中國自貿(mào)試驗區(qū)金融改革的重任、突破與法律挑戰(zhàn)

王利平

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)實質(zhì)上是要成為一場新的制度改革的起點。通過帶動貿(mào)易、投資、金融、政府管理體制等一系列制度變革，以期為全國性的改革破局帶來“可復制、可推廣”的示范效應。自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵不是增加多少項改革措施，而是加大改革的力度，在金融領(lǐng)域，尤其是要通過對人民幣國際化的推動，加大國內(nèi)金融體制改革的力度。對此，本刊特約記者專訪了上海財經(jīng)大學法學院博士生導師宋曉燕教授。

《領(lǐng)導文萃》：我國推動自貿(mào)試驗區(qū)金融改革，有何國際和國內(nèi)的背景考慮？

宋曉燕：推動自貿(mào)區(qū)金融改革創(chuàng)新，是積極應對國際經(jīng)濟新形勢、對接國際高標準金融運行規(guī)則的客觀要求，也是提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟水平、滿足經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級金融服務(wù)需求的現(xiàn)實需要。

從國際背景看，近年來國際貿(mào)易和投資規(guī)則正在發(fā)生重大變化。美歐日三大經(jīng)濟體先后發(fā)起的TPP（《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）、TTIP（《跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)定》）和TISA（《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》）為代表的新一輪多邊貿(mào)易談判，目的是形成新一代高標準的全球投資和貿(mào)易規(guī)則，以取代目前的WTO規(guī)則。其共同特點包括：一是推行更高標準的貿(mào)易自由化；二是積極推進投資自由化；三是更加強調(diào)服務(wù)貿(mào)易自由化；四是更加強調(diào)公平競爭和權(quán)益保護。在這三大協(xié)定談判國中，都不包括中國。中國面臨著入世以來最嚴峻的考驗。

為此，建立中國自由貿(mào)易試驗區(qū)，就是要先行試驗國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則、新標準，積累新形勢下參與雙邊、多邊、區(qū)域合作的經(jīng)驗，為與美國等發(fā)達國家開展相關(guān)談判提供實證樣本和依據(jù)參考，進而為我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定提供有力支撐。

從國內(nèi)情況看，由于內(nèi)需增長緩慢，產(chǎn)能過剩矛盾突出，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任重道遠。中國經(jīng)濟迫切需要一個“助推器”，助推中國經(jīng)濟復蘇，并邁向更高能級的新階段。

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)實質(zhì)上是要成為一場新的制度改革的起點。通過帶動貿(mào)易、投資、金融、政府管理體制等一系列制度變革，以期為全國性的改革破局帶來“可復制、可推廣”的示范效應。從這個角度看，建立中國自由貿(mào)易試驗區(qū)，就是要形成全國開放新格局中的先行試點，在接軌國際的制度規(guī)則、法律規(guī)范、政府服務(wù)、運作模式等方面率先實踐，為我國深化改革開放提供可供借鑒的新模式。自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵不是增加多少項改革措施，而是加大改革的力度，在金融領(lǐng)域，尤其是要通過對人民幣國際化的推動，加大國內(nèi)金融體制改革的力度。

《領(lǐng)導文萃》：人民幣國際化是自貿(mào)區(qū)金融改革的重要戰(zhàn)略目標，設(shè)自貿(mào)區(qū)對人民幣國際化有何幫助？

宋曉燕：這個要從為什么推動人民幣國際化說起。首先從宏觀層面而言，采用固定匯率制度、外匯規(guī)模過大已經(jīng)給國內(nèi)造成了很大的壓力，主要包括三個方面：第一是外匯儲備在結(jié)售匯之下通過人民幣占款的增發(fā)不斷推動著國內(nèi)的通貨膨脹；第二是龐大的外匯儲備過于集中于美元，這些資產(chǎn)的價值是否穩(wěn)定則直接受制于美元，是否有合理的投資渠道也受制于美元資產(chǎn)市場；第三則是這種被動的人民幣增發(fā)破壞了中央銀行貨幣政策的獨立性。其次從微觀實體經(jīng)濟角度而言，從事國際貿(mào)易和投資的自然人和公司如果一直都不能用本幣作為計價和結(jié)算貨幣，將永遠面臨不確定的匯率風險，這是影響貿(mào)易和投資積極性非常大的一個因素。所以實體經(jīng)濟希望中央能最大程度上推動人民幣的國際使用。最后，中國整體經(jīng)濟實力增長也需要貨幣地位的相應提高。

