當代中國公共法律服務體系建設論綱

劉炳君

(山東政法學院，山東濟南 250014)

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【法治前沿】

當代中國公共法律服務體系建設論綱

劉炳君

(山東政法學院，山東濟南 250014)

摘要：公共法律服務是源于一國政府對其公民在法律義務上和政治道義上的不可放棄、不可轉移的責任擔當基礎和政治倫理要求，基于政府公共服務職能、由政府統籌提供的、具有體現基本公共資源配置均等化屬性和社會公益擔當責任，旨在保障公民基本權利，維護公民合法權益，實現社會公平正義所必需的一般性的基本法律服務。其基本特征包括但不限于公共性、公益性、均等化、基本性、常態化和保障性。它是國家法律實施過程的重要一環，也是實現社會公平正義所必需的一般性公共法律服務，是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。實體平臺建設、信息化平臺建設和標準化平臺建設構成其基礎條件；而領導體制、發展規劃、財政保障、資源配置和監督考核則是我國公共法律服務體系建設的要義和主旨所在。

關鍵詞：公共法律服務；公平正義；發展規劃；財政預算；資源配置；監督考核；三大平臺

序言

當中華民族法治文明和政治文明的歷史車輪進入新時代之后，對于普通的中國公民特別是那些在市場競爭環境下淪為弱勢群體或陷入貧困階層的群眾來說，正如英國著名小說家查爾斯·狄更斯在《雙城記》開篇所言，盡管現實生活中，他們曾經遭遇到諸多的不如意抑或正在面對著許多的艱難困苦，但誠實而客觀地看，我們所處的時代，又無疑是最幸運的年代，最智慧的年代，最光明的時期，最充滿希望之春。*參見[英]查爾斯·狄更斯著，葉紅譯：《雙城記》，長江文藝出版社，2011年版，第3頁。因為在這一極其重要年份里，作為執政黨的中央委員會以高度的政治責任感和崇高的人文關懷精神，立足于全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢的既定目標，放眼于全面深化改革、全面推進依法治國的戰略布局以及建設法治中國、法治政府、法治社會的宏偉目標，首次莊嚴地在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出了“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”這是宣言書，更是動員令，更是億萬民眾的福音。透過這段既簡約明了又內涵豐富深刻的文字，人們不難看出，“覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”是一個具有時代意義和首創價值的重大課題，無疑將成為全國上下今后一個時期的一項重大法治建設任務。

在我國這樣一個有著十三億人口之巨的大國，建設覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系，無疑是一項重大的新生事物，且認識高度和認知程度將決定著行動的高度與速度。學界抑或實務界怎樣對中央在大政方針中首次提出建設覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系作出呼應？公共法律服務的提供者和保障者是誰？誰是公共法律服務的正當享有者？現階段公共法律服務體系應如何建構？這些本質性、關鍵性、且帶有普遍性的基本理論問題和戰略戰術問題，既是基本的法律問題，更是重要的政治問題，需要人們進行深入而現實的研究。

一、我國公共法律服務體系建設的歷史意義與現實價值

古往今來，國內外社會治理實踐充分表明，一個社會，如果它的經濟發展成果和法治文明成果，不能通過公平的程序安排適時地將正義之價值以適當的形式，真正而廣泛地分流或分配與社會大眾所共享，那么，它在法律制度上是不公正的，在政治道義上也將是不得人心的，而且它是有風險的，因為它注定會或早或遲地威脅到社會的和諧與穩定。正義乃是支撐整個社會生活和社會安全大廈的頂梁柱。人人都是踐行正義的法律義務和道義義務的當然主體；而政府則是維護正義的中流砥柱。人類社會既不可能存在于隨時準備互相傷害的那些人之間，人類社會也不可能長期容忍存在于遭遇侵害而難以及時得以撫慰和補償的狀態之中。那種傷害開始之時或者侵害發生之時，就是互相怨恨與憎惡發生之時，所有維系社會穩定與安全的繩子就有可能隨時被拉扯得四分五裂，而組成社會的各個不同成員也將因為他們的情感不調和所產生的激烈傾軋與對抗，而被逼得四處散落飄零。因此，對社會的和諧穩定和國家的長治久安來說，公平正義就顯得尤其根本重要。*參見[英]亞當·斯密著 余涌譯：《道德情操論》，中國社會科學出版社2003年版，第92-93頁。而公共法律服務體系的全面建設就必然地成為政府公共治理體系中不可或缺的重要組成部分之一，它將決定著社會治理績效。

