論領導決策中的公共精神

張小進+倪怡宏

[摘 要] 作為一種公民美德，公共精神不僅是國家治理體系現代化的需要，更是對領導干部的基本要求和領導決策的價值旨歸。因傳統觀念的制約、社會思潮的誤導以及自身修養的缺失所產生的好大喜功的沖動型決策、但求無過的求穩型決策、好人主義的平衡型決策、本位主義的狹隘型決策，嚴重背離了領導決策的公共精神，需要通過堅持黨性修養、加強倫理教育、健全法律制度予以糾正并強化領導干部的公共精神。

[關鍵詞]領導決策；公共精神；公共意識；公共態度；公共行為

[中圖分類號] C934 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）11-0034-07

一、問題的提出

十八大以來，中共中央高度重視并強力推進依法治國的基本方略，強調黨要管黨、從嚴治黨，尤其強調對黨員干部依法履職的責任追究，相繼制定和出臺了一系列的重要政策法規。

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”“對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任”。

2015年6月正式施行的《中國共產黨黨組工作條例（試行）》明確提出：“黨組重大決策失誤的，對參與決策的黨組成員實行終身責任追究”“干部選拔任用方面出現重大問題，追究有關黨組成員責任。”

2016年6月28日，中共中央政治局審議通過的《中國共產黨問責條例》，以黨內條例的形式，通過問責倒逼責任落實，推動管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬。

但是，要讓重大決策終身責任追究制度真正發揮作用，不僅需要規范健全的制度體系，還需要嚴格的制度執行和配套的程序保障。而從立法和相關制度建立的出發點來看，事后追究僅僅是作為一種懲戒性的措施予以禁止，更為重要的是，要讓廣大領導干部樹立起公共精神和責任意識，以預防代替懲戒。

二、公共精神：領導決策的價值追求

（一）公共精神的內涵

“公共精神”作為一個涵蓋政治、文化、哲學等范疇的概念，在不同的語境背景下具有不同的理解。有學者基于西方的政治話語體系指出公共精神是“孕育于公共社會之中的位于最深的基本道德和政治價值層面的以公民和社會為依歸的價值取向，它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的價值命題”[1] 113。有學者從道德倫理、政治價值、社會制度三個表現層面出發，認為公共精神是“在公共善的共識基礎上所產生的自尊、互惠、信任等基本倫理規范，在政治價值層面上體現為對公平的承諾、對寬容的尊重、對正義的信仰，在現實的社會公共活動中化約為一種制度規則與行為模式并推行”[2]。還有學者認為公共精神是指“孕育于人類公共生活之中的、以公共性作為價值皈依的、位于人類心靈深處的基本道德和政治秩序觀念、態度和行為取向。它表現為社會成員對公共生活的熱情融入和體驗，對公共事務的積極關懷和參與，對政治社群的虔誠認同和歸屬，對公共善的澄明和踐履”[3]。

盡管不同的學者對于公共精神的表達方式不一，但都包含了公共意識、公共關懷、公共參與、公共利益、公共責任等一系列最基本的命題。在筆者看來，公共精神包含了公共意識、公共態度和公共行為三個層次。首先，公共意識是公共精神的核心，是公民對“公共性”的理解和判斷，以及對公共理性的追求。在羅爾斯看來，“公共理性是一個民主國家的基礎。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他們的理性目標是公共善”[4] 225。其次，公共態度是公民對公共精神的主觀評價以及由此產生的行為傾向，包括對民主、平等、自由、秩序、法治、公共利益、公共責任等的價值判斷和行為選擇。最后，公共行為是公民在對公共精神認同的基礎上，基于公共理性擔負公共責任和義務、參與公共事務、維護公共利益而自覺發生的行為，是公共精神在實踐層面的體現。