從2009年起步的人民幣跨境使用，規(guī)模雖然已經(jīng)不小，但這些因為貿(mào)易需求釋放的人民幣在全球貨幣總量中比例依然很小。有了自貿(mào)區(qū)后，就可以打通各種渠道下人民幣的跨境使用，包括跨境消費、國際貿(mào)易、國際直接投資，以及資本項目下原本受管制的一些科目，從而完善人民幣的全球流通路徑，并最終在風險可控的條件下打通資本賬戶，進行雙向投資、相互滲透，實現(xiàn)金融資源的全球優(yōu)化配置，提升人民幣的國際地位。

《領(lǐng)導文萃》：金融改革是上海自貿(mào)試驗區(qū)的核心內(nèi)容，三年來共經(jīng)歷了哪些階段、取得了哪些顯著成果？

宋曉燕：從上海自貿(mào)區(qū)掛牌至今，金融改革大致經(jīng)歷了三個階段，也被形象地稱為上海金融改革三個版本。

“1.0版”以“央行三十條”為核心確立了金融支持上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的總體政策框架，推動了金融改革的順利起步。“2.0版”以中國人民銀行上海總部發(fā)布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實施細則（試行）》和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)風險審慎管理細則（試行）》為標志。“3.0版”以2015年2月人民銀行上海總部發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細則》為核心，建立了宏觀審慎的本外幣全口徑境外融資管理制度。

在這三年金融領(lǐng)域的改革中，上海自貿(mào)區(qū)取得的主要成果包括：一是建成自由貿(mào)易賬戶系統(tǒng)，并不斷擴展自由貿(mào)易賬戶功能；二是有序穩(wěn)定推進資本項目可兌換；三是進一步探索利率市場化；四是深化外匯管理體制改革，促進貿(mào)易投資便利化；五是實施簡政放權(quán)和負面清單管理，有力提高了服務(wù)實體經(jīng)濟的效率；六是發(fā)揮自貿(mào)區(qū)金融改革的輻射作用，加強與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動。

《領(lǐng)導文萃》：2014年12月12日，國務(wù)院做出了推廣上海自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗的部署，決定在廣東、天津和福建的特定區(qū)域再設(shè)立三個自由貿(mào)易試驗區(qū)。2015年4月21日，新設(shè)的三個自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌。擴容后四個自貿(mào)區(qū)金融改革方案分別存在哪些特色呢？

宋曉燕：2015年4月20日國務(wù)院正式公布了新設(shè)的天津、廣東、福建三個自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案（以下簡稱“天津方案”“廣東方案”“福建方案”），以及進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案（以下簡稱“深改方案”）。對比四個自貿(mào)區(qū)總體方案中的金融改革內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)有共性，但其各自戰(zhàn)略定位并不相同，也存在著各自的特色。

（一）“深改方案”中第二條發(fā)展目標規(guī)定：按照黨中央、國務(wù)院對自貿(mào)試驗區(qū)“繼續(xù)積極大膽闖、大膽試、自主改”“探索不停步、深耕試驗區(qū)”的要求，深化完善以負面清單管理為核心的投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮金融貿(mào)易、先進制造、科技創(chuàng)新等重點功能承載區(qū)的輻射帶動作用，力爭建設(shè)成為開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)。該條明確了“貨幣兌換自由”的內(nèi)容，這和其他三個自貿(mào)區(qū)提出的“區(qū)內(nèi)試行資本項目限額內(nèi)可兌換”更加領(lǐng)先，結(jié)合“繼續(xù)積極大膽闖、大膽試、自主改”“探索不停步、深耕試驗區(qū)”的要求，預計上海自貿(mào)區(qū)將在金融創(chuàng)新先行先試方面一直領(lǐng)先其他三個自貿(mào)區(qū)。

