城鄉統一的居民養老保險制度改革回顧

文/趙文

城鄉統一的居民養老保險制度改革回顧

文/趙文

2014 年，國務院發布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將“新農保”和“城居?！眱身椫贫群喜嵤?，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。

20 世紀 90 年代關于農村家庭養老的討論

從“老農保”到“新農?！?，中國農村經歷了從家庭養老為主到社會養老為主的轉變。由于客觀條件限制，中國的社會保障制度最初只在城市中建立，農村老人只能依靠家庭養老，因此，家庭養老在老年保障中起著不可替代的作用。1996年通過的《中華人民共和國老年人權益保障法》，以法律形式肯定了家庭在老年保障中的作用：“老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。”

學界于 20 世紀 90 年代展開了對農村家庭養老和社會養老的一次爭論。雖然，中國有幾千年來形成的尊老敬老的優良傳統，20 世紀 90 年代的農村養老也仍以家庭養老為主，但是主觀愿望與客觀條件開始發生沖突，而且社會環境也發生了巨大變化，這種美好傳統是否可以在未來得以延續？農村家庭養老還能夠維持多久？如何解決未來農村的養老問題？這些疑問引發了學者的討論。

中國人民大學人口學系姚遠認為，農村應該仍以家庭養老為主（《人口研究》編輯部，1997）。中國“未富先老”的形勢對繼續農村家庭養老提出了客觀要求，而當時的主要問題在于能否保持或建立農村家庭養老所需的運行環境，包括物質環境和思想環境。物質環境是指農村的物質條件和政府轉移支付的能力，思想環境是指人們對家庭養老和社會養老的認識。中國老齡科學研究中心徐勤認為，應該注意到老年人和年輕人在家庭地位中的變化，這種變化使得農村家庭養老更加困難（《人口研究》編輯部，1997）。農村新一代年輕人擁有較高文化程度的優勢，他們在生產中的作用超過老一代，獨生子女政策更加提高了其家庭地位。老年人在生產中的角色改變，加之其在改革開放前大多沒有財富積累，導致他們在家庭中的權威下降，逐漸失去了對子女養老的控制力。農村實行家庭承包制之后，經營自主權和分配權轉移到子女身上，與此同時集體經濟弱化，社會失去了對子女養老的約束力，這些都影響到家庭養老。家庭養老在新形勢下的脆弱性顯示出其歷史的局限性。

北京大學人口研究所曾毅認為，農村家庭養老與社會養老是養老制度的兩個基本方面，要有所權衡，不宜在黨和政府的綱領性文件中提“農村以家庭養老為主”，因為長期來看，社會養老勢在必行（《人口研究》編輯部，1997）。美國芝加哥大學的蓋爾·約翰遜（1999）也認為，在當時的收入水平下，盡管傳統的家庭養老保障制度給老年人提供了較好的保障，但由于出生率下降，今后家庭養老將無法維持，需要建立正規的社會保障制度以滿足農村老年人的養老需要。

實際上，目前社會各界都已經意識到，適應中國國情的農村社會養老模式終究要取代原有的農村家庭養老模式，盡管這種社會制度變革需要極大的經濟成本，但是也會極大地促進農村社會的穩定和農村經濟的起飛。21 世紀中葉初步實現農村養老的社會化，是極為可能的。

20 世紀 90 年代農村養老社會化的嘗試

1992年，民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，規定農村社會養老保險基金籌集以個人繳費為主、集體補貼為輔；實行個人賬戶儲備積累制，農民個人繳納的保險費和集體對其的補助全部記在個人名下；基金以縣級機構為基本核算平衡單位，按國家政策規定運營；保險對象達到規定領取養老金年齡時，根據其個人賬戶基金積累總額計發養老金。然而由于存在諸多問題，國務院在1999年下發通知，對農村社會養老保險進行整頓規范，并要求停止辦理新業務。

