寧愿干部脫層皮 要讓群眾早脫貧
——東川區脫貧攻堅工作的探索與實踐

文中共云南省委黨校調研組 劉建文 可順祥 馬 黎

寧愿干部脫層皮 要讓群眾早脫貧
——東川區脫貧攻堅工作的探索與實踐

文中共云南省委黨校調研組 劉建文 可順祥 馬 黎

中共東川區委書記張之亮（前排右二）到因民鎮調研脫貧規劃工作

東川區位于昆明市最北端，轄6鎮1街道1鄉（移交倘甸“兩區”托管1鎮1鄉），130個村委會（含托管的23個村委會），33個社區居委會，總人口31.8萬人（含托管人口31223人）。東川是國家扶貧開發重點縣（區），也是昆明市3個貧困縣（區）之一。和云南大多數貧困縣份一樣，東川區也面臨著貧困程度深、貧困面大的問題，很多貧困群眾還存在住房難、就醫難、上學難、飲用水不安全、社會保障水平低等實際問題，脫貧攻堅工作十分艱巨、繁重。

越是艱難越向前。面對脫貧路上的重重困難，東川區委、區政府主動作為，緊緊團結帶領全區廣大干部群眾，深入貫徹習近平總書記關于扶貧開發工作的指示精神，積極落實省、市黨委政府的決策部署，立下“軍令狀”、拿出硬措施、啃下“硬骨頭”，全力打好打贏脫貧攻堅戰。

找準貧困原因為扶貧攻堅工作提供科學依據

東川區地域遼闊，山高坡陡，溝壑縱深，人口眾多，是昆明市集中連片的深度貧困地區和云南省扶貧攻堅的重點、難點縣（區）。盡管改革開放已經30多年，但這里的基礎設施仍然極度滯后，產業結構仍然極度單一，生存環境仍然極度惡劣。

審視東川的貧困現狀，主要有三個特點：一是脫貧任務重。全區6個鎮（街道）均屬貧困鄉鎮，有省級貧困重點村59個、貧困人口5.96萬，占昆明市貧困人口的34％，貧困發生率33.96％，居全市第一。二是貧困程度深。全區有5.66萬城鄉低保對象，占總人口的20.68％；2015年，農民人均純收入6430元，排名昆明市末位，僅為全國、全省、全市平均水平的55％、77.3％、58％。三是脫貧難度大。由于生態環境惡劣、產業結構單一、基礎設施滯后，貧困戶收入低、債務重、家底薄，因災、因病、因學等返貧的問題十分突出。

綜合分析東川的貧困原因，主要有四個方面：一是工礦城市，特殊的歷史因素。東川采礦歷史悠久，東川銅礦曾是新中國“一五”計劃的156個重點項目之一，多年來為新中國建設作出了巨大貢獻。在2400多年的采礦史里，東川銅礦源源不斷地從東川采出、運走，使東川礦區形成了大量采空區、塌陷區和地質災害區，嚴重威脅、阻礙著東川人民的生產、生活，給東川人民脫貧致富帶來了極大難度。二是山高谷深，特殊的自然因素。東川境內溝壑縱橫，山高谷深（最高海拔4344.1米，為昆明市最高；最低海拔695米，為昆明市最低），地勢陡峭，自然環境十分惡劣。全區山地面積占97.1％，河谷盆地面積僅占2.9％。三是生態脆弱，特殊的環境因素。東川地處小江斷裂帶，生態環境脆弱，森林覆蓋率僅為31％，遠遠低于全省55.7％的平均水平；巖溶范圍占國土面積的93.5％，石漠化面積占國土面積的54.4％。四是產業失衡，特殊的發展因素。東川產業結構極其單一，“一銅獨大”的格局較為突出，經濟發展受銅價、安全、環保、土地等因素影響較大；同時，以文化旅游、特色農業等為代表的接續替代產業還處在起步階段，貧困人口自我發展的能力極弱，脫貧攻堅任務十分繁重。

阿旺鎮月亮村美麗鄉村

建立“戰斗線”、算清“九筆帳”全面掀起精準扶貧精準脫貧新熱潮

脫貧攻堅工作是當前各級黨委、政府的一項重大政治任務，是最大的民生工程。自中央和省、市委全面部署堅決打贏脫貧攻堅戰以來，東川區堅決貫徹落實上級的決策部署，提出了“寧愿干部脫層皮，要讓群眾早脫貧”和“不失一村、不落一人、如期脫貧”的工作總要求，圍繞“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”和“如何退”四大問題，建立三條“戰斗線”，從嚴算清“九筆帳”，全力推進精準扶貧、精準脫貧工作。

