從法院判例看行政處罰應(yīng)把握的10個問題

■文/赫成剛

從法院判例看行政處罰應(yīng)把握的10個問題

■文/赫成剛

2010年11月26日最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，在某種意義上標(biāo)志著判例制度在我國的確立,其發(fā)布的相關(guān)案例逐漸成為繼法律、司法解釋之后法院審理案件的又一法律淵源。對在行政處罰中遇到的共性問題，不妨結(jié)合最高法院的上述案例精神進(jìn)行把握，以求事半功倍之效。

一、對違法相對人不具備特殊身份的違法行為能否進(jìn)行處罰。最高法院行政審判庭編寫的《中國行政審判案例》第151號（以下同一出處的簡稱參考案例第某號）“祝增法訴常山縣工商行政管理局工商行政處罰一案”以“舉輕以明重”的原則確定了對上述違法行為可以處罰。即：取得營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)如果違法使用認(rèn)證標(biāo)志尚且予以處罰，禁止進(jìn)入該領(lǐng)域的沒有取得營業(yè)執(zhí)照的個人更應(yīng)予以規(guī)制。

二、行政違法行為是否必須以相對人的主觀過錯為構(gòu)成要件。《行政處罰法》中沒有明確，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐困惑。參考案例第153號“劉立公訴遼寧省錦州市工商行政管理局古塔分局工商行政處罰案”中明確指出，行政機(jī)關(guān)對相對人的違法行為進(jìn)行處罰，核心的問題是依法處理，也就是依據(jù)法律考慮違法構(gòu)成。違法構(gòu)成是指法律規(guī)定的，而為該行為成立違法所必須具備的一切要件。簡言之，法律規(guī)定需要考慮當(dāng)事人的主觀狀態(tài)，則應(yīng)考慮；沒有依法規(guī)定，違法構(gòu)成不應(yīng)包括當(dāng)事人的主觀狀態(tài)。因此，是否需要考慮當(dāng)事人的主觀狀態(tài)，應(yīng)待依法認(rèn)定。不考慮當(dāng)事人的主觀狀態(tài)有兩種情況：一是僅僅以違法行為作為違法構(gòu)成，絕對不考慮當(dāng)事人的主觀狀態(tài)。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四條規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量違法責(zé)任的法定原則：“生產(chǎn)者、銷售者依照本法規(guī)定承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任。”而在罰則中，完全沒有體現(xiàn)是否考慮當(dāng)事人的主觀狀態(tài)。二是把違法行為作為違法構(gòu)成，把當(dāng)事人的主觀狀態(tài)僅僅作為從輕或者減輕處罰的考慮因素，而不是免于處罰。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十五條規(guī)定：銷售者銷售本法第四十九條至第五十三條規(guī)定禁止銷售的產(chǎn)品，有充分證據(jù)證明其不知道該產(chǎn)品為禁止銷售的產(chǎn)品并如實(shí)說明其進(jìn)貨來源的，可以從輕或者減輕處罰。要求違法行為人只有主觀故意或過失才能定為違法，把刑法的原則籠統(tǒng)套用到行政處罰，并不能適應(yīng)行政管理的特點(diǎn)。

三、對調(diào)整范圍基本相同的法律、行政法規(guī)未設(shè)定而地方性法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的行政許可規(guī)范的違法行為能否進(jìn)行行政處罰。任何一個行政法律規(guī)范都由行為模式和行為后果組成。就行政許可而言，調(diào)整相關(guān)領(lǐng)域的上位法沒有設(shè)定行政許可的，地方性法規(guī)也不能設(shè)定。依照《最高人民法院第二批指導(dǎo)性案例》第5號“魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務(wù)管理局行政處罰案”的判決，依據(jù)違反《行政許可法》行政許可設(shè)定權(quán)限規(guī)定而在地方性法規(guī)或者規(guī)章中設(shè)定的違法行政許可，如有違反不應(yīng)處罰。

四、行政相對人拒絕行政主管部門的現(xiàn)場執(zhí)法檢查該如何處理。在執(zhí)法實(shí)踐中，行政部門的執(zhí)法人員經(jīng)常遭遇行政相對人對執(zhí)法檢查不配合甚至拒絕檢查的情形。對上述情況，《人民法院環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例》第8號案例“夢達(dá)馳汽車系統(tǒng)（蘇州工業(yè)園區(qū)）有限公司訴蘇州工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)處罰案”指出，現(xiàn)場檢查是行政部門收集證據(jù)、制止違法行為的重要程序和手段，被檢查單位拒絕行政主管部門現(xiàn)場檢查的，如果相關(guān)法律明確規(guī)定給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法給予處罰。但到目前為止，相關(guān)質(zhì)監(jiān)法律沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定。這就要求執(zhí)法人員綜合現(xiàn)場檢查各種情況作出提前預(yù)判，必要時邀請公安機(jī)關(guān)派員參加現(xiàn)場檢查。對阻礙現(xiàn)場檢查情節(jié)惡劣的，可由公安機(jī)關(guān)依照《治安管理法》進(jìn)行處理。