“老農?！庇泻芏嗫梢钥偨Y的經驗和教訓，主要包括兩個方面。一是“老農?！睕]有財政支持，造成農民沒有參與的積極性?！袄限r保”實際上是農民自我儲蓄，并不能體現社會福利性，因此農民參保率較低。二是“老農?！睕]有制定一個基本的標準。政府沒有出資，資金運行沒有帶來預期的回報，所以養老金水平非常低，發到農民手里最低月均只有不到10元的水平，起不到基本的養老保障作用。林寶等（2008）詳細考察了北京市農村養老保險實施情況，認為該方案既不能解決實際養老問題，也不能體現共濟性和公平性。東北師范大學的汪沉和汪繼福（2008）認為，農村社會養老的法律制度還不健全，農村經濟地區發展不平衡和家庭養老觀念都制約了農村養老社會化發展。國家專門針對農村社會養老保障的立法，只有 1992 年民政部的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》和 1994 年國務院頒布的《農村五保供養工作條例》（2006 年修訂）。薛興利等（1998）調查發現，農村社會養老保險推行情況好的地區，往往是農民人均純收入高、集體經濟發達、村集體領導強的鄉鎮。東部沿海地區農村社會養老保險的執行情況明顯好于中西部地區，江蘇、上海、山東等地已達到較高的覆蓋率。例如，蘇南是中國鄉鎮企業較為發達的地區，因此集體有能力對社區成員的養老提供一定程度的保障；而在中西部大部分地區，推行“老農?！笔掷щy（張暉、申斯迎，1997）。因此，需要設計多層次的、能夠適用不同群體的養老保險制度。

建立現代社會養老保險制度，需要突破制約農村養老社會化發展的因素，復旦大學的彭希哲和宋韜（2002）對此有所總結?！袄限r保”缺乏社會保障應有的社會性和福利性，不是共濟性的社會養老。李迎生（2001）認為，囿于各種客觀條件，在 20 世紀 90 年代為農民建立以社會保險為核心的社會養老保障制度還不現實，未來的養老保險應與促進農業剩余勞動力轉移、城鎮社會保障制度的相應改革以及農業經營的規?；c現代化等宏觀背景結合起來，以實現城鄉整合為目標。

新型農村養老保險的建立

20 世紀 90 年代中期以后，農村的老齡化空巢化問題導致農民對養老保障的需求在一定程度上比城市居民還要迫切。農村老年人如果沒有固定的收入來源，再加之子女又進城打工，他們的生活就得不到保障，因而農村老人的貧困化現象非常突出。

“新農保”中，中央政府為每個人出資每個月不低于 55 元錢，基層地方政府為每個人出資每年不低于30元錢，這樣領取養老金的農民每個月領的錢一共能夠有五六十元。經濟發達一點的地區，地方政府出資更多，領取養老金的農民每月能領兩三百元錢。這樣的養老金水平能夠達到提供基本保障的標準，而且參保農民能夠享受到財政補貼，體現了福利性和社會性。

（一）“新農?！钡母采w率

隨著全國“新農?！痹圏c范圍的擴大，其覆蓋率快速提高。對 2010 年陜西省神木縣等地的調查顯示，“新農?！眳⒈Ｂ蔬_到75%（吳玉峰，2011）。但不同試點地區的實際參保率存在差異，而且政府部門統計的覆蓋率與研究機構的調查覆蓋率存在差異，后者往往偏低。2010 年6月，安徽省全省“新農?！痹圏c縣的平均參保率剛剛超過50%，其中最低的僅為 20.1%（羅遐，2011）。 2010 年華中師范大學中國農村問題研究中心對全國20個省68個“新農?！痹圏c縣（市）68 個村莊的 1942 個農戶進行了調查，被調查村莊平均參保率為57.6%?？紤]到農村人口外流的趨勢，總體來看，“新農保”的覆蓋率可以反映出農民對其歡迎程度較高。

（二） 參保決定因素

究竟哪些關鍵因素決定了農戶的參保行為？高文書（2012）利用成都地區調查數據研究發現，居民年齡對參保有明顯影響，當超過一定年齡以后，居民參保概率開始下降；參保傾向更高的群體是從事純農業勞動的農村居民；參保概率隨著家庭外出務工人員增加而變大，隨著受教育程度提高而變小，也隨著家庭規模增大而變??；居民健康狀況越好，參保的概率越低；家庭人均收入和人均財產對參保并沒有顯著影響。穆懷中和閆琳琳（2012）根據對“新農?！痹圏c縣彰武縣的調查研究發現，“新農?！蔽氖侵械褪杖胨街械蛯W歷程度健康水平低參?；貓髸r間短的人群。年齡、教育水平、健康狀況、收入水平、遷移等多種因素同時影響參保行為。