（一）建立三條“戰斗線”。實行區委書記、區長任組長的脫貧攻堅“雙組長”負責制，以最堅強的領導意志和最堅決的作戰態度，成立前線、火線和一線“三線”指揮機構。一是成立前線監督問效問責7人領導小組，全面對脫貧攻堅落實情況進行監督問責問效，筑牢思想、紀律、組織、司法保障。二是成立火線7人指揮部，全面統籌扶貧資源資金，落實到戶到人的脫貧攻堅政策措施。三是成立一線“掛包幫、轉走訪”聯席會議領導小組，堅持定期研判調度，全面統籌社會幫扶資源資金，形成了從中央到省到市到區到鎮五級齊上陣的強大力量。

（二）從嚴算清“九筆帳”。采取“農戶全識別，逐戶全評分，逐層全公開，三方全公認”的方法，建立和完善了精準扶貧大數據平臺，從嚴算清“九筆帳”。一是算清資源產業賬。立足資源稟賦和產業基礎，算清土地、水、動植物等“資源稟賦賬”和糧經飼、農林牧漁、種養加等“產業基礎賬”，幫助貧困村、貧困戶制定脫貧方案、脫貧計劃，實現差異競爭、錯位發展。二是算清人力資源賬。東川區貧困人口16歲以下的占18.95％；16歲-60歲的占68.6％；60歲以上的占12.45％。從年齡結構上看，有勞動能力的貧困人口是主體，農村勞動力轉移培訓和勞務輸出工作是脫貧攻堅的重要抓手。為此，東川區通過建立各村人口臺賬，制定務工增收考核辦法，明確年度勞務輸出任務，切實把“務工增收脫貧一批”落到實處。三是算清貧困學生賬。全區建檔立卡貧困戶在校學生有1.8萬人，其中，因學致貧645戶2534人。2015年,全區初中畢業生3468人，進入普通高中1396人，進入職業教育1160人，未升學912人。通過認真細致的摸底調查，東川區加大了對貧困學生救助力度，對家庭特別困難，因貧困導致學業無法維繼的學生，進行全面登記造冊，建立貧困學生檔案，采取“一戶一策”的方式，給予相應的補貼，做到不讓一人因貧失學，解決了貧困代際傳遞問題。四是算清因病致貧賬。對于東川貧困家庭來說，大病就是這個家庭的“滑坡”和“泥石流”。根據對貧困人口健康狀況統計，東川健康的貧困人口占74.48％；患病和殘疾的共占25.25％（其中：患有長期慢性病的占65.14％；患有大病的占28.26％；殘疾的占6.6％）。患病和殘疾的這部分人貧困程度深、脫貧難度大。為此，東川區不斷完善重大疾病保險和醫療求助制度，通過設立扶貧醫院、開通綠色通道，降低或減免貧困人群的治療費，使貧困患者從源頭上解決因病致貧、因病返貧的問題。五是算清安全住房賬。在云南129個縣（區、市）中，抗震設防烈度為9度只有東川、尋甸、瀾滄3個縣（區）；東川又是地質災害頻發區，全區共有大小地質災害點301處。落實“保命房”任務，群眾最期盼、任務最緊迫、矛盾最突出，但上級建房計劃僅占農戶需求（2.7萬戶）的19.2％。為徹底解決這一問題，東川區認真落實云南省易地扶貧搬遷三年計劃，整合發改、住建、民政等部門建房資源，同步研究產業發展、就業增收、勞務輸出等工作，確保了群眾“搬得出、有業就、能增收、穩得住”。六是算清最低生活保障賬。東川區共有農村低保人數為3.1萬人，其中，建檔立卡貧困戶8040戶2.8萬人享受低保。針對“無力脫貧、無業可扶”的建檔立卡貧困戶，東川區首先是把特困戶、低保戶、五保戶的底數核實清楚；其次是擴大低保覆蓋面，每年增加低保人數1500人，實現低保線和扶貧線“兩線合一”，讓完全或部分喪失勞動能力的貧困人口不愁吃、不愁穿、住有所居、病有所醫，織密織牢社會保障網，兜住基本生活底線。七是算清基礎設施賬。東川尚有54個自然村未通公路，需建設里程172公里，涉及農戶1364戶5342人；50戶以上未通硬化公路自然村145個，需建設里程420公里，涉及農戶7026戶2.4萬人。全區農村自來水普及率為90％，水質達標率（按人口）為26％；全區還有33個行政村未通互聯網。補齊貧困村基礎設施建設“短板”，既是貧困群眾的迫切期待，也是加快貧困村發展的基礎條件。當前，東川正在積極搶抓云南省“五網”建設機遇，在爭項目、引項目、推項目上下功夫，筑牢脫貧攻堅的堅實基礎。八是算清項目資金賬。以整治虛報冒領、擠占挪用、請客送禮、損失浪費四個問題為導向，創新涉農資金整合推進機制，成立涉農資金整合聯席會議，按照“一個口子進、一個口子出”的原則審核申報項目，統籌資金管理使用漏洞，預防和嚴厲懲治扶貧領域職務犯罪，形成“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功”的資金使用管理良性互動工作機制。九是算清脫貧認定賬。認真落實云南省“八有四無一超一受益”貧困戶脫貧標準。“八有”：有穩固住房，有飲用水，有生活用電，有電視，有路通自然村，有義務教育保障，有醫療保障，有收入來源或最低生活保障；“四無”：脫貧戶無重病人，無重度殘疾人，無住危房，無重災戶；“一超”：按照2015年度農村常住居民人均可支配收入2855元(2010年不變價2300元)；“一受益”：貧困戶得到過扶貧項目和幫扶政策的支持，或通過整村推進、整鄉推進、產業扶貧等幫扶措施的覆蓋而受益。

