市政工程質量安全責任監管邊界

王越 李景成

市政工程質量安全責任監管邊界

王越 李景成

市政工程質量安全關乎人民群眾生活出行，作為政府投資、建設、監管的項目又關系到政府的形象，發生質量安全問題引發社會關注度高，各方意見眾多，作為負責城市建設的主管部門壓力很大。同時，市政工程因為建設受周邊環境影響巨大，施工工期普遍偏緊，一旦完工馬上要投入使用，基本建設程序履行不到位的情況較多。在面臨如此不利的工作環境下，質量安全機構如何認真履職盡責服務于社會和建設各方，將監管工作責任作為課題積極開展研究，建立和完善內部管理體系，努力做好本職工作，為城市市政工程建設順利開展，工程質量的穩步提高把好質量安全關。

一、法律法規的不適應和規范體系的不完善

1.《建筑法》是建筑業的基礎性法律，它規范了建設、勘察、設計、監理及施工單位五大建設主體的法律責任與義務，但沒有規范其他相關建設主體——設計審查、檢測單位、材料供應單位。

2.《建筑法》無論是內涵還是外延，都存在明顯的局限性，且已經嚴重不適應當前我國工程建設發展要求。如，新的投融資模式BT、BOT、PPP等模式，地鐵工程的總承包問題，地鐵工程的單位工程劃分問題，跨行業工程監督管理界限問題。

3.《建設工程質量管理條例》配套的地方性法規及部委規章與其他有關法律、法規及規范性文件之間的缺、漏、碰現象還比較突出。比如，環保驗收與質量驗收互為前置；有關法律法規所規定的法律責任（罰則），在實際行政管理工作中存在操作難問題。

4.工程質量監管工作面臨相關監管法律法規不健全，執法不力和對法規執行缺乏有效的監督等問題，尤其是缺乏有關工程質量監督的程序性規定。

5.技術標準體系暴露出的問題，更新期嚴重滯后于工程建設；建設、鐵路、水利、交通工程的規范混用等；房屋建筑標準相對完整，市政建設領域規范相對不配套；地域、氣候、經濟發展水平等因素影響缺乏操作性。

6.新技術新工藝在應用中理想化設計與應用的研究不充分問題充分暴露，如央視大火、白沙洲大橋道路面層的問題。

二、政府橫向管理部門之間責任邊界不清晰

市政工程系統性、復雜性、社會性，決定了多部門多機構存在管理中的交叉沖突。有些是表現在工程履行基本建設程序和工程建設過程中，有些在竣工驗收時，有些在工程使用中的管養、維護中。

1.鐵路部門：市政工程橋梁、道路、管線穿越鐵路工程時，鐵路控制線范圍內的工程由鐵路部門設計并實施，在發生質量事故時責任不易區分。

2.技術監督部門：質量技術監督部門是產品質量監督管理的主管部門，具體負責產品質量監督管理工作，綜合管理全市特種設備安全監察工作，依法查處產品質量違法行為，按分工打擊假冒偽劣違法活動。

3.消防部門：《中華人民共和國消防法》第十三條要求，“按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程竣工，應進行消防驗收、備案。依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用；其他建設工程經依法抽查不合格的，應當停止使用”。

4.規劃部門：《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十五條規定“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門按照國務院規定對建設工程是否符合規劃條件予以核實。未經核實或者經核實不符合規劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收。建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料”。

5.環保部門：按照環保部《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》、《建設項目竣工環境保護驗收技術規范-公路》（HJ 552－2010）有關規定“建設項目竣工后，建設單位應當向有審批權的環境保護行政主管部門，申請該建設項目竣工環境保護驗收”。環保部門法規與《建設工程質量管理條例》規定互為前置條件，存在矛盾。

6.城管部門：按照職責劃分城管部門“負責全市城市道路、橋梁維護的行業管理。承擔全市城市主干道單項維修改造工程和直管橋梁、隧道的養護維修。參與全市城市基礎設施建設項目的可行性研究、初步設計審查和工程竣工驗收工作”。

三、政府投資市政重點工程中存在的突出問題

1.手續辦理不及時

政府投資市政工程與重點工程由于時間緊迫造成前期很多質量監督手續無法辦理，對依法依規進行質量監督管理帶來了困難，如何監管、管到什么程度算盡到了職責。

2.政府投資市政工程與重點工程普遍存在趕進度、搶工期現象

房屋拆遷、管線遷改、交通疏解是城市內市政建設的主要三大障礙。在不能很好解決的前提下，工程建設往往受阻，無法正常實施，造成工程后期搶進度趕工期。

3.未經驗收合格就投入使用

按《建筑法》《建設工程質量管理條例》要求工程竣工驗收合格后方可投入使用。市政工程迫于政府目標或對市民的承諾，工程前期由于拆遷、管線遷改、交通疏解等因素往往拖延較長時間，建設工期壓力較大，等具備施工條件后，又開始趕工期，很多項目在未完全竣工情況下投入使用，有些工程功能不完善，如僅能通行主干道，輔道、匝道等還未建成，使用安全存在隱患。

四、明確責任邊界，創新建設質量安全監管工作有效機制

在當前城建規模和投資大增長的形勢下，市政工程建設質量越來越受到社會的關注，新興的BT、PPP建設模式，地鐵的跨行業、跨領域的建設對質量管理體系都提出了重大挑戰，建設工程法規體系明顯滯后于建設的發展。質量監督機構在監管制度、機構建設、人才培養、監管手段的建立等方面明顯薄弱。政府在當前形勢下，應起到相應的支持作用，認真研究尋找對策，只有打破常規，建立新的適應當前發展的管理模式，才能有效地發揮監督管理作用，而不是把質量監督部門作為擺設、作為政府的防火墻去被動的適應。

1.政府出面，上下聯動，健全監管組織機構

（1）政府協調對市政工程建設全過程進行研究，結合前期工程建設中的實例進行分析研究形成對策，盡早擬定重點工程的管理規則《政府投資工程質量管理規定》。

（2）確定政府投資工程的范疇，設立市場準入、現場準入制度（如保障房），設置合理工期、造價、質量要求等基本規定。

（3）界定建設各方的質量責任問題。包括PPP、BT、BOT、保障房等項目大、小業主以及檢測、監測單位和材料流通環節。

（4）按照基本建設程序要求，把好進口關。對現階段市政工程違規建設的現狀進行研究，探索設立更為暢通的城建重點工程綠色通道。實行技術與程序分離審批制度，建設前期和建設期間，將不影響質量安全和重要使用功能的部分技術審查或審批部分，先行審批，以滿足建設需要；

（5）建立重大市政工程預驗收和試運營制度，制定市政工程竣工驗收及分段驗收規則。

（6）明確相關部門（土地、規劃、環保、公安消防、交通、技術監督局、人防、衛生、電力、氣象、房地局等）及人員的管理責任。

（7）明確竣工驗收備案，城管、水務接收與交付使用以及物業管理規則。

（8）強化行政執法工作，簡化行政執法程序。

（9）明確行政追責工作要求與規則。

2.城建委主導，部門互動，探索監管長效機制

城建委作為城市建設的主體部門,為適應城市建設的需要，應及早考慮調整內設機構，完善內部管理職能和界限，更高效進行管理。同時加強橫向聯系，和其他專業主管部門做好市政工程特別是重點工程的前期研究以及基本建設程序的協調工作，竣工驗收的協同管理工作。

質量是工程的生命，也是企業的生命，只有把握好質量的方向盤，工程質量才能在建設、施工、監理、監管的把控下向著正確的方向前進！

（作者單位：武漢市市政工程質量監督站）