新形勢下中國地方立法基本問題反思

徐衛華

摘要：地方立法權的擴容，機遇與風險并存。機遇源自因地方自主權進一步擴張而釋放出來的制度創新空間，而風險則來自于立法權濫用的可能。如何盡量避免權力濫用的風險并切實提升地方立法的整體質量，是當前一個具有重要現實緊迫性的問題。文章認為，地方立法必須回歸常識。在為誰立法的問題上，必須注意立法宗旨的表達與實踐的偏離現象；在誰來立法的問題上，必須突出地方立法的人民主體性；在怎樣立法的問題上，必須注重立法信息的獲取和甄別；在如何糾錯的問題上，必須構建和落實好地方立法的審查與評估機制。只有認真對待并妥善處理好這幾個常識性問題，才能真正做到用好地方立法權。

關鍵詞：地方立法；立法權；地方性法規；法治

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2016）05-0090-07

長期以來，由于我國地域廣袤、民族多元，各地歷史文化不同、風俗民情殊異，加之地理條件的復雜性所導致的經濟、文化發展不平衡，在“宜粗不宜細”的立法理念指導下展開的國家立法，盡管保證了形式意義上的法制統一與相對穩定，但其過于原則性和粗略化的弊端也日益凸顯，實踐中往往導致法律實施的效果難達立法預期。此外，歷經30多年的改革開放，隨著地方經濟社會的快速發展與轉型，各地漸次累積了大量的立法需求，制度紅利的發掘空間巨大，制度創新的潛在動力十足。正是在這一背景下，2013年黨的十八屆三中全會提出，要逐步增加中國有地方立法權的較大市的數量。2014年黨的十八屆四中全會又進一步強調，要明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。2015年3月，新修訂的《立法法》將享有地方立法權的城市從原來的49個增加到284個。這就意味著，我國即將邁入一個地方立法迅猛增加的新時代。因此，當務之急應解決地方立法為誰立、誰來立、怎么立這幾個基本而關鍵的問題。

一、為誰立法：立法宗旨的表達與實踐

（一）地方立法在目標和宗旨上存在某些偏差

關于全部立法的宗旨，黨的十八屆四中全會報告作出了明確闡述，即必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。但回望過去30多年的立法實踐，我們不難發現，立法中的工具主義和經濟中心主義傾向主導了改革以來的立法實踐，使原本作為執政常識和公民常識的“立法為民”，在實踐中往往受實用主義和功利思維的左右無法落到實處。

具體來說，工具主義思維過分強調立法的工具性價值，導致立法淪為一種為改革保駕護航的手段和器具，而對限制公權（力）與保障私權（利）這一最基本的憲政要義則多有疏忽。改革開放伊始，經濟中心主義很快就在立法領域獲得合法性地位。法律創制者將立法作為推動經濟發展的手段，進而，經濟績效順理成章地成為立法需求分配和衡量立法工作成效的重要標尺。無論是從當代中國主流意識形態，還是從特定歷史時期的現實需求來看，經濟績效之于立法的正當性似乎都無可置疑。但這種現實中的正當是否與立法的根本宗旨相契合？卻是一個有待斟酌的問題。更為重要的是，即便就常識而言，制度追求的也通常是一種綜合效益的最大化，而不單單只是一種經濟績效。然而，時至今日，立法究竟為誰？在實踐中并非一個具有自明性的問題。

（二）地方立法必須堅持“立法為民”的目的

學者馬克思·韋伯曾指出：一切倫理性的行動都可以歸于兩種根本不同的、不可調和的對峙的原則：信念倫理和責任倫理。“信念倫理”指向終極價值；“責任倫理”則要行為者為自己的行為負責。

從此次新修《立法法》關于設區市立法賦權規定來看，國家采取的乃是一種審慎的有限開放策略。從立法安排初衷來說，這既是為了防止因地方立法能力與經驗不足而導致的地方立法權濫用，也是為了留給地方立法者一個立法經驗積累與立法能力提升的緩沖期。

