保持規(guī)模和優(yōu)化布局是實現(xiàn)“十三五”風電可持續(xù)發(fā)展的關鍵

本刊 | 夏云峰

保持規(guī)模和優(yōu)化布局是實現(xiàn)“十三五”風電可持續(xù)發(fā)展的關鍵

本刊 | 夏云峰

近日，國家能源局正式印發(fā)《風電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確了2016－2020年我國風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導思想和基本原則、發(fā)展目標和建設布局、重點任務以及保障措施等。與《風電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》相比，一方面，《規(guī)劃》保持了很好的延續(xù)性。比如，其中提出到2020年底，全國風電累計并網(wǎng)容量確保達到2.1億千瓦，力爭達到2.5億千瓦；全國風電年發(fā)電量確保達到4000億千瓦時，力爭達到4500億千瓦時，風電發(fā)電量占全國總發(fā)電量的比例確保達到6%，力爭達到6.5%。從“十二五”提前完成裝機容量規(guī)劃任務的情況來看，完成上述目標是切實可行的，它體現(xiàn)了政策制定的科學性，有利于規(guī)劃的銜接。另一方面，《規(guī)劃》在各項任務的制定上更加細致。比如，它不僅詳細劃定了中東部和南方地區(qū)的發(fā)展目標、“三北”地區(qū)新增跨區(qū)外送風電基地的開發(fā)目標，還為落實全額保障性收購政策、解決棄風限電問題、發(fā)揮金融的支撐作用等制定了具體措施，體現(xiàn)了管理趨于精細化和更有針對性，有利于推動產(chǎn)業(yè)向縱深發(fā)展。

作為綱領性文件，《規(guī)劃》通過確保合理的市場規(guī)模、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、完善市場機制、落實全額保障性收購政策等，為未來5年我們集中精力突破產(chǎn)業(yè)面臨的瓶頸，實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展指明了方向，將為我國風電產(chǎn)業(yè)最終走上可持續(xù)發(fā)展之路奠定基礎。

保持市場規(guī)模，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

根據(jù)《規(guī)劃》的安排，“十三五”期間風電新增裝機容量1.2億千瓦左右，年均增長在2400萬千瓦，這實際上是確保我國風電產(chǎn)業(yè)在下一個5年實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的合理規(guī)模。此前國家領導人在不同場合承諾，到2020年實現(xiàn)非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右，到2030年提高到20%左右。為此，我國需要進一步加大發(fā)展風電的力度。根據(jù)風電技術發(fā)展水平、市場狀況和節(jié)能減排目標，“十三五”時期年均開發(fā)規(guī)模至少要保持在2000萬千瓦以上。這樣才能避免因市場大幅萎縮，致使一個具有良好發(fā)展前景的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)半路夭折。

“十二五”時期，正是通過保持這種合理的開發(fā)節(jié)奏，我國風電產(chǎn)業(yè)才實現(xiàn)了有質(zhì)量的高速發(fā)展，基本建成具有國際競爭力的完整風電產(chǎn)業(yè)體系，風電機組設計制造水平和設備可靠性不斷提高。在此過程中，如同多數(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會經(jīng)歷從無序走向有序那樣，我國風電產(chǎn)業(yè)的集中度也不斷提高，具有量產(chǎn)能力的整機制造企業(yè)數(shù)量已從“十二五”初期的80多家逐步減少為20多家，風電設備在滿足國內(nèi)市場的同時，已出口到28個國家和地區(qū)，多家企業(yè)連續(xù)數(shù)年躋身全球風電機組制造業(yè)前10名。未來5年，隨著產(chǎn)業(yè)重心的“東移”，無論是開發(fā)陸上風能資源，還是海上風能資源，都對設備制造、施工建設以及運行維護等提出了更高的要求，只有質(zhì)量優(yōu)良、技術過硬、創(chuàng)新能力強的企業(yè)才能最終勝出，這意味著市場集中度將會進一步提高。《規(guī)劃》鼓勵風電設備制造企業(yè)兼并重組，提高市場集中度。并提出要在“十三五”使得年度出貨量排名前3位的設備制造企業(yè)的市場占有率明顯提高，并讓3－5家企業(yè)全面達到國際先進水平，國際市場份額明顯提升。

