關于修改我國行政復議法的思考

郭越

[摘要]隨著時代的變遷及現代行政權理念的深入發展，我國現行的行政復議制度無論是在學術理論研究方面，還是在司法實踐中均顯現出一些不可回避的問題，這些問題不但阻礙了其制度本身作用的發揮，甚至還阻礙了我國法治建設前行的步伐。因此修改《中華人民共和國行政復議法》勢在必行。

[關鍵詞]行政復議；抽象行政行為；和解

隨著時代的變遷，現代行政權的行使理念也在發生深刻的變化。以追求效率化與時效化并行為基礎，各國在解決行政糾紛的手段上也呈現出多元化的趨勢。《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）是以1990年《行政復議條例》為藍本頒布實施的，旨在扭轉《行政復議條例》實施以來作用有限的被動局面。其誕生進一步拓寬了我國行政糾紛的救濟渠道，加大了對行政主體合法權益的保護力度并有效地監督了行政機關行政職權的履行。

一、我國行政復議法的缺陷與不足

（一）行政復議機構缺乏獨立性與專業性

目前，在我國能夠依法受理行政復議申請并針對具體行政行為進行審查、最終做出復議決定的行政機關是行政復議機關，其下設行政復議機構，是負責復議活動的政府法制部門。由于復議機構設置過于分散，長期與復議機關存在隸屬關系，不具備獨立性且經常受到政府法制工作的沖擊，進而導致其復議決定的公正性容易受到公眾質疑，必然導致復議的公信力下降，由此復議案件數量也自然呈下降趨勢。復議案件數量的逐年遞減，導致原本就無專業人員負責的復議案件工作人員更加懈怠，復議工作由此形成惡性循環，因此要充分發揮行政復議職能，完善行政復議機構及人員設置就顯得尤為重要。

（二）行政復議案件的受案范圍過于狹窄

根據《行政復議法》的相關規定，我國行政復議的受案范圍分為作為行政行為的受案范圍和不作為行政行為的受案范圍。根據《行政復議法》第6條規定，作為行政行為的受案范圍包括：行政處罰行為、行政強制行為、行政許可的不當行為、行政主體的行政確認行為、行政主體行為侵犯經營自主權的行為、侵犯農業承包合同的行政行為和行政主體違法為行政相對人設定義務的行為。不作為行政行為的受案范圍包括：對待行政相對人的權益保護的請求消極不作為、對行政相對人的依法許可請求消極不作為和對行政相對人的依法社會福利請求消極不作為。此外，還將國家行為、涉及民事關系的行為、行政系統內部行為以及獨立的抽象行政行為排除在《行政復議法》的受案范圍之外。

通過筆者對我國現行《行政復議法》受案范圍的列舉，我們不難看出其受案范圍與《行政訴訟法》的受案范圍十分相似。在行政復議的過程中，行政爭議是由行政機關來解決的，而在行政訴訟中則通過人民法院來解決行政爭議。兩種爭議的解決手段不同，但是范圍卻驚人的相似，原本不適用行政訴訟解決的糾紛可能通過行政復議解決，卻因受案范疇一致的原因而得不到相應的處理。因此行政復議法修改的關鍵就是擴大行政復議范圍。

（三）行政復議程序過于行政化、簡單化和單一化

在我國，行政復議案件的辦理流程均為：行政復議的提起、審理、決定，沒有規定回避制度。根據《行政復議法》第22條的相關規定，在正常情況下行政復議的審查方式是書面審查，只有當中請人要求或復議機構認為必要時才可以向相關組織及人員進行情況調查，聽取當事人的意見。而且不論復議案件繁簡一律適用同一程序。《行政復議法》立法之初，為了突出與行政訴訟法的不同，對于復議程序問題過分追求內部行政化與簡化，嚴重削弱了司法化，從而導致了如下問題的產生：

第一，行政復議程序過于行政化，從而導致了行政復議救濟渠道的單一性。不論是案情簡單、事實清楚、證據確鑿的行政糾紛還是案情復雜、影響較大、專業性強的行政糾紛，辦理流程均為：行政復議的提起、審理、決定。導致了名為行政復議實為行政審批的情形發生，有悖于立法初衷。

第二，《行政復議法》沒有規定回避制度，在解決行政糾紛的過程中，行政復議工作人員可能與被申請行政機關的工作人員存在千絲萬縷的聯系，這樣對于復議申請人而言缺乏公信力。

第三，在復議案件的審理過程中往往采取原則上適用書面審理，只有在申請人要求或復議機關認為應該調查時才可以聽證審理，其立法目的旨在簡便、高效地化解行政糾紛，但是，卻忽略了言辭對抗和當面質證對申請人、被申請人及第三人的重要意義，同時也排斥了律師作為專業的法律服務群體的加入。這樣就無法保證復議過程的公開性、透明性，復議裁決的公正性。