從理論上抑或實踐層面考察，任何一個文明國家或責任政府，在社會治理的過程中，面對具體而現實的時代背景、活生生的社會生態與法治環境、尤其是面對其城鄉居民中遭遇特殊困境的特定民生需求，都將在相當程度上決定著一國法治建設和社會治理的現實選擇、歷史任務和責任擔當。這無疑會構成文明國家和責任政府在道義上和法律上的雙重責任面向。

在我國，中國特色的社會主義制度決定了我國公共法律服務體系的發展模式：共享共有；我們的政權本質屬性又將從根本上決定了我國公共法律服務體系的價值選擇：公平正義。

然而，不可否認也不能回避的是，當代中國某些事實上淪為社會底層的弱勢群體的經濟狀況、生活狀態和權利生態引人憂慮。尤其是基于個人能力的現實差異，某些地方和領域在社會文化生活領域馬太效應日益凸顯，有的差別是合理的、自然的、可接受的、可容忍的，有的則是不合理的、不必然的、不可接受的、不能容忍的、也不能任其擴大的；又基于現實經濟地位乃至代際經濟實力的巨大差距，導致某些自然界中的叢林法則，也在不以人的善良意志為轉移而不合理地延伸于社會現實生活之中，終使社會成員之間的基本權利成色與含量產生巨大的反差乃至嚴重的失衡；那些身處社會底層的公民在遭遇涉及切身利益的法律問題或者權利遭受嚴重侵害時，殷切期盼能夠通過政府提供及時有效的公共法律服務來獲得法律幫助和權利救濟；部分經濟生活陷入窘境或權利實現路徑遭遇困頓的人民迫切期待政府及時提供公共法律服務，而且這樣的現實需求事實上變得日漸強烈。

對此，執政黨和各級人民政府應當也必須適時而有效地作出制度性的回應。負責任的政府必須對效率、公平、正義等重要價值適時作出理性的現實安排和優次選擇；社會和諧、長治久安和平安中國的前提和基礎有待一步一步、一點一面地漸序夯實并不斷地加以鞏固；誠然，“學有所教”、“業有所就”、“勞有所得”、“病有所醫”、“老有所養”、“住有所居”等社會保障范疇的事項十分重要，固然也必然構成政府公共服務和社會保障的基本方面，且現實績效也相當可觀，然而，隨著經濟社會的發展和政治文明的演進，特別是伴隨著人民需求的變化和社會分層的日益凸顯，“貧有所濟”、“權有所維”，變得十分突出，這也必將歸屬于政府基本公共服務的應然范疇，且此種服務本身乃是鞏固執政基礎和維護執政安全所必需。

由此，自中共十八屆四中全會首次提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”這一事關億萬群眾民生福祉的頂層決策之后，2015年初，中央辦公廳、國務院辦公廳又隨之印發了《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，該方案中要求各地要著眼于推進國家治理體系和治理能力現代化，加快形成科學有效的社會治理體系和公共法律服務體系，提高社會治理水平。*詳見中央辦公廳、國務院辦公廳《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》。其要義與要旨顯而易見。

透過上述頂層決策和重要部署，我們不難作出以下基本判斷：對于現階段“公共法律服務體系建設”這一時代性重大任務來說，我們認為，政治上，中央確有明確的部署要求；社會上，人民群眾確有明顯的現實需要；經濟上，政府財力確有能力保障；智力資源上，若政府購買法律服務的制度健全，財政資金有預算保障，購買服務清單健全，服務支付標準完備，則社會可供整合的法律服務人才資源就足夠豐富；技術上，法律服務信息技術可資保證。因此，擔負著治國理政和為民使命重大歷史責任的各級領導干部，應當以戰略的眼光，從全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，從滿足人民群眾日益迫切的現實需求的角度，以負責擔當的政治使命感，充分認識公共法律服務體系建設的重要意義。