市場集中度的提高依靠的是通過競爭來加速優(yōu)勝劣汰，其中的關鍵是創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。為此，《規(guī)劃》提出要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，創(chuàng)新配套的市場管理、融資、電價和補貼等手段。

在市場管理上，除了要進一步加強產(chǎn)品檢測認證，提高市場準入標準外，隨著產(chǎn)業(yè)走向成熟，建立起完善的監(jiān)督和評價體系更是至關重要的，英國、丹麥、德國等都通過建立國家層面的風電產(chǎn)業(yè)監(jiān)測和評價體系促進了行業(yè)健康發(fā)展。我國于2013年初步建立起了風電產(chǎn)業(yè)監(jiān)測和評價體系，覆蓋全球風電政策、國內(nèi)風電開發(fā)運行情況、風電設備制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展情

況三個方面。根據(jù)《規(guī)劃》的安排，下一步將進一步完善風電機組運行質(zhì)量監(jiān)測評價體系，定期開展風電機組性能、可靠性、維護成本等運行情況綜合評價，開展全國范圍內(nèi)的風電機組運行質(zhì)量對標工作。還將定期梳理已授權但未在要求時間內(nèi)開發(fā)的資源，建立風電企業(yè)不良行為記錄制度、負面清單管理制度，形成市場淘汰機制。落實風電場重大事故上報、分析評價及共性故障預警制度。并建立風電設備運行質(zhì)量年度排名制度，定期發(fā)布風電機組運行質(zhì)量黑名單。

在發(fā)揮金融對風電行業(yè)的支持作用上，一是將建立健全風電保險基礎數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布行業(yè)風險評估報告，推動風電設備和風電場投保費率差異化。鼓勵風電設備制造企業(yè)聯(lián)合投保，鼓勵保險公司成立共保體、設立優(yōu)先賠付基金的方式開展保險服務，探索成立面向風電設備質(zhì)量的專業(yè)性相互保險組織。二是將風電項目納入國家基礎設施建設鼓勵目錄。鼓勵金融機構大力發(fā)行綠色債券，政策性銀行以較低利率等方式加大對風電行業(yè)的支持，商業(yè)銀行推進項目融資模式。鼓勵風電企業(yè)積極利用公開發(fā)行上市、綠色債券、資產(chǎn)證券化、融資租賃、供應鏈金融等金融工具，并探索眾籌、P2P等基于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的新興融資模式在風電行業(yè)的應用。三是鼓勵企業(yè)按照規(guī)定積極進行項目注冊和碳減排量交易。完善綠色證書交易平臺建設，推動實施綠色電力證書交易，并做好與全國碳交易市場的銜接協(xié)調(diào)。

在電價和補貼上，將逐步改變目前基于分區(qū)域標桿電價的風電電價模式，逐步建立市場競價基礎上固定補貼的價格機制。配套實施非水可再生電量考核和綠證交易制度，逐步建立基于固定補貼和綠證交易制度的風電補貼機制，解決風電發(fā)展面臨的補貼不足等問題。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，尋找發(fā)展新支點

棄風限電問題短期內(nèi)難以根治，再加上火電裝機規(guī)模嚴重過剩，利益沖突短期很難調(diào)和，“三北”地區(qū)風電開發(fā)規(guī)模和速度必將受到制

約。要維持我國風電產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間的可持續(xù)發(fā)展，就必須找到新的發(fā)展支撐點。考慮到風能具有分布廣、密度低的特性，更適合就地開發(fā)，就近利用。在處于負荷中心的中東部及南方地區(qū)大規(guī)模開發(fā)風電項目更順適可再生能源的稟賦。從這個角度而言，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)模化開發(fā)中東部和南方等地區(qū)的陸上和海上風能資源無疑將是“十三五”我國風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中心所在。