五、對行政機(jī)關(guān)逾期作出行政處罰的案件如何定性。行政處罰程序上的瑕疵是否必然導(dǎo)致經(jīng)行政訴訟的行政處罰案件敗訴甚至被撤銷。行政處罰程序上的瑕疵主要分為程序履行不當(dāng)和文書制作的瑕疵。是否因瑕疵而導(dǎo)致敗訴不能一概而論，要根據(jù)瑕疵的性質(zhì)具體分析。案例第144號“潘龍泉訴新沂市公安局行政處罰案”當(dāng)中指出，盡管相關(guān)法律規(guī)范雖然沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)未在法定期限作出處罰的法律后果，但行政機(jī)關(guān)無任何正當(dāng)理由，超過法定的追究時限對違法行為人作出處罰，損害了追究時效制度所維護(hù)的社會秩序的安定性，應(yīng)屬于濫用職權(quán)的情形，給當(dāng)事人造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

六、行政機(jī)關(guān)如何適用行政處罰的裁量幅度。《最高人民法院公報》2013年第10期“蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰案”中指出，行政機(jī)關(guān)依法對行政相對人的行政違法行為實(shí)施行政處罰時，應(yīng)遵循過罰相當(dāng)原則，綜合考慮處罰相對人的主觀過錯程度、違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素行使自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)如果未考慮上述應(yīng)當(dāng)考慮的因素，違背過罰相當(dāng)原則，導(dǎo)致行政處罰結(jié)果顯失公正的，人民法院有權(quán)依法判決變更。

七、生效的行政處罰決定能否隨意撤消。《最高人民法院公報》2006年第10期“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中指出，依法作出的行政處罰決定一旦生效，其法律效力不僅及于行政相對人，也及于行政機(jī)關(guān)，不能隨意被撤銷。已經(jīng)生效的行政處罰決定如果隨意被撤銷，不利于社會秩序的恢復(fù)和穩(wěn)定。

八、對行政機(jī)關(guān)沒有執(zhí)行罰沒款罰繳分離制度的問題是否必然導(dǎo)致敗訴。參考案例第153號“劉立公訴遼寧省錦州市工商行政管理局古塔分局工商行政處罰案”指出，行政機(jī)關(guān)在處罰決定中違反罰繳分離，相對人到指定銀行還是到行政機(jī)關(guān)繳納罰款，對其實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生任何影響，也不屬于具體行政行為過程中的程序違法，屬于處罰后的義務(wù)履行問題，相對人以此為由請求撤銷被告作出的具體行政行為，不應(yīng)予以支持。當(dāng)然，違反罰繳分離制度雖然是事實(shí)行為，畢竟也是違法行為。雖然不必然導(dǎo)致敗訴，但有條件適用該制度的還是盡量適用。

九、對于行政機(jī)關(guān)未依照法定方式送達(dá)影響相對人權(quán)利的諸如行政處罰告知書和處罰決定書等執(zhí)法文書的如何處理。參考案例第113號“俞飛訴無錫市城市管理行政執(zhí)法局城市管理行政處罰案”中明確指出，對不符合法定送達(dá)形式規(guī)定的，視為相應(yīng)法律文書未送達(dá)，行政處罰不能成立。經(jīng)訴訟的，視為無效。參考案例第89號“河北省任丘市城內(nèi)公共汽車有限公司訴任丘市工商行政管理局工商行政處罰案”中則進(jìn)一步指出，行政機(jī)關(guān)依法對執(zhí)法文書的送達(dá)要嚴(yán)格依照直接、留置、委托、轉(zhuǎn)交、郵寄和公告送達(dá)的順序進(jìn)行，只有上一種送達(dá)方式不能實(shí)現(xiàn)的情況下，才可適用下一種送達(dá)方式。

十、對執(zhí)法文書制作內(nèi)容的瑕疵如何定性。參考案例第153號“劉立公訴遼寧省錦州市工商行政管理局古塔分局工商行政處罰案”中，古塔分局在處罰決定書中錯將檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)名稱由“鞍山市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所”表述為“錦州市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所”。針對這一瑕疵，法院指出，執(zhí)法文書的瑕疵如與具體行政行為的違法性并無關(guān)聯(lián)，瑕疵可破壞具體行政行為應(yīng)具有的完美性，但并不必然導(dǎo)致該具體行政行為被撤銷的法律后果。具體而言，從保證國家能夠有效管理社會的現(xiàn)實(shí)和行政成本考量，對諸如文書中的筆誤等情形，屬于具體行政行為“缺欠或不完善的地方”，可以以“缺點(diǎn)”予以確定，但卻不一定違法。當(dāng)然，這樣的粗心大意應(yīng)當(dāng)避免。而對于違反《行政處罰法》第三十九條第五項(xiàng)，如果行政處罰決定書上沒有載明“不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限”的，參考案例第89號“河北省任丘市城內(nèi)公共汽車有限公司訴任丘市工商行政管理局工商行政處罰案”中明確指出，相對人的起訴期限應(yīng)為知道或者應(yīng)當(dāng)知道被處罰事項(xiàng)之日起的兩年，而不是三個月。

（作者單位：河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）