有研究認為，國家治理的產品至少包括自由、安全、福利與團結等四大類產品。而且社會經濟現代化過程中出現了不同的社會階層和新的職業群體，他們對政府提供的公共產品服務提出了新的更高的要求，產生了“期望值革命”。政府提供公共產品的能力與期望之間的落差會招致不滿。國家治理能力的提升與國家治理體系的擴容是執政黨和政府應對現代化諸方面產生的沖突的可行選擇。現代國家及其國家治理體系與治理能力應體現富強、民主、文明、科學、理性的特征。國家治理體系現代化程度實際上是國家治理制度體系的民主化法治化。國家治理體系現代化程度可以從國家治理產品的維度來衡量。自由和權利是為全體公民平等擁有還是僅為少數人所享有？公民個人安全與國家安全是否受到同等重視和保障？社會福利普及程度和實際水平如何？社會團結是一種機械團結還是有機團結？國家治理產品的狀況體現著一個國家的國家治理水平。*參見何增科：《國家治理現代化及其評估》，載《學習時報》2014年第1期。凡此，都非常現實地擺在執政黨和責任政府面前。

可見，當代中國，義無反顧地全面加強公共法律服務體系建設，首先是由執政黨與人民之間的主人與公仆、血與肉、魚和水的關系*參見范登生、田俠：《關于黨群關系有哪些比喻》，載《北京日報》2014年7月7日。這一系列本質性關系所決定的；公共法律服務體系建設是我國法治建設的基礎性工程，是引導干部和群眾學習法律、遵循法律、信仰法律、運用法律、敬畏權利的重要途徑；公共法律服務體系建設也是推進國家治理能力和治理體系現代化的重要舉措，是客觀評估一國一地文明程度和法治環境的主要標志，更是考核評價各級黨政班子及其主要領導干部政績的重要指標；作為公共服務有機組成的重要內容，公共法律服務體系建設的具體狀況應當也必須納入公共服務發展總體規劃，而且政府財政應當賦予其預算保障，以確保那些遭遇法律問題或者權利受到侵害的人民群眾在政府的資助和援助下，有機會享受到公共法律服務資源，最大可能地保障法律所賦予的基本權利和合法權益，彰顯社會公平正義，使得社會主義制度的優越性變得既能夠看得見、摸得著，也能夠親身感受，最終也必將使得權為民所賦、利為民所謀、權為民所用的崇高執政理念走向具體化、現實化。

二、我國公共法律服務體系建設的基本理論問題

(一)公共法律服務的基本內涵

我們認為，公共法律服務，是指源于一國政府對其公民在法律義務上和政治道義上的不可放棄、不可轉移的責任擔當基礎和政治倫理要求，基于政府公共服務職能的規定性、而由政府統籌提供的、具有體現基本公共資源配置均等化屬性和社會公益擔當責任，旨在保障公民的基本權利，維護公民的合法權益，實現社會公平正義所必需的一般性法律服務。換言之，公共法律服務，是現代政府公共服務職能在公共法律服務領域的具體化和法治化，政府統籌體制內外的法律專業人士或相關專門機構，按照既定工作程序和標準，以其專門化的法律知識、法律技能，為規則內確定的特定公民實現和維護其自身合法權益、排除不法侵害、防范法律風險所提供的專業性服務活動。本質上它是國家法律實施過程的重要一環，是實現社會公平正義所必需的一般性公共法律服務，是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。

(二)公共法律服務的基本外延

一般說來，公共法律服務的基本外延，包括但不限于政府提供的以下特定的專門法律服務：第一，政府無差別地為全民提供的法律知識普及教育和法治文化養成所必需的公共實體平臺或公共實體載體建設的相關專門性活動。第二，政府為符合特定公共法律服務規則預先設定條件的經濟困難的公民和特殊案件的當事人所提供的專項法律援助。第三，政府通過政府財政購買的方式統籌組織律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定等機構，針對特定遭遇特殊困難的公民所開展的公益性的法律咨詢、刑事辯護、民事與行政代理、公證、見證、司法鑒定等一般性法律服務。第四，政府組織開展的旨在預防和化解民間糾紛的人民調解活動。第五，政府針對群體性法律服務需求所開展的一般性法律服務。諸如農村承包合同訂立或履行中的群體性法律服務需求，區域性規模化土地征收活動中的群體性法律服務需求，社區性整建制房屋拆遷活動中的群體性法律服務需求，行業性集體勞動合同訂立或履行中的群體性法律服務需求，國有企業、集體企業整建制體制改革中的群體性法律服務需求，國有企業、集體企業破產過程中出現的群體性法律服務需求，等等。