基于“將中東部和南方地區(qū)發(fā)展為我國下一步風電持續(xù)規(guī)模化開發(fā)的重點重要增量市場”的目的，《規(guī)劃》明確將“加快開發(fā)中東部和南方地區(qū)陸上風能資源”和“積極穩(wěn)妥推進海上風電建設”列為產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的兩大重點任務。

經(jīng)過“十二五”的高速發(fā)展，中東部和南方地區(qū)陸上風能資源的開發(fā)已經(jīng)初具規(guī)模，到2015年底，該地區(qū)陸上風電累計并網(wǎng)裝機容量接近2800萬千瓦。在此基礎上，《規(guī)劃》確立的目標是，到2020年，將這一規(guī)模提升至7000萬千瓦，其中新增裝機容量4200萬千瓦。與此同時，“三北”地區(qū)陸上風電新增裝機容量則為7500萬千瓦（其中特高壓輸電通道外送風電容量4000萬千瓦）。這意味著，若算上海上風電的新增并網(wǎng)裝機容量，中東部和南方地區(qū)新增并網(wǎng)裝機容量將占到全國新增并網(wǎng)容量的41%，遠遠高于“十二五”的25.8%。并且到2020年，中東部和南方地區(qū)風電累計并網(wǎng)裝機容量在全國的占比也將由“十二五”的21.7%提高到33.3%。而在將這一目標分解到各個省份時，《規(guī)劃》強調(diào)相關省（區(qū)、市）制定本地區(qū)風電發(fā)展規(guī)劃不應低于分解的目標，這實際上就是為各省設定了一條發(fā)展的“底線”。

值得注意的是，《規(guī)劃》還提出，對風電發(fā)展較好，不存在限電問題的地區(qū)放開陸上風電年度建設規(guī)模指標。對已完成海上風電規(guī)劃的省（區(qū)、市）放開海上風電建設指標限制。目前來看，符合上述條件的省份主要集中在中東部和南方地區(qū)，因此，它也可以被視為鼓勵對這一地區(qū)加大開發(fā)力度。

考慮到資源條件的不同，開發(fā)模式也必須

進行創(chuàng)新。低風速地區(qū)的風能資源分散，風況條件更加復雜，連片集中開發(fā)模式已經(jīng)難以適用，分散開發(fā)則是更可行的方式。《規(guī)劃》要求按照“分散開發(fā)、就近接入、當?shù)乩谩钡脑瓌t，因地制宜推動接入低壓配電網(wǎng)的分散式風電建設；堅持針對不同的資源條件采用不同機型、塔筒高度以及控制策略的設計方案，積極推廣同一風電場因地制宜安裝不同類型機組的混排方案。此外，為了充分利用電能消費終端就近消納，輸送成本低等優(yōu)勢，《規(guī)劃》還鼓勵發(fā)展自發(fā)自用的分布式風電開發(fā)模式。

當前，分散式和分布式開發(fā)模式在國外已經(jīng)相對較為成熟，但在我國則處于起步階段，未來還有大量基礎工作要做。尤其是在政策和商業(yè)模式上，還需要進一步完善。《規(guī)劃》要求，簡化分散式風電項目審批流程，理順小規(guī)模自發(fā)自用分布式風電項目管理辦法，鼓勵地方政府出臺完善分散式和分布式風電管理方法。試點并建立分布式風電配網(wǎng)內(nèi)消納的市場體制機制，探索、發(fā)展微電網(wǎng)形式的風電資源利用方式、研究解決相關技術問題、形成產(chǎn)業(yè)市場。鼓勵市場主體積極探索適合分布式風電的市場資源組織形式、盈利模式與經(jīng)營管理模式。此外，《規(guī)劃》還提出，要加強風能資源勘測，進一步查明中東部和南方地區(qū)風能資源。推動低風速風電技術不斷進步，提高微觀選址水平，做好環(huán)境保護、水土保持和植被恢復等工作，因地制宜推進常規(guī)風電、先進技術示范、低風速利用等形式的風電開發(fā)建設。