由于此次開放的三個領域在呈現出鮮明地方性和公益性的同時，也潛藏著侵害公民私權的諸多可能。因此，地方立法機關和部門必須從過往國家立法實踐中汲取經驗和教訓，徹底摒棄工具主義思維和經濟中心主義的立法導向，地方立法行動的參與者必須成為一個韋伯意義上的“能夠擔當‘政治使命的人”。只有這樣的立法參與者才能將立法的信念倫理與責任倫理有機統一于一身，一方面，充分預見到所立之法的實施后果，并充分認識到因后果而應當承擔的責任，在此基礎上，將立法責任內化為立法參與者的一種道德信念，這種道德信念必須是真正回歸到為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。另一方面，業已內化的道德信念往往又會外化為遵循立法責任倫理的自覺行動。當然，至少在當前階段，僅僅依靠立法參與者的自覺顯然不夠，而必須將立法責任倫理的實施方式與途徑予以制度化和法律化。具體說來，對于地方性法規出現新修《立法法》第96條所述情形時，必須嘗試輔以外在的立法責任追究，一是要進一步明確地方立法的責任承擔主體，解決誰來擔責的問題；二是要進一步明確立法責任的歸責路徑，解決如何歸責的問題；三是要進一步明確立法責任的承擔形式，解決擔什么責的問題。只有這樣，才能使地方權力機關和政府部門真正認識到，立法賦權并非只是為地方治理添一治具，而是必須遵循“有權力必有責任”的法治常理，防止地方立法權淪為一地之“私器”，從而真正回歸“立法為民”的本來要義。

二、誰來立法：堅持地方立法的人民主體性

“誰制定了我們的法律？”這是現代立法理論中的一個著名詰問。事實上，面對這個詰問，我們首先關注的并非憲法明示授權的法律制定主體，而是指向立法行動的實際參與者。

（一）我國在地方立法承擔者與立法程序指導思想上存在一些偏差

啟蒙思想家盧梭當年曾說，當全體人民為全體人民制定規則時，它所要面對的對象正是它自己。這樣的規則因與“公共意愿”范圍相一致，故稱為法律，而當法律是一種“公共意愿”的行為時，人們也就不需要去追問到底“誰制定了法律”。但與此同時，他又說道，盲目的群眾并不知什么樣的事物對自己才有利，以至于經常不知道自己真正需要的是什么。于是，立法者才有了存在的必要。他進一步區分了立法權與立法者，認為起草的法律是否公意須由人民投票決定，即承認立法權歸于人民，而立法者（設計法律的人）卻并沒有立法權，他們需要的是一種發現正義的理性與超然。很明顯，盧梭在關于人民的認識方面充滿矛盾和糾結，他熱愛人民，卻又不太信任人民。他眼中的立法者乃是“在國家中各個方面都非常杰出的人”，而不是人民。

盡管盧梭的立法思想承載的是當時法國激進資產階級民主派的一種政治理想，但回首我們過往的立法實踐，其間濃郁地精英決定論色彩恰與盧梭的立法思想有異曲同工之處。改革開放30多年來，在對人大、政府專業部門與專家知識的依托下，經由一種法治建構主義的進路，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個部門法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系得以形成。但在一定程度上，一方面，精英決定論天然地構成了法治建構主義進路的理論前提，在這一前提下，人民中“沉默的大多數”被預設為“法盲”，由此，一些百姓對于立法的隔膜狀態幾成常態。另一方面，國家立法中的建構主義信仰在凸顯立法者的理性虛妄與主觀意志的同時，在有意無意間摒棄了制度演進主義的內生進路，其直接后果是一些百姓內心的法律認同感缺失，其顯例則是我們常說的“有法不依”或“有法律而無法治”。按照哈耶克的說法，這實際是一種法律實證主義觀念的表現。這種觀念的最大危害，是它必定會摧毀人們對一種能夠被發現但卻不只是出自于立法者之意志的正義的信奉。關于建構主義進路的弊端，哈耶克強調指出，那些努力發現某種“自然”（即并非出自于設計）給定的東西的人，要比那些堅持認為所有的法律都是由人之刻意所確定的人更接近真相，因而也更“科學”。

哈耶克對建構論唯理主義的批評提醒我們，必須注重對一種自生自發秩序的形成過程的考察。因為法律既是人為制定的，同時又是自然生成的。對此，孟德斯鳩早就指出，“法律是制定的，而風俗則出于人們的感悟。風俗以人民‘一般的精神為淵源；法律則來自‘特殊的制度。推翻‘一般的精神和變更‘特殊的制度是同樣危險的，甚至是更為危險的。”關于這一點，我們只需回顧一下近二十年來一些地方“禁鞭”立法一再反復的歷程即可感知。相較于國家立法，地方立法與百姓日常的距離更為親近，對自生自發的民情風俗依賴性更強。而從地方性法規的實施來說，如何讓百姓對立法的隔膜程度盡可能降低，使地方性法規盡可能承載更多的民情民意與善良風俗，對推動法規的實施又具有十分重要的意義。錢穆先生在論及中國政治制度時曾指出，“政治制度，必然得自根自生，縱使有些可以從國外移來，也必然先與其本國傳統有一番融合媾通，才能真實發生相當的作用。否則無生命的政治，無配合的制度，決然無法長成。”這一觀點對于今天的地方立法同樣適用。

