"中國式"養老模式的研究與探索

? 北京養老行業協會會長 李建國

"中國式"養老模式的研究與探索

? 北京養老行業協會會長 李建國

一、對"中國式"養老模式的研究和認知

為積極應對人口老齡化，國家層面提出了：政府主導、社會參與、全民關懷的方針和六個“老有”的工作目標，并且提出了：以居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為補充的發展思路。各地政府相應出臺政策予以貫徹落實，形成了集中養老和分散養老的發展態勢，進而逐步樹立以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的發展理念。經過多年實踐，這一理念普遍得到全國各地認同，取得了明顯成效。

（一）如何理解"中國式"養老模式

“中國式”養老模式，是立足中國國情，以適應老年人認同的養老方式，滿足各種養老需求為目標的社會型養老模式。其運作機理是充分發揮黨和政府的主導作用（包括領導、指導、服務），最大限度地發揮社會成員（各類組織）的主體作用，形成主導與主體之間的雙邊活動，從而促進主體內部之間的多邊活動（社會化、產業化），形成政府主導、政策扶持、社會主體、市場繁榮、全民養老、孝行天下的發展機制。整個過程體現按自然規律、社會規律、經濟規律辦事，貫穿全面依法治國方略。

（二）"中國式"養老模式的基本框架由三種不同養老形式構成

1. 居家養老。居家養老服務是指以家庭為基礎，在政府主導下，以城鄉社區為依托，以社會保障制度為支撐，由政府提供基本公共服務，企業、社會組織提供專業化服務，基層群眾性自治組織和志愿者提供公益互助服務，滿足居住在家的老年人社會化服務需求的養老服務形式。

2. 社區養老。社區養老是為高齡、獨居、生活不能自理以及需臨終護理服務的老年人在家難以養老，需要依托社區養老平臺提供的專業化服務實現養老的一種方式。社區養老除承擔日間照料和全托照料的老年人的服務，還要發揮對居家養老的指導和輻射功能，將老年人需求及時與社會服務組織對接，解決養老問題。建立依法行政與依法自治互動式社區養老，從市、區、街（鄉鎮）、社區（居、村）兩級政府、三級管理、社區自治的管理格局分析，在基層社會管理中實際存在街鄉鎮行政型社區和居、村自治型社區兩種形態。行政型社區依法行政與自治型社區依法自治的互動機制成為社區養老的優勢和特色。在街鄉鎮層面建立社區養老平臺，可承擔部分政府轉移出的管理職能又能發揮一定規模的服務功能。通過街鄉鎮社區養老平臺，將廣大居村社區的托老所、照料中心、鄰里互助中心及老年人協會等涉老服務組織，統籌布局形成互為補充、各具特色的服務體系，為做實社區養老奠定堅實基礎。

3. 機構養老。機構養老是為老年人提供集中養老的一種養老形式。通過專業化的服務使老年人獲得相對穩定的養老方式。

4. 三類養老形式有機結合，構成“中國式”養老模式。養老以居家為基礎，社區為依托，機構為補充，這是由老年人養老需求意向決定的。居家養老和社區養老是絕大多數老年人的首要選擇，它將居家和社會化服務有機結合，使老年人既能繼續留在熟悉的環境中，又能得到廣泛的社會服務，適應老年人的歸屬感和認同感。機構養老通過集中管理，能夠使老年人得到專業化的照顧和醫療護理服務；同時，養老機構通過輸出專業技術和專業人員，為居家養老和社區養老提供支持。三類養老形式缺一不可、各有側重、互為依托、資源共享、協調發展的有機結合，充分體現出“中國式”養老模式的社會型本質特征。

（三）關于養老問題的需求導向定理

堅持以需求為核心的思想方法，因需設項、因項設政原則。為創造有利于老年人健康長壽的物質、精神、人文環境提供保障。

1. 養老形式需求的階段性結構比例模型。階段性結構比例模型，在制定規劃中尤為重要，直接影響到資源配置的合理性，具體描述為通過調研，根據老年人對居家、社區、機構養老需求的不同比例，按照不同地域、政治、經濟、社會發展水平，以及歷史人文和社會心理特征等因素確定階段性結構比例模型。