（二）“天津方案”中第二條戰(zhàn)略定位規(guī)定：以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，以可復制可推廣為基本要求，努力成為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對外開放平臺、全國改革開放先行區(qū)和制度創(chuàng)新試驗田、面向世界的高水平自由貿(mào)易園區(qū)。“天津方案”的特色是：立足天津自貿(mào)區(qū)推動京津冀培育新型一體化金融市場，同時突出天津自貿(mào)區(qū)的特色——將天津的優(yōu)勢項目融資租賃業(yè)繼續(xù)做大做強。

（三）“廣東方案”中第二條戰(zhàn)略定位規(guī)定：依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，將自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地。而“廣東方案”的特色是：廣東自貿(mào)區(qū)提出推動人民幣作為自貿(mào)試驗區(qū)與港澳地區(qū)及國外跨境大額貿(mào)易和投資計價、結(jié)算的主要貨幣。推動自貿(mào)試驗區(qū)與港澳地區(qū)開展雙向人民幣融資。推動自貿(mào)試驗區(qū)金融服務(wù)業(yè)對港澳地區(qū)進一步開放。

（四）“福建方案”中第二條戰(zhàn)略定位規(guī)定：圍繞立足兩岸、服務(wù)全國、面向世界的戰(zhàn)略要求，充分發(fā)揮改革先行優(yōu)勢，營造國際化、市場化、法治化營商環(huán)境，把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為改革創(chuàng)新試驗田；充分發(fā)揮對臺優(yōu)勢，率先推進與臺灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化進程，把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū)；充分發(fā)揮對外開放前沿優(yōu)勢，建設(shè)21世紀海上絲綢之路核心區(qū)，打造面向21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作新高地。“福建方案”的特色是：兩岸金融合作先行先試，提出在對臺小額貿(mào)易市場設(shè)立外幣兌換機構(gòu)，允許自貿(mào)試驗區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)與臺灣同業(yè)開展跨境人民幣借款等業(yè)務(wù)，支持臺灣地區(qū)的銀行向自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)或項目發(fā)放跨境人民幣貸款等。

《領(lǐng)導文萃》：四個自貿(mào)區(qū)金融改革方案的內(nèi)容是否有些相同之處？存在哪些明顯的差異？

宋曉燕：“深改方案”中有關(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（四）部分“深入推進金融制度創(chuàng)新”的第22條?！疤旖蚍桨浮敝杏嘘P(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（四）部分“深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新”的第9條至第12條以及第（五）部分“推動和實施京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略”的第15條兩個部分。“廣東方案”中有關(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（四）部分“深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新”的第8條至第11條。“福建方案”中有關(guān)金融改革方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第（五）部分“推進金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新”的第11條至第13條。

首先，津閩粵總方案的金融改革條款確實存在不少的相同之處，主要是：

1.在津閩粵三個自貿(mào)區(qū)金融改革方案提出的措施中，第一點共性是大部分復制了上海第一輪金融改革的經(jīng)驗。這些措施包括，建立與自貿(mào)試驗區(qū)相適應的賬戶管理體系；促進跨境貿(mào)易、投融資結(jié)算便利化；試行資本項目限額內(nèi)可兌換，在符合條件的自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)，機構(gòu)在限額內(nèi)自主開展直接投資、并購、債務(wù)工具、金融類投資等交易。

2.第二點共性是提出了一些類同措施，包括：自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立金融租賃公司、融資租賃公司，開展飛機、船舶和海洋工程設(shè)備等融資租賃業(yè)務(wù)；支持商業(yè)保理業(yè)務(wù)發(fā)展，探索適合商業(yè)保理發(fā)展的外匯管理模式；建立健全金融風險防控體系；探索在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)建立金融消費者權(quán)益保護協(xié)作機制以及和解、專業(yè)調(diào)解、仲裁等金融糾紛司法替代性解決機制，鼓勵金融行業(yè)協(xié)會、自律組織獨立或者聯(lián)合依法開展專業(yè)調(diào)解，建立調(diào)解與仲裁、訴訟的對接機制，加大金融消費者維權(quán)支持力度，依法維護金融消費者合法權(quán)益。支持建立健全證券投資消費者教育服務(wù)體系，積極創(chuàng)新自貿(mào)試驗區(qū)特色的多元化證券投資消費者教育產(chǎn)品和方式。

