國外圖書館法治化管理特點研究

馮天宇

（蘇州科技大學圖書館江蘇蘇州215000）

國外圖書館法治化管理特點研究

馮天宇

（蘇州科技大學圖書館江蘇蘇州215000）

圖書館管理法治化，可以保障讀者利用圖書館的權利合法化、制度化。文章介紹了英國、美國和日本等國家的圖書館立法情況以及特點，啟示是我國盡快進行圖書館法治化管理會對圖書館可持續健康發展產生深遠意義。關鍵詞：圖書館管理；法治化；圖書館立法；國外

1 圖書館法治化管理的含義

圖書館法治化管理的定義是指圖書館的設立、運行及其管理與服務，均依據有關法律、法規、行政規章、行業規范來進行。法治化管理的特點在于用法律規定來規范決策者和執行者的行為，而不是用人的行政指令或長官意志來管理。法治化管理的首要前提是立法——為公共圖書館立法。很多國家尤其是西方發達國家，為圖書館立法早已成為圖書館治理中的慣例。對此，IFLA/UNESCO《公共圖書館宣言》是這樣表達的：建立“公共圖書館是國家和地方當局的責任。必須制定專門的法規支持公共圖書館，國家和地方政府必須為公共圖書館籌措經費”［1］。國家為公共圖書館立法，體現了國家依據法律來治理公共圖書館事務的國家意志。

2 若干國家的圖書館法規體系

下面對英國、美國、日本、澳大利亞等國家的圖書館立法情況進行介紹。

2.1 英國

英國在1850年成為世界上第一個擁有公共圖書館法的國家——《公共圖書館與博物館法》（Public Library and Museum Act），允許人口在一萬以上的城鎮地方政府通過征收財產稅建設公共圖書館。這部法律適用于英格蘭和威爾士地區。后來蘇格蘭和北愛爾蘭地區也分別制定有適用于本地區的圖書館法。英國現行的圖書館法治化管理體系由三部分構成：議會通過的圖書館法、文化傳媒體育部（DCMC）制定的有關政府規章和政策、行業協會制定的行業規范（見表1）。

英國圖書館法規體系至今發展了160多年，逐步形成了自己的服務規范體系，其特點表現在以下幾點。首先是指標化，英國的法規體系是有選擇、有重點地突出了對于服務績效的考核；第二是層次性，表現在政府起宏觀管理作用，行業組織則實行行業自治；第三是關注社區，在英國，每個圖書館都是各個社區的中心；第四是堅持反饋修訂，英國的圖書館相關法律要求，文化、媒體和體育大臣等要定期向國

會匯報法規的執行情況。這既是對問題進行整理，又可以促進法律不斷完善。

2.2 美國

在美國，公共圖書館事務由地方政府管理，一般由各州議會來制定和頒布適用于本州的公共圖書館法律，至今幾乎所有的州制定有圖書館法。這表明，國家層面的聯邦立法和地方層面的州立法組成了美國的圖書館立法。對于國家圖書館的治理由美國聯邦政府承擔，但聯邦政府也比較重視地方圖書館的發展。迄今為止，美國聯邦政府共制定有三部國家圖書館法和三部支持地方圖書館建設的法規（見表2），后三部法規都屬于撥款法，即都屬于支持地方圖書館建設的撥款及其使用規定。

表1 英國圖書館法規體系

表2 美國圖書館法體系

1956年，為改善鄉村地區公共圖書館設施的不足，美國頒布了《圖書館服務法》（Library Services Act，簡稱LSA）。這在美國公共圖書館立法史上具有非常重要的意義，立法目的在于不僅要讓城鎮居民享受到圖書館方面的服務，更要讓圖書館的服務范圍充分覆蓋到偏遠鄉村地區。為此，聯邦政府自1957年開始到1964年間，每年向各州政府提供750萬美元補貼，目的在于支持地方政府對未實施或未充分實施圖書館服務的人口1萬以下鄉村地區的圖書館建設。LSA的實施使美國人口1萬以下鄉村地區的4 000萬人享受到圖書館服務。當時艾森豪威爾總統簽署法案時聲明，“我今天所簽署的《圖書館服務法》，代表著刺激州與地方政府為鄉村人口提供公共圖書館服務的一種努力，它將造福百萬美國人民，我相信，當聯邦撥款結束后，州與地方政府將繼續下去”。