由此，筆者認為，所謂公共精神是指公民個體或社群在公共生活中，以公共性作為價值標準，關懷公共利益、承擔公共責任、參與公共事務的觀念、態度和行為取向。

（二）公共精神：領導決策的應有之義

公共精神不僅是一種公民美德，更是當前我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。當前，我國正處于經濟轉型和社會轉軌的關鍵時期，各類社會矛盾和發展困境互相交織，給國家和社會治理帶來巨大挑戰，這就要求包括政府、社會、市場在內的各治理主體以公共理念為基礎、以法制思維為依托、以制度意識為保障、以公平正義為皈依，樹立公共精神、承擔公共責任、實現社會共治，從而化解現代性發展危機。而其中，作為政府治理主體的領導干部及其公共決策，首當其沖應具有公共精神。

首先，領導干部自身的身份決定了其應有公共精神。領導干部尤其是黨員領導干部，從根本上看都應是以全心全意為人民服務為宗旨的公職人員，尤其是在我國全面建設小康社會的關鍵時期，領導干部更應該率先垂范，樹立公共精神、主動承擔公共責任，堅守社會公平與正義。

其次，領導決策的對象和內容要求其具有公共精神。領導決策從本質上看屬于公共管理活動，其活動對象是社會公眾和公共問題，即針對公共領域的社會問題進行的政策選擇和決策行為，其目的是為了解決公共問題、實現公共利益、增進公共福祉。其中，“公共性”是其首要屬性，這就要求作為決策主體的領導干部必須秉承公共精神，立足公共利益進行行政決策和政策制定。

總之，作為一種公民美德，公共精神是國家治理體系現代化的需要，更是對領導干部的基本要求和領導決策的價值旨歸。

三、領導決策中公共精神缺失的表現及原因分析endprint

（一）領導決策中公共精神缺失的表現

當前，在我國各級地方政府的領導決策中，仍然存在著各種因公共精神的缺失而產生的各種不當決策的情形。

1.好大喜功的沖動型決策。從“大樓、大路、大廣場”到“世紀工程”“標志性工程”，從山西的申維辰到廣東的萬慶良，很多落馬官員都與這些“政績工程”密不可分。從實質上看，“政績工程”“形象工程”就是在領導干部的價值觀、政績觀出現嚴重偏差、在權力缺乏有效監督的前提下，部分領導干部基于個人利益而進行的一種政績沖動型決策，其決策的目的不是為了維護和增進公共利益，而是如何利用手中的權力及可調動的資源來提高個人政績和形象。即便是在中央三申五令嚴令禁止、在眾多落馬官員前車之鑒的今天，仍有部分地方和領導干部在進行決策時優先考慮的不是該項決策是否符合當時當地的實情、是否有利于當地經濟社會的長遠發展、是否有利于當地老百姓的切身利益，而是如何使得其政策主張能夠得到高層肯定、獲得社會關注、爭取更多政策資源，甚至自身能夠得到肯定和升遷，這種政績驅動型的決策從根本來看，也正是這些領導干部公共精神缺失的表現。

2.但求無過的求穩型決策。與求大喜功的沖動型決策不同，在當下中央高壓反腐、強力推進作風建設，尤其是加強對領導干部重大決策終身責任追究的政策環境下，部分領導干部出現了“不求有功、但求無過”的庸政懶政思想，認為只要“不生事”就會“不出事”。因此，在涉及到重大決策時，往往表現出“不提議、不附和、不表態”的消極態度，這種不愿開拓創新、不愿主動擔責的求穩型決策，相較于沖動型決策同樣是缺乏公共精神的利己主義的體現。

3.好人主義的平衡型決策。好人主義與我黨三大作風之一的“批評與自我批評”截然對立，是我黨一直以來明確反對的庸俗的工作生活作風，但卻一直在各級各類黨員領導干部中客觀存在，其危害不可謂不深。尤其在重大決策中，奉行好人主義的領導干部，“與人為善”“講求團結”，在決策中力求四平八穩、兼顧各方利益，寧可變通政策也不愿“得罪人”“背罵名”，寧可犧牲政策效力也不愿得罪上級、冒犯同僚。決策的過程往往是“好人”領導“考慮全面”“兼顧各方”，“好人”干部“沒意見”“一致通過”，班子內“一團和氣”，最后受害的是黨的組織原則蕩然無存、群眾的切身利益被平衡、被折衷。