除了有共性的地方，在這些方案中也存在著明顯的差異化內(nèi)容：

1.屬于“天津方案”中特有的，第一就是提升租賃業(yè)發(fā)展水平。方案用了較大篇幅來細化提升的思路，包括推進租賃業(yè)政策制度創(chuàng)新、加快建設(shè)國家租賃創(chuàng)新示范區(qū)、設(shè)立中國天津租賃平臺、推進租賃資產(chǎn)公示等試點、支持符合條件的金融租賃公司和融資租賃公司設(shè)立專業(yè)子公司，等等。第二是“推動區(qū)域金融市場一體化”，探索京津冀金融改革創(chuàng)新試驗，開展金融監(jiān)管、金融產(chǎn)品和服務(wù)方面的創(chuàng)新。加強區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)作，破除地域限制。優(yōu)化京津冀地區(qū)金融資源配置。

2.屬于“廣東方案”中特有的，是“推動適應粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化的金融創(chuàng)新”，完善金融業(yè)負面清單準入模式，簡化金融機構(gòu)準入方式，推動自貿(mào)試驗區(qū)金融服務(wù)業(yè)對港澳地區(qū)進一步開放。方案詳細列舉了該思路下的具體方式，包括：允許符合條件的外國金融機構(gòu)設(shè)立外商獨資銀行、共同設(shè)立人民幣海外投貸基金、在香港股票市場發(fā)行人民幣股票、跨境人民幣信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)、各類非銀行金融機構(gòu)開展與港澳地區(qū)跨境人民幣業(yè)務(wù)，等等。

3.“福建方案”則非常具體地列舉了“推動兩岸金融合作先行先試”的各種做法，包括業(yè)務(wù)、機構(gòu)、監(jiān)管等多個層面，除此之外，方案中獨有的還包括區(qū)內(nèi)設(shè)立多幣種的產(chǎn)業(yè)投資基金，支持廈門兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心建設(shè)，支持境內(nèi)期貨交易所根據(jù)需要在平潭設(shè)立期貨交割倉庫，創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)投融資及保險、風險投資、信托等金融服務(wù)，等等。

《領(lǐng)導文萃》：怎樣評價前述上海自貿(mào)區(qū)金融改革已取得的成果，以及擴容后其他三個自貿(mào)區(qū)金融改革的內(nèi)容呢？

宋曉燕：第一，上海自貿(mào)區(qū)為我國人民幣國際化戰(zhàn)略和金融改革做出了積極有益的“先行先試”。

上海自貿(mào)區(qū)三年來先后發(fā)布了六批共65個金融創(chuàng)新案例，這些案例分別涉及自由貿(mào)易賬戶功能拓展、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、跨境金融服務(wù)創(chuàng)新、綜合金融服務(wù)模式創(chuàng)新、金融監(jiān)管創(chuàng)新、行業(yè)自律等各個領(lǐng)域。閩粵津三個自貿(mào)區(qū)中的金融改革內(nèi)容大部分正是借鑒了上海自貿(mào)區(qū)中的已有成果。

“先行先試”的目的是為了能推動在全國范圍內(nèi)實施。區(qū)內(nèi)取得的成果最終是需要通過一行三會在全國推行。在利率市場化、匯率市場化等方面目前已經(jīng)取得突破性進展。2015年8月11日，央行宣布采用一個新的機制來確定每日參考匯率。新機制要求做市商的報價反映前一天的在岸人民幣匯率收盤價、市場供求情況以及其他主要貨幣的走勢，匯率中間價的改革標志著匯率市場化的重要進展。2015年10月，我國利率市場化取得重要突破，即央行放開存款利率浮動上限。這標志著我國的利率管制已經(jīng)基本放開，“改革邁出了非常關(guān)鍵的一步，利率市場化進入新的階段”。