1964年，《圖書館服務法》經過修訂更名成《圖書館服務與建設法》（Library Services&Construction

Act，簡稱LSCA），并由林頓·約翰遜總統簽署生效。改名后的法律內容上也做出了許多重要的調整。《圖書館服務法》中關于聯邦政府補貼如何撥款及各州占有的額度等問題占有很大比例，相比較前者LSCA《圖書館服務與建設法》不但繼續增加補助金，還由之前經費專項使用，延伸到建設費用，并同時取消了《圖書館服務法》限制圖書館服務規模的規定，將適用范圍由農村擴大到城市，并增加了一些新內容，如圖書館應與時俱進，對不同的讀者一視同仁進行優質的服務，等等。

在1965至1984年間，LSCA共進行了五次修訂，首先在1966年和1970年，把殘疾人等社會中的弱勢群體增加到圖書館所服務的對象中來，并新增“圖書館合作”項目；其次，在1973年，把“為老年讀者服務”修訂到圖書館服務中來；1977年的修訂，將該法有效期延長到1982年；1983年至1984年第5次修訂的內容更多，要點有：圖書館作為每個地區的信息中心，為應對信息社會人們多樣化的要求，圖書館應增加服務內容并擴展自身職能；增加聯邦補貼的年限、金額，并擴大其范圍。上述做法有利于各項設施建設的完善；增強資源共享與館際合作；加強“外文資料收集”和“圖書館文盲計劃”等規定。LSCA的實施使圖書館服務覆蓋地區更廣，讀者服務面更寬，建筑設施更完善。

因《圖書館服務與建設法》只包含公共圖書館和學術圖書館，并且著重將補貼用于對圖書館場館等設施的建設，為了將更多類型的圖書館涵蓋在此法律中，進一步完善網絡建設和信息資源共享，20世紀末，美國國會對《圖書館服務與建設法》開始修訂。終于在1996年，美國總統克林頓簽署了《圖書館服務與技術法》（Library Services and Technology Act，簡稱LSTA）。《圖書館服務與技術法》是在前兩部法律之上形成的，它特別強調了兩個方面：一是努力用技術手段增加信息的利用率；二是利用特殊服務增加信息的提供途徑。LSTA后來與《博物館服務法》（Museum Services Act）合并，共同構成了《博物館與圖書館服務法》（Museum and Library Services Act）。

《圖書館服務與技術法》把《圖書館服務與建設法》《高等教育法》《初等與中等教育法》同圖書館補貼撥款相關的規定合并在一起，成立為“博物館和圖書館服務署”（Institute of Museum and Library Services，簡稱IMLS）直接承擔經費管理。隨后國會在1997年頒布《博物館和圖書館服務技術修正案》（Museum and Library Services Technical and Conforming Amendments）對《圖書館服務與技術法》進行了相應的補充，將專業圖書館包含于此，并對經費的分配比例作了具體的規定。

美國圖書館法規體系的特點，筆者認為主要體現在以下幾個方面。首先是全國范圍內沒有統一的聯邦性立法；第二，每個州執行自己的法規體系；第三，圖書館法規體系的指導思想是知識自由；第四，法規內容的重點是提高服務質量和保障經費；最后，法規的內容全面具體。

2.3 日本

日本是一個比較重視圖書館立法的國家。第二次世界大戰后，日本建立了一個比較完整的圖書館法律體系（見表3）。

表3 日本圖書館法律體系

日本圖書館法規體系的特點首先具有整體性，以《圖書館法》為核心，并結合其他圖書館法，形成了一個完整的圖書館法律體系；第二獨特性，每個法律有各自具體的服務對象；第三立法形式多樣化；第四，圖書館的立法是同日本教育立法同步進行的，圖書館立法可以起到教育的目的和作用。

2.4 澳大利亞

澳大利亞是一個聯邦制國家，所轄6個州分別為：新南威爾士州、南澳大利亞洲、西澳大利亞洲、昆士蘭州、維多利亞州和塔斯馬尼亞州。無論是聯邦政府還是6個州，都很重視圖書館法律體系建設，實行法治化管理。其立法情況見表4。