2. 養老服務需求的普遍性特征。

通常情況下，認為心理資本包含多個構成要素，如外向性、開放性、情緒穩定性、責任感、控制點以及自尊等，其中樂觀、韌性、自信、希望是心理資本的四個主要維度。

（1）宏觀上分析。從物質、精神、人文層面上看，一是應建立健全包括養老保險、醫療保險、社會救助和社會福利制度在內的養老保障體系，保障老年人基本生存需要，并逐步提高老年人的生活、生命質量。二是國家、社會、家庭關愛老年人身心健康，最大限度發揮社會組織主體作用，整合社會心理健康專業人員資源，開展老年人精神關懷工作。三是營造尊老、養老、愛老、助老、孝老的社會氛圍，推崇“年輕人當孝星、老年人當福星、高齡老人爭當壽星”的良好風尚，形成更加有利于老年人健康長壽的物質、精神和人文環境。從居家養老、社區養老、機構養老的選擇來看，一是以家庭為基礎，以城鄉社區為依托，大力發展老年人生活照料和家政服務、醫療衛生和護理服務、精神慰藉和緊急救援服務、文化娛樂和體育健身服務，實現絕大多數的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老。二是加強養老照料中心、社區托老所、老年活動場站等養老服務設施的規劃建設，為社區養老和居家養老提供支持。三是充分發揮機構養老補充作用，為老年人及其家庭提供專業化的生活照護支持。

（2）微觀上分析。參考美國著名心理學家馬斯洛把人的需要劃分為五個層次，即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、自尊的需要和自我實現的需要。結合我國實際，制定養老政策應從老年人生存和發展需求的實際出發，統籌兼顧，方法上要建立X、Y、Z三軸構成的立體空間，即由X軸代表60歲及以上老年人不同年齡階段生理、心理特征所決定的不同需求，Y軸代表老年人24小時生活起居規律所決定的不同時段需求，Z軸代表不同地域、政治、經濟、地理、人文及社會心理承受能力等客觀因素。三維坐標構成的空間為制定統籌兼顧的老齡政策提供了依據。

二、"中國式"養老模式在北京地區的實踐分析

（一）確立“9064”階段性結構比例模型

北京市于1990年常住老年人口達10%以上，進入老齡化社會。為應對人口老齡化逐步確立了“9064”階段性結構比例模型（即到2020年，90%的老年人居家養老、6%的老年人在社區養老、4%的老年人集中養老）。這一結構比例模型充分體現出居家、社區、機構三者養老形式的有機結合、統籌發展。其中，90%的居家養老發揮著基礎效能作用，6%的社區養老發揮著動態效能作用，4%的機構養老發揮著集中效能作用。

（二）采取兩個策略、三個方面整體推進的工作思路

策略一：“抓兩頭，帶中間”。先抓機構養老，再抓居家養老，帶動社區養老。策略二：夯實中間，調整兩頭，把居家養老做大，將社區養老做實，機構養老適度發展。

第一方面，從1990年至2015年，工作重點抓4%機構養老，養老資源主要投向社會福利機構，一批市屬區屬養老機構、街道鄉鎮敬老院、光榮院等公辦養老服務機構逐步建設起來，隨著社會化產業化進程，大批公辦民營、民辦公助、民辦民營等養老機構迅速發展，“十二五”末，養老機構近500家，總床位數12萬余張，百名老年人擁有3.8張床，服務4%老年人的機構養老形成一定規模。

第二方面，從2008年至2015年按照因需設項、因項設政的原則，針對居家養老需求出臺11項老年人優待辦法、《北京市市民居家養老（助殘）服務（“九養”）辦法》（簡稱“九養”政策），提出“政府主導、部門協作、社會參與、個人自愿”的工作思路，堅持“以人為本、城鄉一體、統籌兼顧、屬地管理”的原則，構建北京市城鄉一體化的社會化居家養老服務體系。實施養老券、托老所、老年餐桌以及孝星評選等10項為老服務政策，服務項目分六大類110項。在這一時期通過抓機構、居家養老這兩頭，帶動社區養老設施、服務項目、服務組織的發展。