在此需要特別指出的是，這里的“政府”，宏觀上的法律義務主體為各級人民政府，具體事務執行責任和落實層面上的行政主體，則一般指向各級人民政府的司法行政機關。其法定依據和事實根據在于：在我國，各級政府司法行政機關依照法律法規授權直接負責管理律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定、人民調解等機構，因此，在我國公共法律服務體系建設過程中，政府往往是通過特定法律規范授權或者依照法定職權，指定各級政府司法行政機關來代行政府職責，具體承擔公共法律服務的統籌、協調公共法律服務的各方主體，可謂具有事實上的最大便捷性和效率性，同時，也具有法律上的正當性和合法性。

(三)公共法律服務的基本特征

1.公共性。這里的公共性特指政府這一行政主體通過為規則預設范圍內的公民提供公共法律服務來實現對公共利益的普遍追求，具體而言，則是政府對公民現實利益與合法權利的竭力維護和實際捍衛，是在法治型政府和服務型政府建設歷史背景下，服務行政的性質在理論和實踐中的具體體現和必要行動。它還意味著該項制度要使得每一個城鄉居民人人皆知，具有最廣泛的公開性；意味著該項制度的享有者歸屬于符合規則預設條件的每一個人。

2.公益性。這里的公益性特指政府基于善治追求而行善舉(提供給社會公眾的公共產品)。行善舉是對政府行政行為的價值判斷；行動的結果是向不特定和特定的社會成員提供公益產品。具體而言，即政府出于自身法定職責的拓展、不以營利為目的所從事的具有扶弱濟貧性質的法律服務活動。也就是政府通過法定職責的現實作為和有效履行，來讓民眾(特別是弱勢群體)能夠切身感覺到政府給予的溫暖和體恤。概言之，公共法律服務的公益性就是讓特定和不特定社會成員切實感受到自己從政府所提供的無償的法律服務中確定性受益。

3.均等化。公共法律服務均等化以公共利益為依歸。具體表現為，該項制度建立的基點和設計的初衷，必須以保障符合預設條件的城鄉居民，都能從制度上獲得平等機會共享公共法律服務待遇。即政府為城鄉特定社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共法律服務，是城鄉居民處于文明健康社會環境中所應當享有的最基本的生存和發展的底線，是社會成員共享改革開放和社會發展成果的具體化。

4.基本性。公共法律服務保障水平不能超出經濟社會發展的承載能力。即公共法律服務是社會歷史的產物，是社會經濟制度的產物。我國現階段的公共法律服務事業發展應當立足于解決“有”和“無”的問題，其保障層次宜定位于保證特定百姓享有到公共法律服務基本水準，并隨著經濟社會的發展逐步提高該項保障的水平，漸次解決“優”與“劣”的問題。

5.常態化。即政府為城鄉特定社會成員提供基本法律服務是服務型政府建設的正常狀態，是一種合法、合理與穩定的狀態，該項公共法律服務保障一旦建立即具有不可替代性。

6.保障性。公共法律服務是一種政府統籌實施的與社會理想相符合并最大可能地保證公民的合法權益和正當利益與愿望得以實現的制度。其本質上屬于基本公共服務范疇。即政府根據黨和國家政策和法律法規，統一納入經濟社會發展規劃，并以一定的保障標準向特定公民和人群所提供法律服務，且該類法律服務實踐上具有不可或缺、不可放棄的制度剛性。而且該項公共服務，在施行地域上必須覆蓋城鄉；在規則條件設定或保障門檻劃定上要結合政府財力盡量地壓低，努力使更多公民實際上獲得幫助，要力爭使得受益人員足夠的廣泛。

7.正義性。這里的正義性指的是國家和政府的“善德”，它是“使每個人獲得其應得的東西的人類精神意向”。*[古羅馬]西塞羅：《論共和國、論法律》，中國政法大學出版社1997年版，第216頁。它指的是“制度的道德、制度的德性，是支撐社會基本結構的屬性是否道德的一個概念。正義原則必須是這樣的原則：它們具有一般的形式，普遍適用于一切場合，能夠公開地作為排列各種沖突要求之次序的最后結論來接受”。*[美]約翰·羅爾斯:《正義論》，中國社會科學出版社1999年版，第135頁。在此，正義性是執政理念在公共法律服務領域的展示，體現的是其社會正義、政治正義和法律正義的價值取向。