第四，不論復議案件繁簡一律適用同一程序，導致復議程序過于機械，缺乏必要的靈活性，不利于行政復議案件的高效審理。

二、我國行政復議法缺陷與不足產生的原因

從《行政訴訟法》頒布，到《行政復議條例》的實施，再到《行政復議法》的出臺，標志著我國行政復議制度的全面建立。《行政復議法》作為一部保護公民、法人或其它組織合法權益不受行政機關具體行政行為侵害的法律，是行政糾紛解決機制多元化的產物。同時，《行政復議法》也經歷了我國行政復議案件的快速增長到逐年下降，特別是在信訪大潮的沖擊下進入“寒冬期”的全過程。是什么原因導致了盛極一時的《行政復議法》日趨走向衰落？除了立法不是完美無缺，無法與日新月異的社會發展無縫對接外，其自身還存在以下原因。

（一）缺乏憲法的有力支撐

我國1989年出臺了《行政訴訟法》，其立法目標是保護公民權利不受不法行政侵害，這也成為了1990年《行政復議條例》的立法目標，1999年的《行政復議法》依然延續了該立法目標，既要求行政機關保護公民的合法權益，還要求其行政合法。正如我們所知，從十一屆三中全會之后，我國才開始大規模的法制建設，1996年江澤民同志就依法治國發表了重要講話，1997年“依法治國，建設社會主義法治國家”被載入憲法，成為治國的基本方略。然而，《行政復議法》，過分強調行政合法，理論支撐乏力，不具備實施的可行性。

（二）過度強調“非司法化”

現行的行政復議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立的，對其具有高度依附性。國務院為了貫徹《行政訴訟法》，預計出臺《行政復議條例》、《行政處罰條例》、《行政規章制定條例》、《行政賠償條例》等。但是最后只出臺了《行政復議條例》，其深受《行政訴訟法》制約?！缎姓妥h法》是以《行政復議條例》為基礎制定的，汲取了《行政復議條例》的先進經驗，同時為了擺脫《行政訴訟法》的限制，立法者過度強調“非司法化”，導致我國行政復議案件的辦理流程均為：行政復議的提起、審理、決定，名為行政復議，實為行政審批。

（三）完全依賴內部監督

立法者在權衡復議的三個功能，即內部監督功能、行政救濟功能和解決糾紛功能上更鐘愛內部監督功能。短時間來看，立法者的初衷是好的，也是立法創新。但從長遠看，《行政復議法》這種功能定位片面地割裂了復議三個功能的內在聯系，是不科學的，勢必會帶來一系列的問題。這些問題如果不能得到及時、有效的解決，不僅不會確保合法權益得到保障，還會成為權利救濟的障礙。只有將內部監督、行政救濟和解決糾紛這三種功能妥善結合，協同作用才能避免《行政復議法》在司法實踐中出現的諸多問題。

（四）《行政復議法》缺乏與之配套的程序法

縱觀世界各國行政復議立法，不僅擁有《行政復議審議規則》等相關配套制度，還針對行政復議法律主體、回避等規則進行了詳盡的規定。為了避免配套制度的欠缺導致《行政復議法》的任意性和隨意性，我們應該借鑒各國復議機構組織規程及審議規則的相關立法，為我國《行政復議法》保駕護航。

三、關于修改我國行政復議法的幾點建議

筆者通過對《行政復議法》的缺陷和不足的列舉及對其產生原因的分析，擬從行政復議機構重建及人員設置、擴大行政復議范圍、完善行政復議程序等方面，談幾點個人看法。

（一）完善行政復議法律主體

首先，要充分認識到行政糾紛完全依靠司法程序解決是不現實的。行政機關要充分發揮自身的業務優勢，由自己來糾正下級不當或違法的措施，堅持依法辦事，勢必會比法院處理來得更加及時、高效，更有利于提高國家行政管理效率。

其次，要在縣級以上人民政府設置行政復議委員會及行政復議辦公室，對轄區內的行政復議案件進行統一管理。為了進一步體現行政復議的中立地位，可以采取委員會的委員專兼職相結合的方式，適時地引進法學專家、社會專業人士等作為兼職委員參與到行政復議案件的審理當中，一方面提升了行政復議隊伍的專業化水平，另一方面也增強了社會監督的透明度。

最后，行政復議工作隊伍的自身建設還是重中之重。因為他們是復議案件審理的主力軍，因此建議行政復議工作人員要經過法學專業學習或通過國家司法考試，此外還要經常性地組織工作人員進行業務培訓，構建信息交流平臺，同時還要重視老中青三代工作人員的梯隊建設，以確保行政復議工作長期、有序的進行。

（二）拓寬行政復議的受案范圍

行政復議法修改的關鍵就是擴大行政復議范圍，筆者認為應該從以下幾個方面人手：

第一，擴大對抽象行政行為的審查范疇。

“抽象行政行為是指行政機關對非特定主體制定的，對后發生法律效力，而且有反復適用力的規范性文件的行為”。目前我國不能對單獨的抽象行政行為進行復議，只能是由行政相對人對具體行政行為提起行政復議時，附帶對部分抽象行政行為提起復議，這樣不利于對公民、法人及其它經濟組織進行行之有效的保護。因為抽象行政行為對行政相對人造成的損害要比具體行政行為嚴重得多，具體體現為損害范圍大，具有反復損害的可能性。但是根據我國目前情況對全部抽象行政行為進行復議又不符合社會實際。筆者認為只要將規范國家行為的抽象行政行為如國防、外交等排除在行政復議范疇之外，大可將行政法規、規章在內的抽象行政行為納入到行政復議范疇，倒是現實而又必要的。這樣不僅會實現個案正義，還有助于避免同一抽象行政行為在適用中反復侵權，節約了社會成本。