發揮社區養老服務平臺的動態效能。從2014年160個照料中心的建設床位萬余張的實際分析，有效緩解了機構養老的床位壓力，滿足了老年人就近社區養老的需求。在醫養結合方面，采取三種推進思路：一是將養老機構與周邊醫療部門結合。二是規范養老機構內部醫療設施（醫務室）或引進醫療單位解決醫保問題。三是引導醫療機構開發利用閑置資源與社會合作建設養老機構。以上三種途徑在社區養老照料中心建設過程中均有體現，形成發展態勢。使社區養老輻射居家養老服務，提高居村養老能力成為可能。

“9064”養老模式體現出普遍性和可復制性，體現出以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的“中國式”養老模式的特點和地方性特色。實現居家、社區、機構三類養老形式缺一不可、各有側重、相為依托、資源共享、協調發展。

（三）出臺保障居家、社區、機構以及養老服務發展的政策法規

1.出臺加快推進養老服務業發展的意見。2013年10月，北京市政府出臺《關于加快推進養老服務業發展的意見》，明確了政府在養老服務業發展中的主導作用，充分發揮社會力量發展養老服務業的主體作用和市場對資源配置的決定性作用。扶持社會力量舉辦養老服務業，扶持居家和社區養老服務發展、引導社會資本建設養老機構、推進醫養結合、培育養老服務社會組織、培養專業養老服務人員。培育養老服務產業發展的具體措施，加大養老服務業投融資力度、建設養老服務產業園區、支持養老服務重點領域發展、推進養老服務科技創新。

2.制發《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》的通知，全面推進公辦養老機構改制試點工作。促進首都養老服務機構社會化、產業化發展。

3.發揮行業協會和社會組織作用。一是制定政府向養老服務社會組織購買服務的政策。二是培養養老服務行業協會、老齡產業協會等一批北京特色品牌養老服務社會組織，開展養老服務行業標準制定、服務質量評估、服務行為監督及專業職稱評定等事務，發揮其在行業自律、監督評估、溝通協調、中介服務、規避風險等方面的作用。三是支持公益慈善組織重點參與養老機構建設、養老產品開發、養老服務提供等，使公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量。四是加強基層老年協會建設。支持基層群眾性自治組織開展居家養老互助服務。

4.通過立法制定居家養老服務條例。北京市人大制定通過的《北京市居家養老服務條例》，于2015年5月1日實施，成為做大做強居家養老推動養老服務業持續發展的保障。《條例》立法是積極應對人口老齡化的一項重要舉措，力求在居家養老服務方面創新社會治理方式，力求探索出在政府主導下的社會合作型的居家養老服務模式。《條例》關乎每個家庭的切身利益，對于經濟社會健康發展，改善民生，維護老年人的合法權益意義重大。

三、建立養老工作六大體系，不斷完善"中國式"養老模式

（一）建設養老理論體系

建設養老理論體系，認真貫徹落實黨和政府關于加強老齡工作的指導思想和工作方針，以科學的發展觀和方法論指導老齡理論工作的開展，不斷豐富老齡事業的理論內涵，擴大外延，調整邏輯關系，逐漸形成體系。從戰略高度分析人口老齡化形勢的嚴峻性，認識做好老齡工作的重要性和緊迫性，把握人口老齡化發展的規律和特點，積極開展應對人口老齡化戰略研究，理論聯系實際形成系統解決老齡問題的理論、理念和方法。為老齡工作的頂層設計、制度完善、法律法規制定，提供依據，奠定基礎。

（二）建設養老保障體系

建設養老保障體系，完善基本養老保險和基本醫療保險制度，加大老年社會救助力度，逐步提高城市“三無”、農村五保和城鄉殘疾老年人的救助水平。健全計劃生育家庭老年父母獎勵扶助制度。積極引導社會慈善力量實施安老助養慈善服務項目。實施長期護理保險制度、老年人意外傷害保險制度、失能老年人護理津貼制度。完善老年人優待辦法，提高優待服務水平。