(四)公共法律服務的基本價值

當代中國，已經將“富強、民主、文明、和諧”確立為現代化國家的建設目標，它們理應統領著政府的行政思維和行事方式，而“自由、平等、公正、法治”，則是人們對美好社會的不懈追求，它反映了中國特色社會主義的基本屬性，是黨和政府矢志不渝、長期實踐的核心價值理念。自由至少意味著人的存在和發展的自由，承載著人民的美好向往；平等意味著公民在法律面前的一律平等，其價值取向是不斷實現實質平等。它要求尊重和保障人權，人人依法享有平等參與、平等發展的權利；公正即社會公平和正義，它以人的解放、人的自由平等權利的獲得為前提，是國家、社會應然的根本價值理念；法治則要求政府通過法制建設和公共法律服務來維護和保障公民的根本利益，實現人的自由平等和社會的公平正義。

因此，從戰略的眼光和歷史的視野出發，我國現階段的公共法律服務體系建設是全面推進依法治國方略，建設法治中國和法治社會最為基本的基礎性保證工程之一；是政府公共法律服務職能和有序激發社會公益擔當的基本的制度性保障形式。它有益于通過制度性安排來合理配置公共法律服務資源，有體系、有規模、成建制地建構起公共法律服務所必需的平臺和載體。必將有利于全民法律知識的有效傳播和全社會法治文化的日漸生成和持久弘揚；有利于促進社會公平正義，保障人民安居樂業；有利于平安中國、法治中國的內涵發展和外延拓展；有利于維護社會和諧穩定和國家長治久安，最終必定更有益于不斷夯實執政黨的執政基礎，全面維護執政黨的執政安全。總之，公共法律服務體系建設是順民意、和民心的大事業。

三、健全我國公共法律服務體系的主要實踐問題

(一)體制保障：強化對公共法律服務體系建設的組織領導

公共法律服務本質上是統籌配置資源的一項公共性服務。現階段我國公共法律服務的內容主要包括法治宣傳教育、法律援助、公益性法律服務和矛盾糾紛預防化解等四大類別。這些現實而具體的工作往往涉及到立法、司法、司法行政、行政執法、宣傳、教育等眾多單位部門的職能，而中國的事業發展又關鍵在執政黨。因此，無論從價值觀抑或方法論考量，在國家治理體系中，執政黨與政府是最重要的治理主體。發展中國的公共法律服務關涉億萬民眾利益的偉大事業，必須在黨委的堅強領導下，建立起由政府主導、法律服務機構和人員積極參與、廣大群眾切實受益的公共法律服務體系。

具體而言，強化公共法律服務體系建設的組織領導，第一，要組建公共法律服務體系建設領導小組和辦公室。鑒于普法、依法治理與公共法律服務體系建設內容有高度重合和交叉，建議將目前各地業已存在的“全民普法依法治理工作領導小組”更名為“公共法律服務體系建設與依法治理工作領導小組”，負責領導、調度、推進各地的公共法律服務體系建設。第二，要將領導小組辦公室設在各級政府司法行政機關，由其負責日常公共法律服務體系建設工作的組織、協調。第三，凡涉及公共法律服務體系建設職能的各單位部門，應當指派專人負責公共法律服務體系建設工作，以期從體制機制上形成各部門協同推進的合力。

(二)法治保障：加強公共法律服務體系建設的制度規范建設與監督考核

公共法律服務體系建設作為國家治理能力現代化的重要方面，應當確立規則的有效性、行為的規范性、多主體之間的協調性。因此，加強公共法律服務體系建設首先要加強制度規范建設。第一，各地應制定《推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設的意見》，明確公共法律服務體系建設的指導思想、任務目標、基本原則、主要內容、責任主體、參與主體、運行機制、保障機制、監督考核等，作為各級政府公共法律服務體系建設的指導性文件。第二，各地人大或政府法制部門應當研究論證公共法律服務體系建設的立法工作，盡快將公共法律服務體系建設立法納入議事日程，頒布各自的公共法律服務體系建設地方性法規或政府規章。第三，各級政府應當制定《公共法律服務體系建設中長期規劃》，分解任務目標，明確時間節點和責任單位，切實把公共法律服務體系建設的各項任務細化、量化、具體化。