第二，將內部行政行為納入行政復議范疇。內部行政行為主要是存在于行政機關內部，不對行政相對人的權益產生影響，一般指行政機關的人事任免及行政獎懲等行政行為。行政復議的受案范疇之所以未把內部行政行為納入其中，主要是受已經消失的特別權力關系理論的影響，考慮到內部行政行為屬于行政機關內部建設不適宜由其上級機關進行復議。另外，對于國家行政機關工作人員來說，人事變動及獎懲是對其行政工作的評價，并未損害其作為公民的合法權益。但是在實踐中，針對國家機關工作人員處分或辭退并沒有有效的救濟手段，即便是《公務員法》和《行政監察法》也沒有形成相關的救濟體系，這樣勢必有損其合法權益。因為公務員除去其工作身份外，作為自然人其合法權益同樣需要維護，所以將內部行政行為納入行政復議范疇是十分必要的。

（三）完善行政復議程序

行政復議程序的完善是修改《行政復議法》的另一大關注點。通過對行政復議程序不足之處的列舉可知，過度的反司法化，刻意地與行政訴訟程序相區別是有害無益的，但是我們也不能全盤照搬行政訴訟司法程序，否則將會抹殺《行政復議法》獨立存在的價值性，因此筆者將針對《行政復議法》程序修改提出幾點個人意見。

第一，開辟行政復議“雙通道”有效化解行政糾紛。行政復議申請是由公民、法人或其它組織對行政主體所作的行政行為不服，依法向有管轄權的行政復議機關提出，請求其對該行政行為進行合法性或合理性審查并給出相應的復議結論。這樣就可以避免申請人在行政復議的過程中可能不愿向原行政機關申請，或即便向原行政機關提出了申請，但原行政機關未能及時將復議申請遞交給行政復議機關的情形發生，因此規定由申請人依法向有管轄權的行政復議機關提出。但是在司法實踐中，如果申請人直接將復議申請提交給原行政機關，由原行政機關進行審查，及時糾正自己的違法行為，直接撤銷，則更為便利，同時減少了行政復議的案件，又使行政糾紛得以解決。所以筆者建議在修改《行政復議法》時可以考慮借鑒德國和日本的聲名異議制度，即公民、法人或其他組織在收到行政處罰時，如果不服，可于一個月內向原處罰機關申請復議，如原處罰機關認為其理由成立，可撤銷處罰，如認為其理由不成立，可移送上級行政機關裁決，這樣可以為當事人開辟行政復議的第二渠道，供其選擇。申請人可以根據案件的實際情況選擇有利于自己的救濟方式，既是人性化的考慮又是司法高效的體現。

第二，為了保證行政復議案件的公正審理，筆者建議將回避制度引入行政復議?；乇芮樾慰梢詤⒄铡缎姓V訟法》的相關規定，當行政復議人員出現應當回避的情形，應由申請人或本人提出回避，以便確保行政復議案件的公正審理。

第三，行政復議原則上是書面審理，只有當申請人提出或行政復議機關認為有必要時才進行聽證審理。筆者認為由于缺少了申請人、第三人與被申請人當面對質辯論，不利于復議案件的審理。一旦遇到案情重大、復雜或案件事實不清等情形，開庭審理，通過言辭辯論，更容易讓復議人員厘清案件事實，從而得出公正的復議結論。對于申請人一方也體現了充分的尊重，給予了表達自己訴求的機會，從而可以減少由于案件事實不清、認定不準確情況的發生。

第四，行政復議案件千差萬別，既有案情重大、復雜的也有事實清楚相對簡單的，如果我們不將其進行合理的區分而以同樣的標準進行復議，勢必不利于復議案件的審理。建議在行政復議法修改時考慮將復議程序分為一般程序和簡易程序。一般程序主要針對案情重大、復雜，申請人與被申請人對案件事實認識存在較大分歧的情形，通過在復議人員的主持下經過申請人與被申請人充分質證，最終厘清事實做出正確、公正的復議決定。簡易程序主要針對案情事實認定清楚、相對簡單，申請人也愿意采取簡易程序，高效處理行政糾紛的情形，在簡易程序中如果申請人與被申請人同意采取書面審理的方式來解決行政糾紛，也要為其提供表達訴求的機會。除此之外，在行政復議案件中適度地引入調解或允許當事人實現和解是我國《行政復議法》修改的重大舉措。通過領會《國務院關于加強法治政府建設的意見》我們可以得到以下適用方法：首先要嘗試運用調解和和解的方式去解決行政糾紛，如果經過調解和和解行政申請人和被申請人在行政糾紛中仍然達不成協議的，就要依法及時地做出公正的復議決定。因此，在行政復議案件審理的過程中適度引入和解制度，勢必會收到案結事了的社會效果。