用地驅動發展模式與城市交通共性問題
——以杭州市為例

譚永朝，過文魁

(杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006)

用地驅動發展模式與城市交通共性問題
——以杭州市為例

譚永朝，過文魁

(杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006)

現階段，基本情況差異較大的許多城市集中顯現交通共性問題，反映出當前中國城市用地發展模式可能存在非常關鍵的共性不足。針對上述問題，以杭州市為研究案例，探討自20世紀90年代以來市區用地空間發展的演變。指出中國城市正廣泛采用的用地驅動發展模式，既是城市發展的經濟基礎，同時也是導致城市空間形態無規則擴張，進而產生相關問題的根源。最后指出，只有轉變以土地開發為導向的發展模式，堅持以交通尤其是以公共交通為導向的空間發展，并優化交通基礎設施的投資結構，才能有效緩解城市交通共性問題。

城市交通；用地驅動模式；城市空間發展；共性問題；公共交通；杭州市

0 引言

城市交通與城市的人口規模、空間布局、開發強度、經濟發展、產業結構、地理環境等基本要素緊密相關，要素的差異會導致交通特征的不同，交通問題的表現自然也迥然相異。然而，在城鎮化已達到一定水平的現階段，國內交通要素差異很大的城市之間卻同時顯現大量交通共性問題，如私人小汽車使用泛濫、交通常態化規律性擁堵、交通設施結構性供需矛盾以及因交通導致的環境惡化等。

交通共性問題的集中出現，并上升為社會普遍關注的熱點問題，無疑反映出當前中國城市交通發展模式可能存在關鍵的共性不足。對此，本文通過對20世紀90年代至今杭州市區用地空間發展演變的探尋，分析中國城市交通共性問題背后的主要原因。

1 反差明顯的兩段城市空間發展期

20世紀90年代至今杭州市經濟一直保持較穩定的快速增長，但從城市空間發展角度考量，勾繪出的卻是另一條完全不同的發展軌跡。以發展速度來衡量，20余年杭州市區空間發展明顯可以劃分為兩個時期，即用地計劃供應下的低速發展期和用地市場供應下的快速擴張期。

1.1 用地計劃供應下的低速發展期

直到20世紀90年代中期，中國尚未形成通過市場化手段供應建設用地的概念。城市各類建設用地都依靠行政手段進行劃撥，商業公建配套靠政府，解決住房靠福利分配。彼時，政府每年能夠投入城市建設的資金非常有限，地方財政的收入并不依賴于土地出讓。

由于缺乏足夠建設資金，各城市的空間拓展非常緩慢，作為長三角南翼中心城市的杭州亦是如此。改革開放后很長一段時期內，杭州市仍圍繞守了2 000余年的西湖發展。20世紀90年代中期的杭州市區范圍，仍基本局限在環繞西湖周邊的老城區附近，不包括2002年以后通過行政區劃調整納入的蕭山區和余杭區，主城區建成區面積不足150 km2，未及杭州總市域面積16 596 km2的1%(見圖1)。“美麗的西湖，破爛的杭州”，是這座國家首批歷史文化名城當時尷尬而真實的寫照。

圖1 20世紀90年代杭州市主城區建成區狀況Fig.1 Urban built-up area in Hangzhou in 1990s資料來源：文獻[1]。

就城市交通而言，由于當時經濟發展水平普遍較低，居民收入水平不高，城市的空間尺度不大，居民出行半徑也相對較小，步行和自行車在出行中占據絕對優勢，包括杭州市在內的各大城市都鮮有交通擁堵問題的相關報道。

1.2 用地市場供應下的快速擴張期

1998年，杭州市在中國城市中率先實行土地儲備和招拍掛出讓制度，開始通過市場化手段對經營性建設用地進行優化配置，為城市發展直接籌集資金。隨后幾年，該制度取得巨大發展，在全國范圍被廣泛采用，全國性的土地財政開始形成。2005年以后，除有特殊情況或是有歷史遺留問題的用地外，城市新增經營性用地多通過該方式取得，土地財政進一步穩固并成為支持各城市空間快速擴張的經濟基礎。

從經濟效益角度看，浙江省和杭州市可分別排位在土地市場化運作成功省份和城市的前列。2000年后，全國各地區土地出讓收入占地方財政收入的比例呈現逐年提高的趨勢，2010年平均水平首次超過50%，達到74.1%。2010年浙江省土地出讓收入達4 205.7億元，大大超出地方財政收入，無論是總金額還是占地方財政收入比例，均高居全國各地區的首位(見表1)。作為浙江省土地出讓引領城市的杭州市，更是長期保持出色的成績，總金額不亞于一線城市。例如，2009年和2013年為杭州市區土地出讓收益超千億的年份，其中2009年，杭州市區(不包含蕭山區、余杭區)的土地出讓收益已超過1 050億元，居中國各大城市之首；2013年，杭州市區土地出讓收益達1 327億元，僅略低于城區建設規模遠大于杭州市的北京和上海，位居第三。