（二）地方立法必須擴大人民的參與性

與國家立法相比，地方立法并不追求一種時空上的普適性，其適用范圍具有鮮明的地方性。不同地方即便是就同一立法事項展開立法，其法規中的義務性、禁止性與授權性規范也可以呈現出較大的地域性差異。這就決定了地方立法在習慣性延續國家立法一貫的建構主義路徑時必須足夠謹慎。進一步說，在“誰來立法”的問題上，我們必須對過往的精英式立法路徑從立法程序機制上予以完善，使地方立法充分體現人民的意志以及人民主體地位，真正讓人民成為依法治國的主體和力量源泉。由此引出的其實也是一個老生常談的話題，即立法的公眾參與問題。

但我們必須看到，當前地方立法面臨的一個客觀情勢是，公民法治意識仍有待提高、公民參與立法的能力仍有待增強、參與立法的渠道仍有待拓展，而精英式立法仍保有強大正當性與現實合理性。這就決定了未來相當長的一個時期，地方立法仍將繼續走精英式立法的路子。當然，這并不是說精英式立法不能成為地方立法的正當性路徑，而是一個如何立足當下情勢，著眼于細節處與可行性予以不斷完善的問題。在筆者看來，一種可以將“科學立法”與“民主立法”有機結合起來的、比較具有可行性的路徑，是立法機構與民眾在地方立法中分工協作，各司其職，即立法精英主要負責立法信息的搜集整理、立法規劃的編制、立法事項的判斷與決策、立法技術的提供，而民眾則更多地是作為立法建議的提出者、立法信息的承載與反饋者。與此同時，要在新修立法法精神的指導下，充分發揮專家立法的優勢，以進一步適應相關立法議題日益專業化、復雜化、高度技術化的趨勢。

在當前情勢下，要真正凸顯地方立法的人民主體性，一方面，必須堅持以地方人大為立法主導，以人民為立法主體。只有地方立法機構始終堅持以保障人民根本權益為出發點和落腳點，充分尊重人民的主體地位，善于發揮專家立法的優勢，才能徹底杜絕立法恣意與任性。另一方面，則須從一種演進主義的進路出發，對人類理性的有限性保持警惕，相信法律秩序經由建構的同時，也是地方自生自發秩序逐步演進的結果，而這種地方性的自生自發秩序理所當然也是作為地方社會主體（人民群眾）在漫長的社會生活中自然選擇的結果。在城鄉建設與管理領域的地方立法中，須充分挖掘民間法資源，民間法淵源于鄉土，其依循的是一種“鄉土社會日常生活的內在邏輯”、立基于傳統倫理，因而立法精英必須對現代民間法的生成現象予以足夠注意，比如，傳統鄉約規范在現代主流意識的浸染下生成為新農村中的鄉規民約；傳統的行會規范在現代商業規則的影響下生成為一種新型行規等，這不僅是保證地方性法規得以順利實施的重要前提，也是人民主體性的另一種體現；在環保領域的地方立法中，則必須尊重自然規律，以現代生態倫理為指引，從而避免一種以當代人的眼前利益為中心的走向極端的“人類中心主義法律價值觀”的影響，通過在環保立法中堅守對人類中心主義的反思立場，建構一種更加合理、更加可持續的人類中心主義法律價值觀；在歷史文化保護領域的地方立法中，要出臺相應的激勵機制以鼓勵群眾為歷史文化保護出謀劃策，特別是注意吸收當地社區居民、開發商、以及關注歷史文化遺產保護的志愿團體、有關專家和和媒體的意見和建議，同時要協調好各方利益，使關于歷史文化保護的地方性法規更富于地方特色。