4.本位主義的狹隘型決策。本位主義是指一切從本地區、本單位、本部門的利益出發，不顧整體、大局，不顧別的地區、單位和部門的利益的思想作風。本位主義者缺乏全局觀和大局意識，考慮問題往往違反集體主義的精神，為了維護少數人或地區、部門的利益，而不惜損害他人利益甚至整體利益。在處理整體和部分的關系時，要求整體服從部分，甚至損害整體利益以滿足部分的利益；在處理部門和部門、地區和地區關系時，優先考慮本部門、地區的利益。當前，在我國各級地方領導決策中，不乏此類一切從本部門、本單位、本地區出發的進行政策制定和執行的案例，其結果必然是對上級政策的陽奉陰違與變通執行、對友鄰部門單位及地區的政策奪利，從而使得整體政策效用難以得到有效發揮。從本質上看，這與公共精神所倡導的公共利益、公共關懷與公共責任截然對立，屬于典型的個人主義、小團體主義的決策類型。

（二）領導決策中公共精神缺失的原因分析

領導決策中的這些表現，最為根本的還是公共精神的缺失，其影響因素是多方面的，既有傳統觀念的制約、社會思潮的誤導，也有自身修養的不足及理想信念的偏差。

1.傳統觀念的制約，公共意識日益淡化。封建倫理綱常作為儒家政治文化傳統的主要表征，已在國民心中積淀為“權威崇拜”“清官思想”及“與世無爭”等復雜的政治意識和政治思想，至今仍深刻地影響著人們的觀念和行為 [5] 136。對權威的崇拜作為一種政治文化現象，至今仍深刻地影響著社會民眾及部分黨員干部，其典型特征便是“官本位”的權力崇拜，“官大一級壓死人”“父母官”等傳統差序格局所遺留的等級觀念，助長了部分黨員領導干部的特權思想，大搞“一言堂”“家長制”，嚴重違背了黨的工作生活原則和領導干部所應有的對公共利益、公共價值的遵循。

2.社會思潮的誤導，權力意識發生偏差。隨著我國改革開放及市場經濟的深入發展，經濟領域的市場化、自由化等社會思潮也深刻影響著人們的思想和價值觀。尤其是伴隨著現實生活中享樂主義、拜金主義、個人主義等的彌漫，部分領導干部不能堅守黨性原則，受不良社會思潮浸染而不能自拔。其自身在物化環境的現實沖擊下忘卻了領導干部“全心全意為人民服務”的根本宗旨，公共精神逐步喪失，甚至將人民賦予的權力視為其自身設租、尋租的工具，凡事必談回報，將其職責所在的決策工作當作是投入產出的市場行為，凡有利可圖的則積極推進，凡無利可圖的則敷衍塞責，從而出現了某些“肥缺”領域趨之若鶩、某些“雞肋”領域則互相“踢皮球”的決策怪象。

3.自身修養的缺失，責任意識日漸式微。無論是傳統觀念的制約，亦是社會思潮的影響，領導干部公共精神的缺失從根本上看，還是其自身修養的缺失。“堡壘往往是從內部被攻破的”，部分黨員領導干部之所以容易受到不良社會思潮的侵襲和傳統思想的影響，從根本上看，還是其自身放松了黨性修養和政治素養的學習和提升，淡薄了我黨立黨為公、執政為民的根本宗旨，遺棄了我黨艱苦樸素、求真務實的工作作風，進而忘卻了其所應當承擔的公共責任和義務。