第二，“金融改革的試驗田”地位與金融事權(quán)的沖突影響了上海自貿(mào)區(qū)金融改革的效果。

金融領(lǐng)域的基本立法和監(jiān)管權(quán)限都分別集中于全國人大和中央，金融領(lǐng)域的改革如果要進行較大突破，必須獲得相應的授權(quán)。在法律未予特殊授權(quán)的情況下，現(xiàn)行監(jiān)管體制對自貿(mào)區(qū)金融改革的支持有待提高：（1）金融制度改革缺乏很好的協(xié)同性，具體細則落地慢。由于金融領(lǐng)域相關(guān)法律調(diào)整沒有及時到位，自貿(mào)區(qū)目前的金融法律總框架的形成仍然有賴于“一行三會”、外匯局等金融監(jiān)管機構(gòu)分頭研究和出臺部門規(guī)章。央行在提供FT系統(tǒng)之后，如何開展具體業(yè)務(wù)則需要“三會”的分頭推進，如果細則不到位，則會凸顯金融改革開放的政策與節(jié)奏缺乏協(xié)同。（2）監(jiān)管的中央屬性導致未能滿足區(qū)內(nèi)金融業(yè)務(wù)發(fā)展的快速需求。區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)在缺乏明確法律指引的情況下必定難以有效拓展業(yè)務(wù)，包括區(qū)內(nèi)民營銀行、金融租賃公司等金融機構(gòu)的準入門檻，區(qū)內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)存貸比監(jiān)管指標調(diào)整辦法，跨境投融資業(yè)務(wù)與離岸金融服務(wù)辦法，區(qū)內(nèi)單位和個人雙向投資境內(nèi)外證券期貨市場具體規(guī)定，區(qū)內(nèi)保險機構(gòu)跨境再保險業(yè)務(wù)及跨境投資范圍與比例等，均涉及銀證保監(jiān)管事項，這些都需要監(jiān)管部門明確規(guī)定具體的業(yè)務(wù)管理辦法區(qū)內(nèi)才能推動。

第三，將金融改革分散在不同試驗區(qū)進行利弊參半。

首先，從金融市場發(fā)展和金融監(jiān)管角度而言，鼓勵競爭是一種良性的價值選擇。只有激發(fā)起各地、各市場主體自身的改革動力，金融市場才能沿著由供給和需求均衡引導的路徑去發(fā)展。四個自貿(mào)區(qū)所在省、市由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、居民儲蓄水平、投資偏好并不完全一樣，金融領(lǐng)域會客觀存在特異性。允許差異化并鼓勵不同發(fā)展方式，對豐富金融市場的層次和內(nèi)容是極其有益的。

不過，這種正效應能否實現(xiàn)要取決于金融監(jiān)管的理念。如果四個方案中賦予四地的戰(zhàn)略定位和其特色是自上而下、而非由市場選擇決定的，結(jié)果難免會差強人意，金融資源的配置可能會呈現(xiàn)出不同的效率。廣東由于和香港經(jīng)濟聯(lián)系密切，同時各類金融市場本身也比較活躍，建立粵港金融合作戰(zhàn)略具有扎實的基礎(chǔ)；而天津和福建的戰(zhàn)略定位要引起反思：天津是否具備推進金融交易所需的經(jīng)濟基礎(chǔ)、法律人才和司法環(huán)境？如果這些條件不能具備，則在發(fā)展中創(chuàng)造這些條件的成本收益分析又是怎樣？關(guān)于福建，方案中確定的戰(zhàn)略定位和目標能否實現(xiàn)要取決于閩臺經(jīng)濟合作的程度。福建如果不能深度促進閩臺經(jīng)濟合作，則方案的戰(zhàn)略定位將缺乏兩岸金融合作的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

《領(lǐng)導文萃》：中國自貿(mào)區(qū)金融改革面臨的法律挑戰(zhàn)包括哪些呢？

宋曉燕：第一個挑戰(zhàn)就是能否大力推進金融監(jiān)管模式創(chuàng)新。

金融結(jié)構(gòu)變遷決定著監(jiān)管體系的變遷方向。從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟和金融現(xiàn)狀來看，混業(yè)經(jīng)營程度逐漸加深，宏觀金融結(jié)構(gòu)日趨復雜化，目前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的監(jiān)管制度框架面臨越來越大的挑戰(zhàn)壓力，統(tǒng)一監(jiān)管漸成共識。但是，短期內(nèi)制度整體切換成本較高，因此，在上海自貿(mào)區(qū)進行“大金融”監(jiān)管改革試驗是一個較為理想的選擇，在監(jiān)管體制上先破后立，主動適應國際普遍通行的金融混業(yè)模式，有利于增強自貿(mào)區(qū)金融吸引力和釋放國內(nèi)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新活力，也為全國范圍內(nèi)探索混業(yè)監(jiān)管框架先行做一個試驗。