三、怎樣立法：地方立法的信息獲取與甄別

法律經濟學家波斯納曾指出：“在法律和經濟學中同時存在的問題是，疑難問題都不發生在原則上而是在適用上。”地方性法規尤其如此。這不僅是因為地方立法本身在很大程度上是為了解決其上位法的適用和實施問題，而且地方性法規的實施效果也取決于其自身的實際適用性。要解決好這一難題，關鍵取決于我們怎樣立法。一如前文所討論的，在當前由立法精英主導的地方立法過程中，要解決好地方性法規的適用性問題，缺乏的不是常規的立法能力，也不是必要的立法技術，更不是與地方經濟社會快速發展相適應的立法意愿與立法規劃，而是立法者對于立法的信息獲取與甄別能力。之所以這樣說，主要是因為，地方立法信息的獲取與甄別不僅在理論上對于立法的適用性與針對性至關重要，而且在實踐中也因受制于各種主客觀因素的影響而導致信息獲取的不真實與信息甄別的失誤，從而極大地影響地方立法的整體質量。

（一）地方立法在信息獲取方面的改進路徑

從地方立法者的信息獲取方面來說，當前具有實質意義的舉措是地方立法機構能夠在信息獲取的姿態上，實現由被動到主動的根本性轉變，在充分發揮現有的信息獲取制度化渠道作用的同時，逐步接納并健全非制度化的信息反饋機制。當前尤其要在以下幾個方面有所作為：

1.地方人大要善于從人大代表的提案、意見、建議中發現立法需求。人大代表自群眾中來，多數代表長期扎根基層一線，對群眾所思所想所盼所求有著更為真切的了解和把握。同時，人大代表自身的生產或工作實踐也是獲取立法信息的重要來源。

2.地方人大要善于從對“一府兩院”工作報告中，了解和掌握現有地方性法規的具體實施情況，對法規缺位或實施效果欠佳以及不適應發展需要的地方性法規，形成調研議題，然后通過直接組織專題調研或者對相關工作開展直接視察，掌握第一手材料，獲取立法信息。

3.地方立法機關要充分利用信訪渠道獲取立法信息。對群眾來信來訪要給予足夠的重視，對一些涉法涉訴、與群眾利益緊密相關且群眾反映較為集中的問題，要進行認真梳理、慎重研究，及時發現現行地方立法的空白與現行地方性法規的實施困境，為地方性法規的立、改、廢提供方向指引和信息參考。

4.地方立法機關要不斷完善現有的立法聽證、立法座談與立法論證制度。客觀上講，從立法聽證、座談及立法論證等制度得以進入中國時空的初衷來說，并不是因為其與民主政治本性的契合，而更多是由于黨的群眾路線在立法領域的貫徹使然。在筆者看來，至少在立法領域，有關群眾路線的觀念市場中，精英主義群眾路線觀較之民粹主義群眾路線仍然占據優勢，這就意味著，以這一路線觀為支撐的立法聽證、座談與立法論證制度在實踐中極易變形。譬如，在立法實踐中，立法者獲取立法信息是采用立法聽證、還是進行立法座談或立法論證、是否啟動聽證、在何種立法事項上啟動聽證、如何選擇聽證代表、如何設定代表資格、聽證采取何種形式、聽證須遵循何種規則、聽證結果如何使用等等，很大程度上是由有關立法機構的自由裁斷來決定的。在這種情勢下，即便是微妙的細節設置也可能直接影響和決定立法信息獲取的真實性與有效性，從而極大地影響到立法質量。更何況，從信息經濟學的視角來看，決策者不會無限制地搜尋信息，而往往會在對信息投資的預期邊際收益等于預期邊際成本這一點停下來。故從這個意義上說，要保證立法信息獲取的真實性與有效性，當前亟待從制度細節上予以進一步完善。

5.地方立法機關要不斷接納和豐富非制度化的利益反饋機制。之所以說“接納”，實際強調的是一種面對各種利益集團影響和干預立法的方式日益多元化時的開放姿態。對于當前地方立法來說，非制度化的利益反饋機制較為集中地體現在環保立法領域，即突發性環境事件與群體性環境事件的爆發，往往會通過形成公眾壓力的方式來影響地方立法；之所以說“豐富”，是因為信息時代的到來，在客觀上為拓展和豐富立法信息的獲取方式和渠道提供了有利條件。但地方立法機關也需盡量避免在媒體話語面前過于被動，在面對巨大公眾壓力時能夠保有必要的信息甄別與判斷能力。