表4 澳大利亞圖書館立法情況

從上表可以看出澳大利亞的圖書館立法同英國的法規體系很相似。

3 圖書館法治化管理的意義

圖書館法治化管理的意義概括地說就是：有利于防止“人治”現象的泛濫，把圖書館管理納入到民主和法治的軌道上來，從而可以保障圖書館長遠而穩定地發展。

在我們生活的時代，若要保證法治正常進行，立法是前提條件，否則，就難免會出現“人治”的情況。圖書館依靠什么才能不斷發展？靠領導？或是靠法律法規等保障機制？之前領導對圖書館發展的不重視往往被確定為圖書館發展停滯不前的原因，并且還十分肯定地舉出許多例子，有些圖書館由于領導不重視，因此發展緩慢，還有些圖書館由于領導的重視而立即有所改觀。顯而易見，通過這種分析得出的結論，并沒有深入到問題的實質。圖書館的持續發展還主要取決于領導的重不重視，從反面說明了這是一種“人治”的管理方式。建立一系列不會以領導意志為轉移的制度性保障機制是改變這種人治的狀態唯一方法，領導者易變，法律則不易變（即法律具有連續性和穩定性特征）；領導者的行為將會受到法律的限制和規范，必須在法律規定的范圍內做事，領導者不能按照自己主觀意志做事，這就是法治。可以從許多民主國家的法治歷史中得出一個結論，一個國家的領導與管理體制若是合法的，其必須實行法治［2］。也就是說一個國家公民自己的權利要想得以保障，必須存在于法治的環境中。

各個國家進行圖書館立法，并不是意味著國家對圖書館有“偏愛”之心，更不是代表圖書館方面收到了國家的“恩賜”，恰恰更說明了公民使用圖書館的權利得到了保障和重視，使得公民利用圖書館的權利合法化、制度化。然而，我們必須清楚圖書館發展過程中的諸多問題只靠圖書館立法是解決不了的，但是我們更要清楚，圖書館法治環境的形成離不開圖書館立法的支撐，只有圖書館實行法治才會帶來圖書館的可持續健康發展。另外，這里需要說明一點的是，上文一直提到的“法”應該是“良法”，正如古希臘哲學家亞里士多德曾說：“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。”所謂“良法”應具備兩點，首先，法律條文自己是合理并合法的，其次，是其實施的有效性［3］。根據我國現在的情況來講，我國已有十多部地方圖書館立法，但絕大多數地方有好的立法，卻沒有得到有效的執行。“如果法律不能被執行，那就等于沒有法律”［4］。

4 結語

本文對圖書館法治化管理進行了簡單的分析，并且具體介紹了幾個國家的圖書館立法情況。給我們的啟示首先在于圖書館法治化管理可以突出公民權利的至上性，其次可以增強圖書館資源的共享，最后可以保障圖書館的經費來源以及提高圖書館的服務質量。然而在我國，圖書館法治化管理的進程還有很長的路要走，無論是立法還是實行各種制度措施還有許多問題需要繼續討論，但圖書館實行法治化管理必將具有深遠意義。

［1］湯錦.整合社會資源,推動制度創新——試論創建農村地域性、復合型公共圖書館服務體系［J］.圖書館理論與實踐,2011 (3):29-35.

［2］蔣永福.發展圖書館事業必須納入到政府議事日程——“五個納入”隨想［J］.圖書與情報,2007(10):15-21.

［3］何士青.以人為本與法治政府建設［D］.武漢：武漢大學,2005:36-42.

［4］王明慧.我國公共圖書館治理結構優化的三大目標［J］.國家圖書館學刊,2010(4):21-24.

A Study on Characteristics of legalized Management of Foreign Libraries

Legalization of library management can guarantee that readers′rights to use libraries are lawful and institutionalized.Libraries in countries such as Britain,United States and Japan have already implemented legalized management.A study on the characteristics shows that the same practice will surely have far-reaching significances on the sound and sustainable development of libraries in China as long as it is implemented.

library management;legalization;library legislation;foreign country

G922.16

A

馮天宇，男，蘇州科技大學圖書館助理館員。

2016-09-08