四、強化領導干部公共精神的路徑分析

公共精神不僅是衡量一個國家公民素質高低的重要尺度，更關系到國家現代治理體系的建設，這不僅需要廣大群眾的參與，更需要領導干部作為公共精神的倡導者和培育者率先垂范。

（一）堅持黨性修養，強化公共意識

黨性修養是共產黨員在政治思想、道德品德等方面，按照黨性原則進行的自我教育、自我鍛煉、自我改造和自我完善，包括理論修養、政治修養、思想道德修養、業務能力修養、作風修養和組織紀律修養六個方面。黨性修養不僅是廣大黨員領導干部堅定理想信念、提升政治業務素養、升華思想道德水平的重要方法，也是踐行公共精神、做好公仆表率的重要途徑。從強化領導干部公共精神的角度來看，堅持領導干部的黨性修養應該重點做好以下兩點：endprint

一是堅持政治和思想道德修養不放松，堅守“立黨為公”的理想信念和“執政為民”的執政理念，并將“全心全意為人民服務”的根本宗旨內化為個人的價值觀和行為準則，一切從人民群眾的根本利益和需求出發，滿腔熱情地為人民群眾辦實事、解難事、做好事，以高尚的道德情操和崇高的人格魅力自覺抵制傳統和現實社會不良觀念及思潮的影響，自覺樹立公共精神并率先垂范。

二是堅持作風和組織紀律修養不放松，嚴守黨的組織紀律和工作作風。堅持民主集中制，反對“一言堂”“家長制”；堅持理論聯系實際、從群眾中來到群眾中去，反對官僚主義、形式主義、本本主義；堅持黨的紀律，反對自由主義。只有如此，才能在領導決策中真正體現和代表廣大人民群眾的根本利益，真正得到廣大人民群眾的擁護和支持。

（二）加強倫理教育，強化自覺意識

公共精神的傳播和遵循不僅依賴于作為領導干部的主體自覺，更依賴于外在的宣化與教育，尤其是在領導干部對公共精神認知缺乏且踐行不力的情況下，更需要通過持之以恒的“灌輸”教育和典型示范、榜樣帶動。具體而言，可以從以下三個方面著手：一是要將倫理教育納入公務員尤其是領導干部的培訓體系之中，使之規范化、常態化，并成為公務員入職、領導干部提職晉升的必修課程。二是在培訓內容上要進行分層分類設計，既要通過典型事跡、高尚人物等進行官德教育、勤政廉政教育，樹立倫理標準，營造公平、正義、廉潔、勤政的行政文化，形成強大的輿論環境和精神動力；也要通過反面典型教育，建立倫理紅線，使廣大領導干部樹立底線思維和規矩意識，營造廉潔自律的行政氛圍。三是在培訓目標上，通過建立“自重、自省、自警、自勵”的自律機制，發揚批評與自我批評的優良作風，將公共精神和倫理規則內化為領導干部的道德自覺。

（三）健全法律制度，強化責任意識

如果說黨性修養和倫理教育是領導干部公共精神塑造的內在途徑，法律制度則是強化其公共精神的外在約束。通過建立健全完善的法律監督體系和嚴格的責任追究機制，明確界定領導決策的責任邊界，以制度性的力量倒逼領導干部遵紀守法、廉潔自律，承擔公共責任、履行公共權力、維護公共利益，樹立并弘揚公共精神。具體而言，重點應做好以下兩方面的工作：一是推進我國的行政倫理立法工作，借鑒國外對公務人員道德或倫理立法的經驗，結合我國實際建立適合我國國情的《公務員倫理法》，對包括領導干部在內的公職人員的倫理道德進行立法明確，以法律規范的形式在廣大公職人員中形成“懲惡揚善”的制度氛圍。二是強化我國各項法律制度的落實和執行，真正做到有法必依、執法必嚴，通過強大的法律制度約束強化領導干部的責任意識和公共意識，以使其決策行為符合公共利益和公共精神。

[參考文獻]

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[責任編輯：肖偲偲]endprint