易地搬遷總動員 攻克脫貧“頭號工程”

王仁貴

易地扶貧搬遷，中國所推行的這一歷史性的大遷徙，將確保貧困人民共享現代化成果。

提起移民搬遷，陜西安康市漢濱區大竹園鎮七堰社區的陳道前打開了話匣子。2010年的“7·18”特大暴雨曾奪走七堰村29位村民的生命。“房子是年年修、年年垮，一趕上下暴雨我連覺都睡不安生，就怕泥石流從山上滾下來，把我們一家老小全埋了。”陳道前說。如今已搬進山下移民搬遷安置點的他，再也不用提心吊膽了。

像陳道前這樣的農村人口，只是易地扶貧搬遷的人群之一。確保到2020年全國約5600萬農村貧困人口實現脫貧，是全面建成小康社會最艱巨的任務，而對其中“一方水土養不起一方人”的地方的近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，更是脫貧攻堅中最難啃的“硬骨頭”。

“易地扶貧是針對那些不具備現代化的基礎條件、脫貧任務最艱巨、發展起點最低、與現代化落差最大的地區所采取的特殊的政策，其所聚焦的是全面建成小康社會短板中的短板。”全國扶貧宣傳教育中心主任黃承偉表示，這一群體的脫貧，面對的是家庭的遷移、社會關系的重建、生活方式的重構，帶來的是根本性的變化，貧困群眾可以借此擺脫過去祖祖輩輩未能擺脫的窮根。

圍繞著易地扶貧搬遷，中央和地方都在合力推進脫貧攻堅中的這一“頭號工程”。但易地扶貧搬遷，并不只是將人口遷移出來那么簡單，其背后涉及的是巨量資金的支持，以及金融、土地、產業等諸多政策的保障。

國務院扶貧開發領導小組副組長、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊表示，易地扶貧搬遷必須堅持群眾自愿、積極穩妥的原則，因地制宜選擇搬遷安置方式，完善搬遷后續扶持政策，確保搬遷對象有業可就、穩定脫貧，做到搬得出、穩得住、能致富。

聚焦四類地區981萬人

近期，國家發展改革委印發《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，對易地扶貧搬遷作出了詳細安排。按照現有規劃，搬遷對象主要是“一方水土養不起一方人”的地區，經扶貧開發建檔立卡信息系統核實的建檔立卡貧困人口，約981萬人。遷出區域范圍涉及22個省（區、市）的約1400個縣。

國家發改委地區司副巡視員楊槧表示，從遷出區域看，主要包括四類地區：

一是深山石山、邊遠高寒、荒漠化和水土流失嚴重，且水土、光熱條件難以滿足日常生活生產需要，不具備基本發展條件的地區，需搬遷316萬人；二是《國家主體功能區規劃》中的禁止開發區或限制開發區，涉及157萬人；三是交通、水利、電力、通信等基礎設施，以及教育、醫療衛生等基本公共服務設施十分薄弱，工程措施解決難度大、建設和運行成本高的地區，需搬遷340萬人；四是地方病嚴重、地質災害頻發地區，這些地區需搬遷人口114萬人。

從地區分布看，西部12省（區、市）約664萬人，占67.7%；中部6省約296萬人，占30.2%；東部河北、吉林、山東、福建4省約21萬人，占2.1%。集中連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣內需要搬遷的農村人口占72%。

此外，考慮到遷出區的自然環境和發展條件具有同質性，還有部分生活在同一遷出地的非建檔立卡人口需要實施同步搬遷，各地結合自身實際計劃安排實施同步搬遷人口600多萬人。對于這一部分人群，可與建檔立卡人口共享安置區基礎設施和基本公共服務設施，但不享受中央相關住房建設補助資金。

記者了解到，未來將結合推進新型城鎮化，采取集中安置為主、集中安置與分散安置相結合的方式。集中安置人口占搬遷人口總規模的76.4%，分散安置人口占搬遷人口總規模的23.6%。

至于易地扶貧搬遷所需的資金，目前資金渠道和構成已明晰，除大幅增加中央預算內投資外，首次引入了開發性、政策性金融資金，大大拓寬了資金渠道。具體包括：中央預算內投資約800億元；專項建設基金總規模500億元；地方政府債務資金約1000億元；低成本長期貸款總規模3400多億元；由建檔立卡搬遷人口自籌約300億元。