用地經濟的驅動使杭州市區城市人口和空間規模均得到前所未有的快速增長。2000年，杭州市區人口規模為450.2萬人，相應建成區面積為227.4 km2。根據城市總體規劃，至2010年，市區人口規模應控制在570萬人，平均年增長率約2.39%，相應建成區面積應控制在305 km2，平均年增長率不高于3%。實際上，2010年杭州市區人口規模已達624.2萬人，突破城市總體規劃人口控制規模9.5%，年增長率約3.32%，相應建成區的面積則接近翻倍，達到412.6 km2，突破城市總體規劃建設用地控制規模35.3%，平均年增長率達到6.14%，用地擴張總是明顯快于人口增長。

城市空間快速發展時期也是機動化交通快速發展時期，1998—2013年，杭州市區機動車保有量基本保持年均20%以上的增長速度，15年累計增長超過10倍[4]。

2 用地驅動下的城市空間拓展

經營性建設用地從收儲到成功出讓，主要經歷四個階段。首先是收地，由政府相關部門根據用地的成熟條件，進行土地收儲；然后是做地，將收儲來的用地納入出讓計劃，并根據有關控制性指標編制規劃出讓條件，完成用地的“三通一平”等工作；第三步是勾地，通過市場推介，鎖定潛在拿地人，確定掛牌出讓時間；最后是出地，完成招拍掛，將收儲來的用地出讓。

表1 2007—2012年全國各地區土地出讓收入情況Tab.1 Land revenue in different areas in China from 2007 to 2012

規劃和計劃決定城市的開發，開發狀況決定了城市的空間形態。正常情況下，用地計劃和規劃指標都應經過審慎論證，嚴格執行。然而，當土地成為城市發展的經濟基礎后，理應嚴格執行的規劃和計劃會變得充滿彈性。一方面，為了取得更多的收益，在收地和做地階段，政府相關部門總是傾向于在能夠取得較好經濟價值的熱點區域不限制追加出讓計劃；另一方面，為了讓既有地塊取得更好的出讓效益，在做地和勾地階段對控制性詳細規劃指標進行調整，賦予地塊更多的功能和更高的容量。調整帶來的總是增量，是經濟要素在市場條件下發揮決定作用的必然結果。增量積聚，由量變引發質變，城市空間演變很容易偏離總體規劃。

2000年至今，杭州市區按照市場化的節奏不間斷地為城市提供經營性建設用地，市區空間由此得到快速拓展。從新增用地的分布情況來看，呈現基本圍繞中心區較均勻分布的形態，形成城西片區、良渚三墩、城北片區、下沙片區、新城片區(錢江新城、城東新城)、蕭山片區、丁橋、臨平和南部濱江片區等新增開發用地比較集中的區域(見圖2)。由于東部的供地量相對更大，杭州市區形成偏東發展的格局。

圖2 2006—2013年杭州市區公開出讓用地分布Fig.2 Distribution of public land grant in Hangzhou from 2006 to 2013

以土地出讓為依托的城市空間擴張具有兩方面的鮮明特點，一是速度快，二是規律難循。2000年，杭州市城市總體規劃曾描述未來的城市空間結構：“采用點軸結合的拓展方式，組團之間保留必要的綠色生態開敞空間，形成‘一主三副、雙心雙軸、六大組團、六條生態帶’開放式空間結構”(見圖3)[5]。然而，與2010年實際建成區的用地布局進行對比，很遺憾已經偏離最初的目標(見圖4)，不僅用地開發總量被大大突破，六條控制生態帶也被新增經營性用地侵蝕。

圖3 杭州市城市總體規劃(2001—2020年)城市空間布局結構分析Fig.3 Urban spatial layout in Hangzhou General Planning(2001—2020)

3 用地驅動發展模式引發的交通共性問題

根據2007—2012年全國各地區土地出讓收入情況，不難發現有兩個重要特征：土地出讓成為各地區財政收入的最主要來源，目前已普遍達到地方財政收入的50%，很多情況下經濟越發達的地區或城市對土地出讓收入的依賴性反而更大；雖然土地出讓收入占地方財政收入的比例存在年份波動情況，但多數地區所占比例均呈現上升趨勢。

經濟基礎決定上層建筑，既然用地經濟成為快速城鎮化的經濟基礎，那自然就決定城市建設發展的方向，盡管本文僅引用杭州市為案例描述了城市空間拓展的情況，但杭州市絕非個例，只是表明經濟發達城市受影響的程度可能更大而已。2000年以來，各城市都追逐著這種以土地驅動為導向的發展模式，客觀上造成城市空間四面開花卻無規律地蔓延式擴張，這種中國城市現階段特有的用地驅動下的無規律擴張，導致城市建成區沒有清晰的邊界，空間發展丟失了尺度和方向，而所謂攤大餅或類攤大餅的說法就是對這類擴張模式最為形象的描述。