在海上風電開發(fā)方面，鑒于“十二五”規(guī)劃目標完成得并不理想，“十三五”時期發(fā)展的主基調(diào)是積極穩(wěn)妥。《規(guī)劃》設定的目標是，到2020年，全國海上風電開工建設規(guī)模達到1000萬千瓦，力爭累計投產(chǎn)并網(wǎng)容量達到500萬千瓦。同時形成較為完善和成熟的海上風電建設施工技術和標準體系，為實現(xiàn)海上風電的進一步規(guī)模化發(fā)展奠定良好基礎。

目前，雖然江蘇等省份的海上風能資源得到了一定程度的開發(fā)，但總體來說區(qū)域狹小，未來要實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，必須在布局上下功夫。《規(guī)劃》提出，重點布局江蘇、浙江、福建、廣東等沿海地區(qū)，到2020年海上風電開工建設規(guī)模均達到百萬千瓦級以上；積極推動天津、河北、上海、海南等省（市）的海上風電建設；探索性推進遼寧、山東、廣西等地區(qū)的海上風電項目。就目前的情況而言，這種“穩(wěn)步推進，多地試點”的開發(fā)方式無疑是最可行的，既可以保持合理的開發(fā)節(jié)奏，防止冒進，又可以通過多地探索，為大規(guī)模開發(fā)積累經(jīng)驗。

因此，“十三五”時期將繼續(xù)肩負探索海上風電開發(fā)的重任，需要進一步完善相關標準，提升技術創(chuàng)新能力。《規(guī)劃》提出，將開展海上風能資源勘測和評價，完善沿海各省（區(qū)、市）海上風電發(fā)展規(guī)劃。鼓勵沿海各省和主要開發(fā)企業(yè)建設海上風電示范項目，帶動海上風電產(chǎn)業(yè)化進程。加強海上風電技術標準、規(guī)程規(guī)范、設備檢測認證、信息監(jiān)測工作，形成覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的設備制造和開發(fā)建設能力。掌握海上風電機組和基礎一體化設計技術，并開展多種海上風電機組基礎應用示范。

此外，開發(fā)中東部和南方地區(qū)的風能資源，尤其是海上風能資源，前期環(huán)節(jié)更加復雜，牽涉到多個部門，大大拉長了環(huán)評、土地和海域征遷審批等環(huán)節(jié)的周期，這在海上風電開發(fā)上表現(xiàn)得最為明顯。未來，要實現(xiàn)規(guī)模化開發(fā)，這種局面必須改變。《規(guī)劃》要求加強政府管理和協(xié)調(diào)，加快建立能源、國土、林業(yè)、環(huán)保、海洋等政府部門間的協(xié)調(diào)運行機制，明確管理職責和審批環(huán)節(jié)，理清手續(xù)流程和相關要求，為風電項目健康有序開發(fā)提供良好的市場環(huán)境。

落實全額保障性收購政策，徹底解決棄風頑疾

目前，棄風限電已經(jīng)成為制約我國風電產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的最大絆腳石，并有愈演愈烈之勢，到了非解決不可的地步。今年上半年，全國棄風電量達到323億千瓦時，同比增

加148億千瓦時，接近2015年全年的棄風電量；平均棄風率為21%，同比上升6個百分點。“三北”地區(qū)的平均棄風率則逼近30%，其中甘肅為47%，新疆為45%，吉林為39%。更讓企業(yè)雪上加霜的是，在上網(wǎng)電量完全無法保證的情況下，甘肅、寧夏等地還通過“直供電交易”“自備電廠替代交易”等方式變相壓低風電上網(wǎng)電價，以致出現(xiàn)“量價齊跌”的現(xiàn)象。這些都表明，棄風限電問題大有常態(tài)化之勢，如不盡快徹底加以解決，我國做出的2020年非化石能源占一次能源消費15%的承諾就不可能兌現(xiàn)，不僅國家能源結構調(diào)整和綠色發(fā)展任務無法完成，一個本可以領先全球的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)也會半路夭折。