銅都街道易地扶貧搬遷點

實施產業扶貧，圖為肉牛養殖場

實施“1+10”政策脫貧攻堅工作取得階段性成效

通過落實“1+10”政策，全面推進脫貧攻堅工作。“1”：即《關于舉全區之力堅決提前打贏扶貧開發攻堅戰的實施意見》；“10”：即發展生產、易地搬遷、生態補償、社會保障、發展教育、務工增收、金融扶貧、基礎設施、民族老區、組織管理等10個方面的配套政策文件。“1+10”政策體系貫穿了東川精準扶貧精準脫貧的要求,突出了“組合拳”的特色，強化了配套化的措施，為東川打好脫貧攻堅戰明確了任務書、作戰圖和時間表。通過精準扶貧精準脫貧的探索與實踐，東川脫貧攻堅工作取得了階段性成效。

（一）脫貧的信心更加堅定。通過開展“小手拉大手”活動，實施以“爭貧可恥、脫貧光榮”為內容的“思想扶志工程”，切實增強了貧困群眾脫貧的信心和決心，貧困群眾“躺在墻腳曬太陽，等著別人送小康”的思想得以改變。同時，省、市派駐一大批優秀干部駐村幫扶，幫扶隊伍不僅帶來了先進的理念、先進的技能，更帶來了干事創業的激情。在幫扶隊伍的引領和帶動下，東川廣大基層干部帶著美好憧憬，精神抖擻，激情燃燒，在決戰貧困中頑強拼搏、奮勇爭先，全區上下“寧愿干部脫層皮，要讓群眾早脫貧”的干事精神形成共識，“用心、用腦、用情、用力、用智慧”決戰脫貧攻堅的理念深入人心。

（二）脫貧的步伐更加穩健。2013年，東川區建檔立卡貧困人口為9.35萬人，2014年脫貧2.13萬人，2015年脫貧1.26萬人，貧困人口降至5.96萬人。經國家審計署、國務院扶貧辦第三方評估和省委扶貧攻堅領導小組綜合評價，2015年東川區考核結果為一類A級。2016年1個鎮20個貧困村將按計劃如期出列，脫貧步伐逐步加快。

（三）脫貧的措施更加精準。采取“一進二看三算四比五議六查”的程序和辦法，認真開展精準識別“回頭看”工作，確保精準識別貧困戶經得起時間和歷史的檢驗。通過建立扶貧大數據平臺，實施動態管理建檔立卡貧困人口，使扶貧開發從“大水漫灌”轉向“精確滴灌”，做到精準管理、精準發力、精準幫扶，確保了脫貧攻堅取得實效。精準分析貧困原因和貧困戶需求，按照“鎮有規劃、村有計劃、組有方案、戶有項目”的要求，精準制定鎮村扶貧規劃、扶貧計劃和到戶政策，確保了脫貧措施精準對路。

（四）脫貧的合力更加強大。國務院扶貧辦、中國航天科工集團、省國稅局、省廣播電視局等單位派出多名干部到東川掛職扶貧；46家省市單位積極響應省委、省政府“掛包幫”“轉走訪”和市委、市政府“包鄉對口幫扶”的工作要求，選派107名工作隊員駐村開展幫扶，政府、市場、社會協同發力的大扶貧格局初步形成。特別是2016年以來，昆明市委從北京市朝陽區選派干部到東川掛職幫扶，促成了朝陽區將臺地區與昆明市東川區結成了幫扶對子，為東川脫貧攻堅注入了強大動力。

（五）脫貧的機制更加健全。將脫貧工作作為全區最大的政治任務和中心工作，層層建立作戰室、簽訂軍令狀，緊握考核“指揮棒”，用好督查“殺威棒”，促進精準扶貧、精準脫貧“落地生根”。通過人大專項詢問、政協民主監督等各種方式，推動脫貧攻堅各項政策落實到位；通過筑牢上級監督、部門監督、監察審計監督、群眾監督和社會輿論監督“五道防線”，使資金安全使用和效益最大化；通過建立貧困退出第三方評估機制，確保全區貧困鎮（街道）、貧困村（社區）、貧困人口按標準、按程序退出，擠干水分、實實在在的退出。