實施同步搬遷的600多萬人住房建設資金，以及遷出區土地整治、生態修復等其他投資共計需要約3500億元，這部分資金主要由各級地方政府統籌本級財力和相關渠道資金、動員搬遷群眾自籌予以解決。

國家發展改革委有關人士表示，考慮到除中央預算內投資是無償使用外，地方政府債和專項建設基金、中長期貸款都需要市場化運作的投融資主體承接償還，“十三五”時期易地扶貧搬遷投融資模式將按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，由省級政府組建易地扶貧搬遷省級投融資主體并向其購買服務，通過省級投融資主體統一承接地方政府債、專項建設基金、中長期貸款等資金，統一償還相關債務；市（縣）項目實施主體從省級投融資主體承接資金，用于易地扶貧搬遷項目建設。

確保易地扶貧搬遷成效與質量

從2016年的情況看，截至9月底，22個省（區、市）2016年易地扶貧搬遷項目已全面啟動，開工縣數占計劃縣數的99%以上。開工項目17269個，項目開工率達到98%。

目前，22個省（區、市）均已明確由省級政府或授權有關部門與省級投融資主體簽訂易地扶貧搬遷政府購買服務協議，其中18個省份省級政府已與投融資主體簽訂了購買服務協議。省級投融資主體承接貼息貸款速度明顯加快，其中，湖南、四川、云南3省已完成“十三五”時期專項建設基金全部額度的注入工作。

圍繞著易地扶貧搬遷工作，國家發展改革委近期專門召開了工作推進會。國家發改委副主任何立峰指出，要處理好時間與進度的關系，堅持時間服從質量的原則，以安置區選址“選準”、搬遷群眾就業“有門路”為基本前提，同步做好工程建設和搬遷群眾就業脫貧工作，確保易地扶貧搬遷成效與質量。

“短期把房子建好，配套一定的產業，地方是可以做到的，但圍繞著搬得出、穩得住、能致富的整體政策設計還是缺乏。”黃承偉表示，要注意短期目標和長遠目標的協調。地方可能會偏重于短期目標，只滿足于眼前搬出來，這是新一輪易地搬遷須警惕的問題。即便是在產業配套上，受訪專家也指出，配套產業總體上都有安排，但穩定性和抗市場風險能力普遍不高。

另一個需要考量的問題是，如何滿足新一輪易地扶貧中不同類型搬遷的政策需求。黃承偉認為，目前的整體規劃和體系設計，基本上是滿足一般性的搬遷要求，具體到執行中，不同類型的搬遷對政策需求不一樣，政策設計在體現一般性要求的同時，需要考慮個體差異化的需求。

再一個值得關注的問題是，在易地扶貧搬遷過程中，涉及到大量的資金投入和使用，尤其需要加強監管，做到專款專用。北京大學中國扶貧中心主任張琦表示，加強考核和管理是確保易地扶貧搬遷順利推進的重要舉措。工作上，既要符合規劃，又要和當地實際情況相結合，切實做到科學、合理，否則就可能出現原本為了避免自然災害搬遷，但卻造成二次傷害的情況。在資金的使用上，則要切實用到建檔立卡的人群身上，做到公平公正。

比如，四川省就將易地扶貧搬遷納入目標績效考核，實行目標責任制管理，省、市、縣、鄉層層簽訂年度目標責任書。出臺了《市（州）、貧困縣黨委和政府脫貧攻堅工作年度考核辦法》，將易地扶貧搬遷作為重要的考核指標。

針對建檔立卡需要搬遷人群的統籌資金是6000億元，但還有的地方計劃同步搬遷的600萬人需要3500億元的資金。一些地方不在建檔立卡上的群眾，因為搬遷意愿很強，所以地方也就一同實施了搬遷，這對資金使用的界限提出了挑戰。中央拿出這些資金，本是為了近1000萬人的搬遷和穩定脫貧。資金的使用界定上有問題，就有可能與精準扶貧、精準脫貧的要求相背離。

從現實需要出發，業內人士還建議，應加強移民搬遷相關問題的理論研究和經驗總結，這是國家進行頂層設計的重要基礎。對經驗總結不夠，對理論研究不夠，對問題的分析就不夠透徹，就可能對政策的長遠性、操作性產生影響。