多規合一視角下鞍山市產城人互動發展路徑分析

王英凱

(遼寧科技大學 經濟與法律學院,遼寧 鞍山 114000)

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多規合一視角下鞍山市產城人互動發展路徑分析

王英凱

(遼寧科技大學 經濟與法律學院,遼寧 鞍山 114000)

“多規合一”是解決生態、土地、資源等當前新型城鎮化發展所面臨的諸多現實問題的重要途徑。文章通過梳理“多規合一”發展的內涵,探討了產業集群、新型城鎮化與人口之間的互動發展路徑,結合鞍山市產業集群、城鎮化和人口發展的實際情況進行實證分析,提出了促進鞍山市產城人互動發展的政策建議。

多規合一；集群；城鎮化；路徑

1 多規合一的提出與實踐

1.1 近年來多規合一的政策提出

習近平總書記在2014年中央新型城鎮化工作會議上指出,“積極推進市、縣規劃體制改革,探索能夠實現多規合一的方式方法,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖”。2014年12月5日,由國家發改委、國土資源部、環保部和住建部聯合下發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》中要求,“開展市縣空間規劃改革試點,推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃‘多規合一’”。2014年5月國務院批轉國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》,提出將開展空間規劃改革試點作為和國家新型城鎮化綜合試點同等重要的改革任務。

1.2 國內外多規合一的實踐

西方國家的“多規合一”經驗可以歸結為以下五種類型：一是以不同的功能定位實現各種規劃的銜接,如歐洲的空間規劃、土地利用規劃和城市規劃的銜接是通過不同層面的不同定位實現的；二是通過激勵性開發措施實現區域經濟社會發展目標,如“二戰”后的英國；三是通過綜合規劃,促進經濟社會與土地利用協調發展,如日本的國土規劃；四是通過交通專項規劃實現土地利用、城市發展的有效銜接,最典型的例子是丹麥的哥本哈根城市發展規劃；五是在微觀層面,通過綜合規劃,實現區域經濟社會的協調發展,如美國的田納西流域。

2004年,國家發改委在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等六個地市縣試點國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的 “三規合一”。近年來,越來越多的城市在進行多規合一的探索。國內多規合一的實踐大體分為機構推動型、城鄉統籌整合型、新增上位規劃型,其中機構推動型以上海為代表,城鄉統籌整合型以重慶為代表,新增規劃型以廣州為代表。其具體形式有“二規合一”、“三規合一”和“四規合一”等。

2 多規合一視角下的產城人互動關系

國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)中明確提出要全面提高城鎮化質量,加快轉變城鎮化發展方式,以人的城鎮化為核心,而城鎮化的驅動力正是來自于人口的遷移和產業的集聚。人口的增加和流入,會帶動城市資本的增加、技術的進步、勞動力的增多和市場規模的擴大；而產業的集群化發展,會優化生產要素的空間結構,進而不斷提升經濟的發展質量,帶動更多的人口與產業的變動,為城鎮化綜合功能的提升提供資本積累(見圖1)。

圖1 多規合一視角下產城人互動關系

3 鞍山市城鎮化發展現狀

全國第六次人口普查數據顯示,鞍山市人口城鎮化率達到67.17%,高于全國49.68%和遼寧省62.15%的平均水平。上述數據表明,鞍山的城鎮化水平正處于加速城鎮化發展時期。近年來,鞍山市通過加快推進新型城鎮化建設步伐,已經形成了“一帶兩軸、四心多點”的城鎮體系空間布局。

“一帶”,即鞍海城鎮發展帶,是鞍山市產業發展集中區。重點圍繞產業轉型升級,提升鞍海一體化發展水平,形成緊密聯系、高度城市化的集聚發展態勢?！皟奢S”,即鞍臺城鎮發展軸和鞍海岫城鎮發展軸。重點對接好沈陽經濟區和遼寧沿海經濟帶,推進沈遼鞍海營城際連接帶建設,促進區域合作,提升區域地位?！八男摹?即鞍山中心城區、海城城區、臺安縣城和岫巖縣城。通過政策、規劃、土地等引導,加快推進現有工業企業入園,大力整合中心城區內各開發區和工業園區的工業用地,優化城市空間布局?！岸帱c”,即多個重點發展的建制鎮,包括騰鰲鎮、牛莊鎮、高力房鎮、大洋河鎮等。結合新型城鎮化建設,做好城鄉統籌發展,進一步提高重點鎮的城鎮職能,提升公共服務水平。