在棄風限電問題短期內(nèi)還難以徹底解決的情況下，有效遏制其惡化的勢頭，并大幅降低棄風率是較為可行的做法。《規(guī)劃》提出到2020年，“三北”地區(qū)平均棄風率要下降到10%左右。目前來看，實現(xiàn)這一目標的關鍵在于各省盡快制定落實全額保障性收購利用小時數(shù)的文件，“保價保量”地全面貫徹全額保障性收購政策。為此，《規(guī)劃》明確要求各地方政府主管部門嚴格落實非水可再生電力目標引導制度和風電全額保障性收購制度，為風電預留充足的發(fā)電空間，使風電保障性收購電量部分通過充分安排優(yōu)先發(fā)電并嚴格執(zhí)行予以保障。對于化石能源發(fā)電擠占風電消納空間和輸電線路容量而導致的限發(fā)問題，由相應的化石能源發(fā)電企業(yè)補償。這些實際上是對《可再生能源法》《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作有關要求的通知》等文件中相關原則的再次確認。

《規(guī)劃》還將落實最低保障性收購小時數(shù)上升為“紅線”：一是在確定“2020年‘三北’地區(qū)陸上風電就地消納及借助已建成輸電通道外送發(fā)展目標”時明確“相關省份在風電利用小時數(shù)未達到全額保障性收購要求的小時數(shù)之前，并網(wǎng)規(guī)模不得突破相關的規(guī)劃目標”，這里的“不得突破”與前面《規(guī)劃》在確定2020年中東部和南方地區(qū)發(fā)展目標時提出的“不應低于”形成鮮明對比，凸顯了國家有意轉變風電發(fā)展重心的戰(zhàn)略調(diào)整；二是對于棄風限電問題突出、無法完成最低保障性收購小時數(shù)的地區(qū)，實施一票否決制度，在年度計劃中不予安排新增風電規(guī)模，并停止所有風電項目開工建設，這則與此前確定的“棄風限電比超過20%地區(qū)不得安排新風電項目”原則是一脈相承的，防止部分地方政府部門為了眼前利益盲目上馬風電項目，進一步加劇棄風限電問題。

在具體保障措施上，《規(guī)劃》要求建立風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展預警機制，加強對風電調(diào)度運行和消納情況的監(jiān)管，由國務院能源主管部門派出機構針對棄風限電的原因開展專項監(jiān)管，及時公布風電消納運行情況監(jiān)管報告，督促有關部門和企業(yè)限期整改。

針對部分西部省份存在突出的重開發(fā)輕消納、管生不管養(yǎng)矛盾，《規(guī)劃》還提出了促進“三北”地區(qū)風電消納的重點措施，要求充分挖掘該地區(qū)風電就地消納和區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)省間消納能力，進一步擴大風電的消納空間。其中計劃利用“十三五”期間新建成跨省跨區(qū)外送通道，配套新增風電容量6550萬千瓦，力爭在2020年并網(wǎng)投產(chǎn)風電容量4000萬千瓦，但前提是“與通道配套的風電項目開工建設之前，需落實消納市場并明確線路的調(diào)度運行方案”。

“十三五”風電的發(fā)展情況將是關系到我國能否兌現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右的國際承諾，并為到2030年將這一比重提高至20%左右奠定基礎的關鍵因素之一。“十二五”時期，我國風電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得了舉世矚目的輝煌，站在這一基礎上，我們有理由相信，未來5年我國風電產(chǎn)業(yè)還會再創(chuàng)輝煌。現(xiàn)在，《規(guī)劃》已經(jīng)為我們指明了方向，下一步需要各方協(xié)調(diào)一致、各司其職，通過真正全面落實全額保障性收購政策徹底破解制約行業(yè)發(fā)展的體制機制弊端，為實現(xiàn)規(guī)劃目標保駕護航。