（二）提高地方立法信息甄別能力的途徑

當然，提高立法者自身的立法信息甄別能力固然重要，但如法學家蘇力最近所指出的，無論是廣泛征求意見、舉行立法聽證還是推動公民參與，事實上都解決不了原本存在利益分歧的觀點差異問題。因為所有民主程序和過程，都只能征求更多利益表達和更多立法意圖的理解。歸根結底，它無法達致消除利益分歧的結果，從而進一步達成所謂“人民的意志。”這就需要立法者在信息甄別過程中，正視中國社會分層的現實，適當引入一種社會利益群體（社會分層）分析方法。其理由在于，盡管現階段我國從總體上消滅了階級對抗，但因勞動和職業分工以及分配方式的多樣化所產生的利益群體差異卻始終存在，不同社會群體由于具體利益差異而產生不同的利益訴求。立法要使人民內部的不同利益群體“盡可能的愉悅”，實在是一個難題。以一種制度經濟學的角度來看，這個難題應該主要歸因于具體立法產品供給者的效用函數的“內在性”，這種“內在性”決定了立法產品的供給者在制定法律時，不可避免地要顧及自身特殊利益，從而可能扭曲法律的供給。正是因此，使得即便是環保這樣被認為具有強烈社會性、自然性和技術性的立法領域，因地方利益和部門利益的沖突而導致立法延遲的現象也并不鮮見。因此，立法者要善于運用社會利益群體分析方法，為促成地方立法中的利益平衡與妥協創造條件，從而真正實現社會總體福利狀況的改善。具體來說，要提高立法信息甄別能力，實現有效的利益協調與整合，需要做到以下幾個方面：

1.要進一步完善基于經濟、政治、文化、職業、民族等特質差異的不同社會群體的利益訴求表達機制。構建包括政府與社會各階層代表之間、社會各階層代表之間的意見磋商與協調平臺，充分發揮企業、民間組織、商會、行業協會等社會主體的意見表達與磋商職能。特別是在地方人大代表的名額分配與行業、地域分布方面，要立足于本地方經濟社會發展實際，充分考慮本地方人口的社會結構、行業分布、經濟分層、民族構成等因素，力爭做到兼顧各方利益。

2.要進一步完善立法信息公開制度。一般來說，立法信息公開主要包括兩個方面，一是立法文件的公開，主要包括規范性文件的各種草案、草案修改稿、修改說明、草案審議結果的報告、立法機構搜集的各種背景資料，立法會議紀要和備忘錄等；二是立法會議的公開，主要是指會議現場的公開與會議內容的公開。從當前地方立法的實踐來看，信息公開力度仍然十分有限，有關這一點，從2007年4月頒布的《政府信息公開條例》中我們可以有所了解，從《條例》的法理基礎來說，其并未明確宣布公民知情權原則，而是為了“提高政府工作的透明度，促進依法行政。”從《條例》的前提假設來看，恰與上海和廣州等地方信息公開規定相反，即仍然傾向于保密是常態，公開則是例外。因此，當前亟需進一步以制度進行規范，使信息公開成為一種立法常態；同時，考慮到公眾法律知識水平的不容樂觀以及立法日益專業化、復雜化的趨勢，立法信息公開必須注重公開技術的恰當運用，在盡量保證不損及法律語言準確性的前提下，力爭使語言更為通俗化，在確實無法兼顧通俗性時，則需要輔以必要的術語解釋與背景介紹，從而使立法信息公開真正落到實處。

3.要構建和完善多層面的立法信息交流機制。對各立法機構搜集的立法信息，要建立穩定的、常態化的交流機制。對于涉及多個政府部門的地方立法，要建立立法協調聯席會議機制，加強信息交流與意見磋商，促進部門間立法合作；對地方立法的日常信息交流來說，可嘗試實行交叉備案制度，建立立法信息共享機制等。對于立法機構與公民、企業、社會組織之間立法信息交流，則可以通過立法會議、立法聽證、座談以及新聞媒體發布草案、回答質詢等方式進行。只有疏通多層面的立法信息交流渠道，才能為協調和平衡各類社會群體的利益沖突做好準備，從而提升立法信息的甄別效度與信度。

四、如何糾錯：地方立法的審查與評估

美國現實主義法學的領軍人物杰羅姆·弗蘭克在論及法律的不確定性時說道，面臨變化無常，萬花筒般的時代，夢想制定出一套包羅萬象、解決未來可能出現的所有爭端的法律是癡人說夢。確實，對照豐富的現實，法律永遠是不完備的。況且，法律自身的實踐性與法律語言的開放性也決定了其總是處于發展之中。唐代大儒韓愈在《錢重物輕狀》中說，凡法始立必有病。這就是說，法律在執行之初總有一些漏洞、缺憾和不足。但我們卻從來不曾因為法律與生俱來的不完備性而停止立法的腳步。因而，現實中一種頗具妥協性與補救性的做法就是加強立法的審查與評估，以盡量減少法律的漏洞、缺憾與不足，使之盡可能跟上時代和實踐的步伐。

