利益的影響程度來決定是否應當拆除。

3.2.2比例原則下違章建筑程序中的轉正合法化

違反法律、法規、規章控制性程序的建筑，也就是沒有行政許可文件，尚未領取相關證件或者是超出許可范圍所建立的建筑物，即使該建筑并沒有從實質上違反城鄉規劃，但是違反了程序性法律以及建造程序的建筑物同樣為違章建筑。該類違章建筑可以根據一定的程序進行建筑執照的申領，使其成為合法建筑，及上文提到的程序性違章建筑。根據比例原則，從程序上來看行政主體所采取的處理措施和相應達到的目標之間應當存在合理的對應關系。對于違反程序嚴重的建筑應當拆除，對于違反程序嚴重程度較小的建筑應當根據實際情況進行轉正合法化處理。

3.2.3比例原則下對產權房的處理

目前，我國已經有相當一部分小產權房已經建成，并不能進行簡單地拆除處理。盡管這些小產權房并不符合建設規劃以及土地利用的規定，也沒有繳納土地出讓金等相關稅費。但這些小產權房已經出售，強行拆除會造成惡劣的影響。此時，應根據比例原則的適當性要求，承認這些小產權房的合法性，但應補繳相關的稅費。并根據實際情況，根據比例原則進行處理。對于不符合土地規劃的小產權房，屬于違章建筑，原則上應進行拆除。

結語

違章建筑的處理是城市化發展的必然產物，相關法律法規也需要經過長期的過程進行完善。違章建筑的處理不僅關系到公民的權利，同時與個人利益和公共利益息息相關。比例原則是我國行政法中的帝王條款，在我國行政法中具有重要地位。比例原則要求國家在行駛權利時應同時考慮到公共目標的實現以及公民權利的保護。比例原則在違章建筑處理中的應用有助于維護公民的個人利益及公共利益。

［1］蘇國華.中國處理違章建筑的法律制度研究［J］.經濟法論壇，2009：494-524.

［2］李文溥，林民書，林楓.城市郊區外生型農村城市化研究——廈門市禾山鎮的案例分析［J］.東南學術，2003（4）：109-119.

［3］秦暉.城市新貧民的居住權問題——如何看待“棚戶區”“違章建筑”“城中村”和“廉租房”［J］.社會科學論壇，2012（1）：195-219.

［4］王達.違法建設行政處罰自由裁量權羈絆——《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》解讀［J］.中國房地產，2012（21）：7-10.

［5］張英周.違章建筑的物權效力——以違章建筑的物權效力對租賃合同影響為視角［J］.法律適用，2011（2）：82-85.

TU981

A