（三）養老待遇與保障水平

作為目前養老金待遇的主要構成部分，基礎養老金尚處于低水平階段。“新農?！焙统擎偩用耩B老保險的基礎養老金均為每月 55 元（即每年 660 元），按照2009 年全國平均純收入水平（5153 元）測算，基礎養老金替代率為 12.8%。目前參保人享受的“新農?！别B老待遇大部分來自基礎養老金。有調查顯示，在領取養老金的農民中，每月只領取 55 元基礎養老金的農民的比重高達 55%，每月領取養老金為 100 元以上的所占比重不到15%（耿永志，2011）。對安徽省試點縣的調查顯示，“新農保”參保人的養老金月平均水平為 60.4元，有 71.1% 的老人認為養老金不夠生活所需（羅遐，2011）。張海川和鄭軍（2011）使用精算模型分析認為，“新農保”的替代率水平整體偏低。穆懷中等（2013）認為，確定合理的養老金給付水平是農村養老保險進一步完善的難點之一。實現“?；尽钡哪繕诵枰獙B老金的目標替代率設為農民勞均收入的 50%，而目前農村社會養老金替代率遠低于需要的替代率水平。穆懷中和宋麗敏（2014）認為，替代率為 10%的中央統籌模式是現階段農民工養老保險全國統籌起步最優方案。

（四）財政負擔與可持續

中央財政的基礎養老金財政壓力短期來看不大。然而，國家“上出政策、下出資金”的體制對縣（市）級地方財政的預算平衡影響較大，使各縣（市）級財政承擔著較大的支出壓力。地方財政特別是縣級財政具有兜底職責，而且還需承擔“新農?！被鹜顿Y活動中的風險和損失，導致地方政府承擔較大的債務風險（蘇明政、韓朔，2011）。李?。?012）指出，“新農?！钡呢攧诊L險被嚴重低估，通過對 2011 -2050 年財務收支狀況的預測，發現雖然現有標準下“新農?！辟Y金缺口對財政的壓力相對較小，但是養老金收入替代率低下，而個人賬戶資金缺口增長速度很快。薛惠元（2012）通過模擬預測了2010 -2053年的情況，認為總體來看只要中國經濟能夠實現持續穩定增長，中央和地方財政都可以負擔得起“新農?！钡呢斦a助。

（五） 制度分割與銜接

社會保障制度的“碎片化”是城鄉養老保險制度銜接的重要障礙。這不僅造成了行政管理的復雜性，而且使不同群體的保障待遇參差不齊，制度之間的協調性差，面臨制度分割風險（鄧大松、劉遠風，2011；沙治慧、羅靜，2012）。李群等（2005）認為，應該按照工傷保險、養老保險、基本醫療保險的順序，逐步構筑工傷保險制度以及能夠與城鎮職工養老保險和農村養老保險相互銜接的養老保險制度。2009 年 12 月，國務院出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，為農民工養老保險的銜接打開了大門。鄭秉文（2009）認為，農民工到城鎮打工就可以執行城鎮制度，而回到農村后就執行“新農?！敝贫?。從這個意義上講，農民工已經參加到現有的保險體系中，同時克服了制度的“碎片化”。

（六）“新農?！笨赡艽嬖诘膯栴}

中國社會科學院法學研究所（2011）分析了“新農?！钡陌l展現狀，認為“新農?！贝嬖谝韵聨讉€基本問題。第一，“新農保”采取完全積累式的個人賬戶制，按照“多保多得、少保少得、不保不得”法則實施，更多地體現了商業保險性質而非社會保險的強制性。第二，“新農保”制度不統一，中國城鄉居民的養老保險辦法和標準都不一樣。由于各類保險的辦法和水平都不一樣，在很大程度上撕裂了作為整體的社會保險制度。第三，“新農保”統籌層次低。主要是縣級統籌，基金運用空間小、收益低?？傮w來看，農村養老保險最優的制度安排應該是農村普惠的老年年金制度，而“新農?！敝械膫€人賬戶制度是無效的制度安排。這是因為，絕大多數的參保人選擇最低繳費門檻（每年100元），預計未來人們還會選擇最低繳費年限（15年），終身繳費 1500 元的這筆積累使參保人在幾十年以后能夠領取的保障水平依舊很低，并不能達到預期的保障目標。因此應該取消個人賬戶制度，回歸老年普惠的年金制度，并提高開始領取年金的年齡和年金標準。