建立健全公共法律服務體系建設必須強化法治化的監督考核機制。第一，各地應當將公共法律服務體系建設情況納入各級黨委、政府科學發展綜合考核，納入地方黨政領導班子和領導干部政績考核，推動各級黨委、政府高度重視公共法律服務體系建設工作，擺上重要議事日程。第二，加強對公共法律服務體系建設的監督，自覺接受人大監督、政協民主監督、輿論監督和群眾監督，確保公共法律服務體系建設的進度和質量。第三，建立一套科學合理的公共服務質量評價制度，加強對法律服務機構的管理考評和對法律服務產品提供方的科學評估，實行動態管理，建立退出機制。

(三)經費保障：建立新型資金保障和管理使用機制

據調研，目前，各地公共法律服務主要依靠財政投入，且各地財政供給水平、投入總額和人均額均極不平衡，差異巨大。公共法律服務體系建設作為一項基本公共服務，需要以財政保障為支撐，但還要創新思路舉措，積極引入社會資金建立，形成多渠道的資金保障機制，同時，建立科學合理的管理使用和審計監督機制，確保“開源”與“節流”并舉。因此建議：

(1)切實加大財政保障力度。第一，盡快建立健全公共法律服務清單目錄和保障標準制度。第二，對于未設立專項經費的，由各相關職能部門對公益性法律服務、矛盾糾紛預防化解工作中法律服務機構和人員的基本支出成本進行統計，以此為基礎核定經費，財政以專項經費形式列入預算。對于經費投入過低的，應當加大財政投入力度，使法律援助和普法宣傳經費總額、人均額達到一個與省會城市地位相匹配的水平。第三，單獨撥付公共法律服務體系建設所需的基礎設施、信息化建設資金，保障公共法律服務基礎性建設。第四，根據各地經濟發展狀況，明確省市縣三級撥付比例，優化轉移支付資金分配方式，加大上級財政對下級經濟欠發達地區的法律服務工作支持力度。第五，建立公共法律服務經費動態增長機制，隨著公共服務數量和成本的提高，增加相應的經費投入。(2)探索建立公共法律服務基金會。建議先期以政府投入為主，成立地方性公共法律服務基金會，通過行業會費劃撥、向法律服務機構、法律服務人員、企事業單位、其他社會團體和個人募捐等途徑募集資金，根據公共法律服務項目，建立專項基金，形成可持續發展的社會資金保障模式，彌補公共法律服務體系建設經費缺口。(3)建立政府購買公共法律服務機制。編制公共法律服務產品目錄和支付標準。以群眾需求為導向，建立公共法律服務供給機制，不斷豐富公共法律服務產品和項目，按照《政府向社會力量購買服務辦法》要求，編制公共法律服務產品“政府采購目錄和清單”。規范政府購買服務的項目、資金來源、程序，根據服務工作量和責任大小等因素，合理確定服務的價格和標準。各地可根據公共法律服務發展和財政保障，采取合同制、補貼制、項目制等方式，實現政府購買公共服務。(4)加強對公共法律服務資金的審計和監督。建議每年對各地各級公共法律服務資金使用情況開展專項審計，確保公共法律服務經費專款專用，把每一分錢都用在“刀刃上”。