2016年7月，上海市政府辦公廳正式印發(fā)《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢開展綜合監(jiān)管試點探索功能監(jiān)管實施細則》（簡稱《實施細則》），將所有金融服務(wù)業(yè)均納入監(jiān)管，實現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋，同時對涉及的金融服務(wù)、監(jiān)管信息實現(xiàn)共享。根據(jù)《實施細則》，上海推進金融綜合監(jiān)管試點的任務(wù)之一是強化行業(yè)、屬地管理職責，重點加強對處于監(jiān)管真空、交叉地帶的機構(gòu)和行為的監(jiān)管，實現(xiàn)機構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)、風險全覆蓋。

就實現(xiàn)金融監(jiān)管全面覆蓋而言，《實施細則》提出三方面措施：

一是全面覆蓋經(jīng)營機構(gòu)。上海正在編制“分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)清單”和“重點監(jiān)測金融行為清單”，明確了相應的監(jiān)管或主管部門。其中，分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)清單涵蓋了由一行三會及其派駐機構(gòu)負責準入和日常管理的各類持牌金融機構(gòu)，以及由市政府有關(guān)部門和區(qū)（縣）政府負責管理的類金融機構(gòu)；重點監(jiān)測金融行為清單，列出包括P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、私募股權(quán)投資或私募證券投資、通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產(chǎn)管理和跨界從事金融業(yè)務(wù)等活動、以投資理財名義從事金融活動、非融資性擔保以及其他疑似金融活動。

二是全面覆蓋金融產(chǎn)品?！秾嵤┘殑t》要求加強各類金融產(chǎn)品監(jiān)管，主要措施包括：規(guī)范金融產(chǎn)品設(shè)計、宣傳、營銷行為，加強金融廣告信息監(jiān)測和自動預警，對接廣告監(jiān)測、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、城市網(wǎng)格化綜合管理、金融風險輿情監(jiān)測等各類信息，支持行業(yè)協(xié)會建立理財產(chǎn)品登記和信息披露制度，重點推進互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品信息披露平臺建設(shè)，完善產(chǎn)品信息披露和風險提示制度等。

三是全面理順監(jiān)管分工?！秾嵤┘殑t》提出以合同法律關(guān)系和產(chǎn)品屬性為基礎(chǔ)明確管理部門，統(tǒng)籌配置監(jiān)管資源，強化綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管。對需要經(jīng)過市場準入許可的行業(yè)領(lǐng)域，由相關(guān)監(jiān)管或主管部門負責日常監(jiān)管；對無須市場準入許可，但有明確監(jiān)管或主管部門指導、規(guī)范和促進的行業(yè)領(lǐng)域，由相關(guān)監(jiān)管或主管部門牽頭負責日常管理；對沒有明確監(jiān)管或主管部門的行業(yè)領(lǐng)域，與金融功能有一定關(guān)聯(lián)、難以直接定性的經(jīng)營活動，根據(jù)業(yè)務(wù)實質(zhì)認定業(yè)務(wù)屬性，由聯(lián)席會議明確相關(guān)工作牽頭部門。

應該說，這是從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管的有力嘗試。上海開展金融綜合監(jiān)管試點，探索功能監(jiān)管，有利于發(fā)揮自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢，為國家層面金融監(jiān)管探索路徑、積累經(jīng)驗；有利于促進金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的良性互動，推進自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新；有利于健全完善金融風險防范體系，守住不發(fā)生區(qū)域性金融風險的底線。不過，這其中需要特別關(guān)注的是：聯(lián)席會議如何有效協(xié)調(diào)和行業(yè)監(jiān)管部門的關(guān)系，以確定沒有明確監(jiān)管部門的行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)性質(zhì)，從而確定其監(jiān)管歸屬？這是功能監(jiān)管改革的重點，涉及如何從簡單的機構(gòu)認定轉(zhuǎn)變?yōu)閷鹑跇I(yè)務(wù)的功能認定的問題。