4 多規合一視角下鞍山市產城人互動發展的路徑分析

4.1 鞍山市產城人互動發展的目標

鞍山市提出到2020年城鎮化率要達到75%以上,從目前的發展趨勢來看,要實現這一目標已經不成問題,關鍵是城鎮化的質量要跟得上城鎮化的速度,真正做到以人為中心的新型城鎮化建設,通過大力推進產業集群的發展和創新,實現“以產興城,以城促產,以產聚人,以人旺城”的產、城、人融合發展新格局,讓產業競爭力不斷增強,城市功能日臻完善,民生福祉持續改善,產、城、人融合發展形成良好互動。

4.2 鞍山市產、城、人互動發展的路徑

4.2.1 要牢牢把握規劃是一個地區發展的總綱

正所謂“綱舉目張”,要通過樹立“一個城鄉、一個空間、一個規劃、一個系統”的思想,堅持以“多規合一”為目標,有序推進規劃管理體制改革,實現多規協同發展,以確保土地利用、城鎮建設、產業發展、基礎設施配套等規劃布局合理、規模相配、定位相符、功能相適。

4.2.2 從“多規融合”過渡到“多規合一”

“多規合一”對現行行政體系變革要求較大,對主導規劃的發改、規劃、國土和環保等各部門的沖擊更強,必須要有相關的政策指導,現階段對我國大部分地區而言,更適合采用“多規融合”模式,即各部門仍然負責相應的規劃內容,但其規劃編制應基于建立的“統一工作平臺”,在統一基礎圖件、參考數據和編制標準等的基礎上,負責發改、規劃、國土和環保等不同規劃內容的編制工作小組密切協調,推進多規的全方位融合。從鞍山市的實際情況來講,短期內走“多規融合”的道路相比具有更廣泛的可操作性。

4.2.3 通過產城人融合來促進多規的協調發展

其最直接地體現就是有序推進城鎮化布局和形態的優化,提高城鎮建設用地的利用效率,增強城鎮化建設和管理水平。與此同時,“多規融合”也為規劃編制中研究農業轉移人口市民化的用地提供了可靠的解決途徑,還有利于提升城鎮化建設的內在質量,凸顯新型城鎮的核心競爭力,從而真正實現產城人的有機融合(見圖2)。

圖2 產城人互動發展路徑

5 需要注意的若干問題

首先,要協調多規矛盾,統一空間規劃。以“一張圖”作支撐,進行多規有效協調和充分銜接,避免規劃之間的重復調整和反復修改,將實現“選址一步到位、審批一目了然”,提高服務效能,確保項目落地的便捷性、科學性和權威性。

其次,要共享多規成果,實現信息互通。實現多部門信息共享、審批信息實時聯動分析、編制和審批業務協同,有效降低規劃編制和實施的工作成本,提高政務服務效率。

最后,要統籌城鄉資源,盤活土地資產。這有利于消除多規之間的矛盾和沖突,摸清各類土地的使用情況,建立完備、統一的土地資源臺賬,協助管理者掌握土地存量,有效保障項目落地,為制訂土地開發計劃和城市發展規劃提供科學、權威、量化的信息參考。

[1]劉春成,侯漢坡.城市的崛起[M].北京：中央文獻出版社,2012.

[2]蘇文松,徐振強,謝伊羚.我國三規合一的理論實踐與推進多規融合的政策建議[J].城市規劃學刊,2014(6).

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10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.205

本文為2016年鞍山市社會科學研究課題(項目編號：as20161002)的階段性研究成果。

王英凱(1979—),男,漢族,遼寧鞍山人,碩士,講師。研究方向：國際經濟與貿易。