（三）建設養老服務體系

建設養老服務體系，深化養老服務事業體制和機制改革，實施《居家養老服務條例》，出臺居家養老服務工作意見，制訂家政入戶服務、老年餐飲服務、日間托老服務、精神關懷服務等行業服務標準，提高居家養老的服務水平和質量。在社區養老方面，建立街道、鄉鎮級的養老照料中心，發揮輻射居家養老，調解機構養老作用。加強政策扶持和資金引導，建立養老服務績效考核、檢查評估、準入退出機制，加強對養老服務商的監管力度，促進居家養老服務業健康發展。開發利用整合農村社區服務中心和敬老院管理服務資源，加強農村服務薄弱地區的服務支撐體系建設。提高政府對社會辦養老機構的補助標準，充分調動社會資本投入養老事業，培育專業養老護理員隊伍。不斷提高養老服務業的社會化、產業化、法制化程度。

（四）建設養老科技體系

建設養老科技體系，完善人口基礎信息數據庫、社區信息系統管理平臺和民政公共服務信息化建設項目，建設老年人口信息登記和管理服務平臺。建立養老事業發展監測指標體系和數據庫，建立養老事業發展決策分析系統，為制定老齡政策和開展養老工作提供有力的信息化支撐。堅持科技應用和創新發展，大力發展老齡產業，引進、開發適合于老年人使用的新產品，提高老年服務用品科技含量和養老服務科技水平，促進老年人共享科技進步和經濟發展成果。

（五）建設養老文化體系

建設養老文化體系，加強文化軟實力建設，引導養老文化理念研究和創新，豐富養老文化時代內涵，發揮文化的導向激勵功能，營造尊老、養老、愛老、助老、孝老的社會氛圍。倡導尊老：傳承中國尊老敬老傳統美德，使之成為全社會的行為規范。落實養老：從倫理上和法律上，落實養老責任，維護老年人合法權益。培育愛老：培育愛老之情，使愛成為家庭、社會、行業做好養老服務的情感基礎。科學助老：從老年人不畏老、不服老、學到老、活到老的心理特征和進取精神出發，鼓勵、幫助老年人力所能及、老有所為地實現自我養老的心理訴求。充分體現人生價值，使老年人老有所樂、增強生命活力、促進健康長壽。弘揚孝老：加強孝道文化教育，實施孝星表彰，將傳統文化和現代文明相結合。用養老文化引領首都老齡事業創新發展，將養老文化和文化養老相結合，辦好老年大學，針對老年人的多元文化需求，開展豐富多彩的文化活動。充分體現老齡工作的價值取向和文化內涵，將政府的養老政策和老年人的理解參與相互融合，形成相對一致的價值取向。

（六）建設養老工作體系

建設養老工作體系，完善市、區、街（鄉鎮）、社區（居村）工作體系。目前，市、區兩級設老齡委及其辦公室，職能部門是民政局，街（鄉鎮）設民政科和老齡工作機構，居、村設老年協會或老工委。在進一步完善現有機構的職能優化，提高工作效率的基礎上，市級強化領導決策職能，區級強化領導指導職能，街（鄉鎮）強化管理服務職能，居村強化自治養老職能。建立市、區、街（鄉鎮）、社區（居村）四級管理服務中心。大力推進養老社會化、產業化、法制化進程。

以上六大工作體系建設，成為開展老齡工作推動養老服務業發展的系統建設工程，有助于在夯實基礎、加強規劃、有效實施的理論和實踐創新過程中，進一步認知“中國式”養老模式，不斷豐富這一社會型養老模式的內涵，擴大外延，形成科學的邏輯關系。對“中國式”養老模式的研究與探索，有助于從事居家、社區、機構養老領域的廣大工作者，進一步明確自身事業所處的地位和作用，適應社會發展趨勢和進程，積極創新工作思路，明確發展方向，推動事業發展，提高工作的效率，保障工作的效果，增加工作的效益，體現工作的效用。