第二個挑戰(zhàn)就是金融改革對于系統(tǒng)性風險管理能力的挑戰(zhàn)。

人民幣跨境使用、人民幣可自由兌換意味著逐步開放整個金融防線，其結(jié)果會帶來國際資本對國內(nèi)金融市場的沖擊，通過國際借貸、國際證券投資以及外匯市場很快地傳導到國內(nèi)。利率、匯率市場化意味著金融機構(gòu)的經(jīng)營基礎(chǔ)和環(huán)境將會發(fā)生重大改變。即使國內(nèi)金融市場具備相應的廣度和深度，金融體系比較健全，金融機構(gòu)比較成熟，對外部競爭和沖擊反應靈敏，如美國，也不能消除金融危機發(fā)生的可能。金融市場本身就伴隨著風險，不能因風險的存在就放棄金融市場的改革和發(fā)展，但目前在自貿(mào)區(qū)金融改革的背景下，更重要的是前瞻性地考慮到其可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風險。隨著國內(nèi)金融市場的發(fā)展，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，在金融創(chuàng)新快速發(fā)展的情況下，目前法律框架下的分業(yè)經(jīng)營已演化成各自通過資產(chǎn)管理公司或?qū)I(yè)子公司來進行的綜合經(jīng)營。在目前“一行三會”暫時不變的監(jiān)管架構(gòu)下，如何對監(jiān)管進行協(xié)調(diào)，提高系統(tǒng)性風險監(jiān)管效能，是我國金融宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)中非常重要的內(nèi)容。

首先要強化中央銀行與各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作。中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管是負責監(jiān)管整個金融體系的系統(tǒng)性風險，在包括不同行業(yè)的金融領(lǐng)域，要特別關(guān)注跨市場、跨行業(yè)的風險。從防范系統(tǒng)性風險的高度考慮，可以在制度中規(guī)定宏觀審慎監(jiān)管政策對微觀審慎監(jiān)管的指導和約束作用。央行可以根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管的需要，要求銀行、證券、保險各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在微觀審慎監(jiān)管方面與之相配合。另外，專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在實施微觀審慎監(jiān)管時，也應服從中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管，并為之提供微觀監(jiān)管信息共享的安排。各監(jiān)管機構(gòu)彼此之間的協(xié)調(diào)也很重要。面對正在發(fā)展的綜合經(jīng)營實踐，傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管顯然已無法適應，各監(jiān)管機構(gòu)都有分別針對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)經(jīng)營特點和規(guī)律的不同監(jiān)管制度，如果銀行資管公司發(fā)行了證券化產(chǎn)品，銀監(jiān)會顯然并不具備對該類產(chǎn)品的監(jiān)管資源，更為恰當?shù)谋O(jiān)管機構(gòu)應該是證監(jiān)會。如何識別各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品在運行中的風險及風險傳遞路徑，以及是否具有系統(tǒng)性風險的特性，這就需要央行和各監(jiān)管機構(gòu)，以及各監(jiān)管機構(gòu)之間進行密切而有效的協(xié)調(diào)。

第二應進一步加強央行與各相關(guān)部門之間的聯(lián)系。宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)也包含了對問題金融機構(gòu)的相應處置，以避免系統(tǒng)性風險的進一步傳遞和擴散。如何進行及時具體的救助和處置，需要央行和其他部門密切的聯(lián)系和合作。次貸危機傳到英國的一個標志性事件是“北巖銀行”的處置。其中就暴露出英國在危機前原有的三家處置機構(gòu)——FSA、英格蘭銀行和財政部在合作和協(xié)調(diào)中的很多問題。對我國宏觀審慎監(jiān)管框架而言，當前迫切需要解決宏觀層面的協(xié)調(diào)機制，即人民銀行與財政部、發(fā)改委等部門之間的協(xié)調(diào)。只有用法定的方式，建立央行與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機制，將各自的職責明確下來，才能增強政策透明度，降低成本，提高監(jiān)管效率，才能真正實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的目的，防范風險于未然。