圖4 2010年杭州市區用地分布Fig.4 Distribution of urban land use in Hangzhou in 2010

城市快速擴張過程中存在太多不可預見因素，會導致既有平衡打破且進程不可控制，所以不難理解不同城市在用地經濟的驅動下必然導致雷同的攤大餅式發展，帶來難以避免的交通共性問題。當前，最典型問題如基于均質化指標離散化分布的出讓用地上的城市空間拓展，導致TOD難以有效實踐，最終只能停留在理念上；又如，通過出讓用地在城市外圍形成的人口低集聚強度蔓延式快速擴張，必然會導致出行距離急劇上升，居民只能依賴于私人小汽車出行；同樣，城市快速擴張后自然形成的外圍大量個體離散交通與既有中心區高度集聚區域的轉換，造成城市潮汐交通現象和交通設施供需結構性矛盾突出等。同樣以杭州市為例，2000年以來的空間快速擴張使需求和資源匹配更不平衡[5]。從公共資源的分布來看，目前70%以上的政府機構、三甲醫院、優質學校、品牌文化、規模商業等重要公共資源仍集中在建成區面積不足5%的原中心區[7]，供需矛盾遠大于擴張前；按實際人口集聚強度，入住緩慢的新建成區(不含蕭山、余杭老城區)實際人口密度僅為2 000～4 000人·km-2，約為主城區的1/8～1/4，核心區的1/12～1/6。這樣的不平衡勢必直接導致杭州市區早晚高峰時段主要干路及外圍進出通道擁堵，核心區停車等設施短缺，中心區與外圍大型居住區之間公共交通擁擠。

4 結語

現階段中國各城市交通矛盾不斷惡化，并由此引發了一系列社會及環境方面的共性問題，用地驅動下城市快速擴張的發展模式無疑是重要根源。中國人均資源嚴重不足、生態環境令人擔憂的具體國情要求經濟發展到一定階段后必須進行結構性調整，要從快速粗放發展之路轉向低碳、集約、可持續發展。

2014年初，國土資源部表示今后將逐步調減東部地區新增建設用地供應，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市的新增建設用地，曾經以用地驅動的快速發展模式似乎看到了盡頭，有效解決當前城市交通問題的機會已經來臨。實現城市空間發展與交通的相互適應也許并不復雜，但需要做好兩方面工作：一方面，降低城市空間發展的速度，轉變以土地開發為導向的發展模式，堅持以交通尤其是公共交通為導向的空間發展；另一方面，優化交通基礎設施的投資結構，很多時候合理或能夠體現公共交通扶持導向性的適度投資，遠比不合理的單純基礎設施巨額投入更為有效。

[1]杭州市城市規劃設計研究院.杭州市城市總體規劃[R].杭州：杭州市規劃局，1991.

[2]遼寧省財政科學研究所，東北財經大學財稅學院.2007年—2010年全國各地區土地出讓收入情況表[J].地方財政研究，2012 (10)：封三.

[3]遼寧省財政科學研究所，東北財經大學財稅學院.2008年—2012年全國各地區土地出讓收入情況表[J].地方財政研究，2013 (12)：封三.

[4]杭州市綜合交通研究中心.杭州市交通發展年度報告[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2010—2013.

[5]杭州市城市規劃設計研究院.杭州市城市總體規劃(2001—2020年)[R].杭州：杭州市規劃局，2007.

[6]杭州市城鄉建設委員會.杭州市治理城市擁堵五年規劃[R].杭州：杭州市城鄉建設委員會，2013.

[7]杭州市綜合交通研究中心.杭州市城市道路交通運行月報[R].杭州：杭州市城鄉建設委員會，2014.

Land-Use Driven Development and Common Problems on Urban Transportation:A Case Study in Hangzhou

Tan Yongzhao,Guo Wenkui
(Hangzhou Comprehensive Transport Research Center,Hangzhou Zhejiang 310006,China)

Many cities in China currently experience similar transportation problems even though those cities have a very different characteristic,which critically reveals the common deficiencies of urban land use development.To address the problem,this paper reviews the evolution of land use development in urban area since 1990s through a case study of Hangzhou.The paper points out that while the widely adopted landuse driven development in Chinese cities has laid an economic foundation for urban development,it is also responsible for unregulated expansion of urban space and related problems.To effectively alleviate these urban transportation problems,the paper urges to change the land-use driven development mode,emphasize TOD and particularly public transit-oriented development,and optimize the investment in transportation infrastructure.

urban transportation;land-use driven development;urban spatial development;common problems;public transit;Hangzhou

2015-01-01

譚永朝(1971—)，男，廣西南寧人，碩士，教授級高級工程師，主任，主要研究方向：城市交通規劃。E-mail:tanyzh1971@163.com