實施產業扶貧，圖為群眾進行火龍果種植

眾志成城堅決打好打贏脫貧攻堅戰

打贏東川脫貧攻堅戰，實現貧困人口如期脫貧，不僅是中央和省、市委下給東川的“死命令”，也是東川區委、區政府立下的“軍令狀”，更是東川區委、區政府向全區31.8萬人民群眾作出的莊嚴承諾。當下，東川區正在嚴格按照2016年初簽訂的脫貧目標責任書，緊扣“2016年阿旺鎮摘帽，20個貧困村出列；2017年銅都街道和烏龍鎮、拖布卡鎮摘帽，22個貧困村出列；2018年因民鎮和湯丹鎮摘帽，17個貧困村出列；力爭2017年實現建檔立卡貧困戶全部脫貧，確保2018年實現摘帽”的任務，實施“殲滅戰”，制定橫道圖，明確責任人、任務數、時間點、路線圖，推動脫貧攻堅工作2016年首戰告捷，2018年摘帽出列。

（一）圍繞“扶志增信心”，抓好精神脫貧。深入開展“小手拉大手”活動，實施以“爭貧可恥、脫貧光榮”為內容的“思想扶志工程”，通過干部修黨性、群眾修美德、社會修正氣，把貧困群眾脫貧志氣“扶”起來，把貧困群眾想富的動力“激”出來，推動貧困群眾精神脫貧，以精神脫貧帶動經濟脫貧。

（二）圍繞“強產促增收”，抓好產業扶貧。抓住“電商下鄉”契機，讓“農產品進城、工業品下鄉”，推動“大眾創業、萬眾創新”，讓“藏在深閨人未識”的農產品通過互聯網走向廣闊市場，實現供需對接，使群眾“坐地生財”。探索開展旅游扶貧、金融扶貧新模式，拓寬貧困群眾致富門路。加強和省內外勞務部門、勞務市場的聯系、銜接，積極組織勞務輸出，鼓勵支持致富能人、經紀人帶領貧困群眾外出打工、增加收入。

（三）圍繞“兜底保基本”，抓好民生扶貧。加強民政保障，確保特困戶、低保戶和五保戶由民政兜底脫貧；加強醫療保障，對特困戶新農合繳費、大病醫療保險繳費實行補貼，成立東川區扶貧醫院，讓貧困人口降低治療費用，減輕看病負擔，防止一些群眾“辛辛苦苦奔小康，一場大病全泡湯”現象的發生；加強住房保障，大力實施易地扶貧搬遷，及時落實貧困戶建房補助政策，切實保障貧困戶住房安全問題；加強教育保障，成立東川區教育扶貧資助基金，加大貧困學生救助力度，實現職業教育全覆蓋，著力解決因學致貧問題。

（四）圍繞“幫扶多元化”，抓好社會扶貧。克服“等、靠、要”思想，大力引導社會資本參與扶貧，推進幫扶主體多元化，擴大社會扶貧的影響力。以“一對一結對”“手拉手幫扶”等為載體，把動真情、扶真貧、有責任的企業引入脫貧攻堅主戰場，通過產業聯接貧困農戶，帶動貧困村出列、貧困戶脫貧。加大與北京朝陽區將臺地區等幫扶單位的聯系，推進貧困村、貧困戶需求信息與社會扶貧資源有效對接，引導社會各界采取定向投資、定向捐贈等方式參與精準脫貧，提高社會扶貧資源的使用效率。

（五）圍繞“資源大整合”，抓好項目扶貧。抓好項目策劃、包裝和儲備，爭取更多資金、項目、優惠政策落地東川，做大精準扶貧蛋糕。大力實施農村通路、農田水利、公共服務等項目，著力解決貧困人口出行難、飲水難、入學難、就醫難等問題，打通服務貧困人口“最后一公里”。深入開展“企業幫農戶、攜手奔小康”行動，通過資源開發、產業培育、村企共建等形式參與精準扶貧，努力構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧格局。

（六）圍繞“黨建強陣地”，抓好組織扶貧。堅持從嚴從實管理黨員，大力推廣黨員分類管理積分考核制度，堅持和完善“三會一課”、民主評議、領導干部雙重組織生活會等黨內生活基本制度。加大基層黨的服務陣地建設，推進區、鎮、村三級綜合服務平臺互聯互通，逐步實現村民辦事不出村、不出鎮。把農村基層黨組織建設與培養致富能手結合起來，把黨員培養成致富能手，把優秀致富能手培養成黨員，使基層組織更具凝聚力和戰斗力，實現基層黨建和脫貧攻堅“雙推進”。

實施生態扶貧，建設三美東川