城鄉統一的居民基本養老保險

早在上世紀90年代，就有學者提出建立城鄉統一的養老保險制度（桂世勛，1994），并適時建立統一的城鄉居民基本養老保險制度（田雪原，2002）。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出，要建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。 2011年國務院啟動城鎮居民養老保險試點工作，同期實施的《社會保險法》規定，“可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施”，這為統一的養老保險制度奠定了法制基礎。2014 年，《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》頒布，意味著統一的城鄉居民基本養老保險制度開始建立。

目前對統一的城鄉居民基本養老保險制度的討論主要集中在城鄉之間的整合、政府補貼和再分配公平性等問題上。

在“新農?！敝贫冉⒅?，有研究總結了一些地方的試點經驗，并對建立統一的城鄉居民基本養老保險展開討論。龔秀全（2011）討論了天津市城鄉居民基本養老保險待遇銜接問題；李偉（2011）討論了鄭州市在統籌城鄉居民基本養老保險方面的嘗試；賈麗萍（2013）分析了吉林省新型農村養老保險和城市居民養老保險運行情況及制度整合情況。這些研究認為，城鄉養老保險本質相同、模式類似，整合的關鍵在于消除制度的碎片化和提高財政的可承受能力。

薛惠元和張微娜（2014）認為，應該將現有的養老保險制度整合到城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本養老保險制度中來。閆飛飛（2012）討論了將農民工納入城鎮職工養老體系的接續問題，總結了“新農保”與城鎮職工養老保險銜接的“蘇州模式”和“馬鞍山模式”。制度設計的主要內容包括繳費年限計算和賬戶金額轉換兩大部分，但轉換標準不高導致對“新農?！眳⒈Ｕ叩臋嘁姹Ｕ喜蛔恪?/p>

對于財政的可承受能力問題，鄧大松和丁怡（2014 ）認為，目前財政支持城鄉居民基本養老保險存在以下問題：各地區基礎養老金標準不統一導致待遇相差懸殊，地方政府的財政責任不明晰，地區間財力差距過大導致地方政府對城鄉居民基本養老保險投入不均，各級政府間財權與事權劃分不夠明確。黃麗等（2014）運用2011 年財政數據和第六次人口普查數據，對廣東省城鄉居民社會養老保險的省級和市縣級政府補貼額度進行測算和分析，發現目前的農村居民個人繳費標準可以滿足不同收入群體的要求，省級統籌能夠承擔對城鄉居民社會養老保險的補貼，但不同地區的市縣級財政面臨的壓力存在較大差異。

對于再分配的公平性問題，賈洪波（2014 ）在一般均衡框架下，通過構建兩期疊代模型，從養老金替代率、收入再分配凈值率、終生消費收入水平比以及消費差距四個方面，對新型農村社會養老保險制度實施后的收入再分配效應進行了定量化模擬。結果顯示，制度的收入再分配效應明顯，養老金替代率、收入再分配凈值率、終生消費-收入水平比和消費差距均有所增加。王亞柯等（2013 ）的研究結果表明，收入水平越低，各種養老制度間的差距越??；收入水平越高，不同制度間的差距則趨于擴大。

田雪原（2014）認為，中國的養老保險需要建立全方位的養老保障體系，不僅要破除城鄉二元結構，還要破除城市內部二元結構。未來還需要進一步改革機關事業單位退休金制度，將其整合到城鎮職工基本養老保險制度中來，并實現城鄉養老保險制度的銜接，最終建立“國民年金+強制性個人年金”模式的全國統一的社會養老保險制度。

作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所