第三要加強中央銀行與各國宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)的合作。金融機構(gòu)的跨國經(jīng)營，帶來了對監(jiān)管國際化的挑戰(zhàn)，如：相關(guān)監(jiān)管當局如何進行協(xié)調(diào)和合作以應對風險的跨國界轉(zhuǎn)移？在進行問題金融機構(gòu)處置時各國如何對他國的處置方案進行識別和承認？在資本流動性極強的情況下，母國和東道國如何合作以共同防范投機資本的沖擊？在貨幣政策的效果受到國外金融市場影響時如何加強同他國央行的合作？這些問題都要求中央銀行在履行宏觀審慎監(jiān)管職責時，要高度重視與他國宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)的合作。因此，在建立宏觀審慎監(jiān)管框架時，可以授權(quán)中央銀行加強與他國宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)的合作，防止國際金融風險對我國金融體系的傳導，并借鑒其他國家監(jiān)管機構(gòu)、國際金融組織的成功經(jīng)驗，進一步完善我國的宏觀審慎監(jiān)管體系。

第三個挑戰(zhàn)是，如何結(jié)合金融改革的方向建立有效保護債權(quán)人和投資者權(quán)益的立法、司法和執(zhí)法體系。

自貿(mào)區(qū)究竟應該先行試驗什么，這個問題需要從前述分析過的設(shè)立自貿(mào)區(qū)的背景談起（此處略去）。而從中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求來看，金融轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心。長期以來，金融抑制政策有助于資金集中于銀行，非市場化的利率制定人為壓低了資金成本，并通過行政手段將資金導入政府期望發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及國有企業(yè)。其結(jié)果是資金融通主要依賴國家信用支撐的銀行體系，使得國有企業(yè)和抵押貸款支持的制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和地方基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域出現(xiàn)過度投資。國家信用擔保則導致金融機構(gòu)和借款人的機會主義盛行，系統(tǒng)性風險的持續(xù)積累。因此，建立以市場信用支撐的多樣性金融市場體系應是金融改革的最終方向。

多樣性金融市場體系的形成有待于有效保護金融市場的立法、司法和執(zhí)法制度的確立，政府立場需要從幫助國有企業(yè)籌集低成本資金轉(zhuǎn)到有效保護投資者和債權(quán)人的權(quán)益。金融產(chǎn)品或者金融交易實際上是關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的約定，金融業(yè)的發(fā)展以及金融市場體系的有效運行都以合約實施的有效性為前提。這不僅可以實現(xiàn)與國際基本制度的接軌，而且也有利于分散和化解中國金融體系當前面臨的系統(tǒng)性風險。因此，自貿(mào)區(qū)先試先行的金融改革方向應該是建立有效保護債權(quán)人和投資者權(quán)益的立法、司法和執(zhí)法制度，建立有效的多層次資本市場，改變目前以間接融資為主導的市場結(jié)構(gòu)。首先，金融立法既包括金融監(jiān)管和調(diào)控的法律，更應包括調(diào)整各類金融交易主體關(guān)系的金融商事法律，后者在中國當下金融市場發(fā)展中尤為重要。應抓住自貿(mào)區(qū)金融改革的機會，就相關(guān)金融法律的修改和立法制度改革進行探索，及時修改各類與金融改革開放客觀發(fā)展趨勢不再適應的法律條款；其次，建議建立集中管轄的金融專業(yè)法院。隨著金融市場的進一步發(fā)展，會出現(xiàn)許多挑戰(zhàn)現(xiàn)行證券法、銀行法、公司法的新型案件，其中會涉及包括對證券的理解、資管產(chǎn)品的性質(zhì)、第三方支付的責任、違規(guī)舉牌并購交易的有效性等等諸如此類的新問題，對這些問題的司法救濟如果按照既定的大陸法司法體系，會出現(xiàn)明顯的對市場的滯后。另外，這些問題不僅需要對金融市場有較深的理解，更需要一個對監(jiān)管和商法的邊界既清晰又能平衡的思維。這些都對法官的專業(yè)素養(yǎng)提出了較高的要求。同時要探索將普通法系成功經(jīng)驗引入成文法系的可行性，以增強司法審判與時俱進的適應能力。