戶籍制度改革的財政難題

改革開放以來，我國的城鎮化步伐不斷加快，可以毫不夸張的說，現在已經邁入了“城市時代”，半數以上的人口工作生活在城市。然而，根據國家發改委的數據顯示，如果按照戶籍進行劃分，我國城鎮化率還不足百分之四十。如此大的“剪刀差”再次將戶籍問題推上風口浪尖，官方、媒體和學界似乎都對戶籍改革達成了原則性的共識。經過多年的調研和論證，中央層面上戶籍制度改革的頂層設計已經全面鋪開，可是地方層面上的執行力度卻大打折扣。原因何在？最近一期的《當代中國》雜志（Journal of Contemporary China）刊登了中國學者的最新研究成果，強調取消落戶門檻對各個城市帶來的財政壓力，以此解析為何戶籍改革的推進不夠順利。

在這篇名為《地方財政能力與城市戶口自由化》（Local Fiscal Capability and Liberalization of Urban Hukou）的文章中，兩位學者一開始就指出，戶籍本身代表著一系列權利和福利，比如醫療、教育、養老等服務體系均基于戶籍而有所區別。在分稅制的財政體系下，地方承擔了大部分基本的公共服務支出，因此其是否有動力推進流動人口在本地落戶，這不僅取決于中央和地方的美好意愿，還取決于各地的財政支出。一旦財政支出過于龐大，就會降低地方落實戶籍制度改革的積極性。作者通過兩個方面搭建了評估框架，一方面測算支付需求，如果給當地流動人口提供城市戶口會產生多少基本公共服務的支出成本；另一方面測算地方的財政能力，地方現有的財政預算是否能夠滿足流動人口落戶后的支付需求。考慮到中國城市之間存在著較大的區域差距，兩位作者選取了分布在全國各地的45個城市樣本，意圖在整體上對戶籍制度改革提供客觀的評估結論。

盡管流動人口申請城市居住證也能享受到部分福利，但戶口畢竟才是最完整的城市基本公共服務的保障。作者將其分為義務教育、低收入群體住房補貼、醫療保險、養老保險和最低生活保障金五個大類，并認為以往的學術研究通常低估了這方面的支出標準。當然，由于地區的差異，每個城市戶口帶來的平均公共服務支出區別很大，最低的城市只需要北京五分之一的支出。但即使是樣本平均數8500元乘以相當大的流動人口基數，也會是一筆相當大的財政負擔。那么，對于各個城市來說，是否有能力消化這部分支出呢。作者詳盡分析了樣本城市的財政能力之后，發現答案是比較消極的。如果強行推行流動人口落戶，絕大多數城市的地方財政將面臨嚴重的赤字，不但是欠發達地區，甚至北京和上海這樣的大城市，其財力也很難覆蓋。除非地方政府加大預算之外的稅收來源，否則在現有的預算體制下，強行實施流動人口落戶確實是很難讓人接受的行為。

那么，由于地方財政能力的欠缺，是不是就應該暫停戶籍制度的改革呢？當然不是，財政能力的欠缺僅僅是一個表面現象。事實上，中國財政多年來的快速增長已經足夠負擔起流動人口落戶的大部分成本。只是基于現有分稅制的財政體系，地方稅收只占全國財政收入的小部分，卻要承擔起絕大多數公共服務的職能，因此不得不勒緊腰帶。兩位作者最后建議，要完成中央戶籍制度改革的目標，到2020年實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶，中央和地方政府必須通力合作，在行政層級和區域之間構建起有效的財政轉移支付體系，增強地方財政能力，共同承擔起城市基本公共服務的建設責任。（文/金韜）