(四)人才保證：加大人才隊伍建設力度，合理配置法律服務資源

據調研，基于經濟社會發展的差距，各地法律服務資源結構不平衡。因此，我們建議：

(1)進一步發展法律服務資源。第一，大力加強律師隊伍建設。律師是公共法律服務的主力軍，既要持續增加律師事務所和律師的總體數量，又要通過政策引導、激勵補償等措施，引導律師積極參與到公共法律服務，充分發揮律師在公共法律服務體系建設中的作用。第二，大力發展專職人民調解員隊伍。人民調解在基層社會治理中具有重要作用，要建設一支政治素質硬、業務能力強、群眾威信高的專職人民調解員隊伍，使矛盾化解在基層，減少行政管理成本，節約訴訟資源。第三，積極發展志愿者隊伍。廣泛吸收具有一定法律知識的在職和離退休的法官、檢察官、警察、退休法制干部、法學教師、具有法學教育背景的大學生村官、在校法科大學生、研究生等作為法律服務志愿者，充實公共法律服務力量。第四，積極發揮社會群團組織、社會組織和志愿者力量，發揮好工青婦等社會群團組織、消費者協會等社會組織在公共法律服務方面的作用。積極培育、扶持行業性調解組織、普法組織、法律服務社工組織等新型社會組織，使之成為公共法律服務的新興力量。(2)合理配置法律服務資源。第一，推進法律服務資源向基層推進。促進律師事務所與司法所“所所結對”，推廣開展律師進村居，大力推進一村(社區)一法律顧問工作，把法律服務送達群眾家門口，緩解基層法律服務資源不足的狀況，豐富和完善提供服務的方式和內容。第二，推進法律服務資源向經濟落后區縣傾斜。整合法律服務資源，加大政策扶持力度，引導法律服務資源在發達區縣與欠發達區縣之間合理流動。鼓勵和支持律師事務所和律師到欠發達區縣設立分所和執業。探索建立律師參與公益性法律服務長效機制，明確規定參與時間總量，作為律師執業年度考核的內容之一。(3)提高公共法律服務人員的能力素質。有計劃、有針對性地組織法律服務人員進行職業道德和業務技能培訓。除了邀請職能部門、專家學者授課外，還可以充分利用公共法律服務人員的專業優勢，建立教學相長機制，根據工作開展情況，選拔經驗豐富、理論扎實的人員組成講師團，為體系內工作人員定期授課，開展實地觀摩，多渠道提升法律服務隊伍的綜合素質和業務能力。

(五)平臺保證：畢力建設公共法律服務的三大平臺

公共法律服務體系建設需要提供各類別公共法律服務進駐的平臺基礎。目前，各地公共法律服務的實體平臺建設、信息化平臺建設和標準化平臺建設初見端倪，但極不平衡。因此，應當按照覆蓋城鄉、因地制宜、方便群眾的原則，全面建設公共法律服務體系的三大平臺。

結語

總之，全面建設中國特色的公共服務體系，決不能忽視公共法律服務體系建設；完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，也必須全面推進公共法律服務體系建設。毋庸置疑的是，在全面推進公共法律服務體系建設的問題上，認識和認知程度決定著行動的高度與速度。建設我國“覆蓋城鄉公共法律服務體系”，必須著眼于我國依法治國總任務要求，將其置于法治中國和法治社會建設的總目標之中，只要認識到位，當代中國是有能力、有條件、有智慧將虛事做實，將弱事做強，將好事做好；各級黨委政府也有能力、有條件、有智慧努力爭取做出在區域內著名、在國內有重大推廣和示范價值、在國際上能夠展示社會制度優越性的公共法律服務事業來的。誠如是，真乃國之幸事，民之福祉！

[責任編輯：王德福]

收稿日期：2015-11-10

作者簡介：劉炳君(1962-)，男，山東棲霞人，山東政法學院刑事司法學院院長，教授，碩士生導師，主要研究方向：法哲學、法社會學、行政法學和刑事法治。

中圖分類號：D902

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)01-0118-07

Subject:Regarding the Construction of Contemporary Chinese Public Legal Service System

Author & unit:LIU Bingjun

(Shandong University of Political Science and Law, Jinan Shandong 250014,China)

Abstract：Public legal service belongs to the general basic legal services. It is based on the public service functions of government, provided by the government, and reflecting the equalization of public resources allocation and the social welfare responsibility. Public legal service, necessary to achieve the social fairness and justice, is aimed at guaranteeing the citizen basic rights and safeguarding the citizen legal interest. Its basic features include, but are not limited to publicity, nonprofit, equalization, fundamentality, normalization, and supportability. It is not only one important step in the national law enforcement process, but also one important component in the socialism legal system with Chinese characteristics to achieve the social fairness and justice. It has three basic conditions: entity platform construction, information platform construction and standardization platform construction. The construction of Chinese public legal service system owns the following essences and spirits: leadership system, development planning, financial security, resource allocation, and supervision and examination.

Key words：public legal service; fairness and justice; development planning; financial budget; resource allocation; supervision and examination;three platforms