（一）加強中央對地方立法的審查

立法審查在當前法學理論界與實務界并無統一界定，但大多數論者是在對立法之結果即法律的合法性（合憲性）與合理性審查這一意義上使用。根據現行《憲法》第67條及新修《立法法》第五章之有關規定，可以說，我國已經具備一套相對完備的立法審查制度設置。但從過往的立法審查實踐來看，這套機制的運作并不令人滿意。以全國人大常委對地方性法規所擁有的撤銷權行使情況為例，盡管在現實中多有發現提請備案的法規出現違憲情況，但我們至今仍很難找到一例撤銷權行使的案例。出現這一狀況的原因主要來自三個方面：一是在當下的立法審查制度設置中，審查主體履職不力并未受到責任追究，在未能真正履行審查職責時應當承擔何種責任至今仍是空白。二是原本應作為立法審查的前置啟動程序的立法備案制度，長期流于形式，未能發揮出備案監督的實際功用；與此相關聯的第三個方面在于在當前的制度設置中，立法備案與立法審查未能形成必要的執行聯動機制，從而導致制度運作的低效甚至無效。因此，要真正改善地方立法審查程序的虛化現狀，當務之急是要落實以下幾點：

1.要從制度上明確立法審查主體履職不力的責任承擔方式。比如，一旦出現因對地方性法規審查不力而導致立法績效低下甚至負面績效時，負有審查義務的責任主體必須向有關當事人和公眾公開致歉，說明情況；或者無條件接受代表質詢；對于導致較嚴重后果者，可以設置相應政治責任的承擔方式。

2.要將立法備案制度進一步細化，使備案制度從“隱性”的后臺走向“顯性”的前臺。當前，可以嘗試建立備案的公開通告制度，在報紙、廣播、網絡媒體上發布備案法規的名稱、編號、備案時間、備案機構等基本信息；實施備案回執制度、備案機關抗辯制度、備案責任制度等，從而使立法備案不再流于形式。

3.要將備案制度作為立法審查的前置啟動程序，形成備案一審查的執行聯動機制。也就是說，地方性法規在備案手續完成之際，同時也當然地啟動了立法審查機制，防止備案與審查各自運作、完全脫節的低效率或無效率現象發生。

4.要建立地方立法審查的信息反饋機制。對審查結果除了對法規提交者進行反饋外，還要通過報紙、廣播及網絡媒體予以通告；同時也要建立審查結果的處理跟蹤機制，及時向社會公眾及相關利益群體公布地方性法規審查結果的后續處理情況，以便于充分接受公眾監督。

（二）加強對地方立法的有效評估

與令人堪憂的立法審查制度虛化現狀相比，近年來，各地立法評估工作的推進似乎更為有效。從總體上看，當前的地方立法評估呈現出以下幾個特點：一是評估模式趨向雷同。到目前為止，各類立法評估主體在立法后評估方式上主要包括兩類，一類是直接評估方式，主要包括召開研討會、實地調研、具體考察、個別走訪等；另一類是間接評估方式，主要包括向公眾征集意見、問卷調查、隨機抽查、委托科研機構和大學法學院進行評估等。二是評估方法上多定性而少定量，評估報告撰寫多主觀陳述少量化數據。正如席濤教授所指出的，這類較為模式化的立法后評估方法大多采用的是定性分析，而很少運用定量分析及影響分析，故而由此產生的評估報告多主觀性陳述、少量化數據。三是評估主體仍以體制內為主。實踐中人大法工委或其他專門委員會、政府法制部門這些體制內主體往往多是出于配合地方黨委政府工作大局的需要，帶有濃厚的“運動式評估”色彩。四是評估對象選取的主觀任意性。對如何選擇評估對象、同一評估對象的評估周期、不同評估對象在評估方法選擇上的差異化等等問題大都缺乏制度規定，隨意性較強。

盡管如此，我們必須看到，經過十多年的立法評估實踐，到目前為止，針對立法評估的理論與實踐經驗積累，已經到了一個相對成熟的階段。在當前地方立法權大幅下放的情勢下，要保證地方立法的質量，還必須在以下三個方面予以足夠的注意：

1.必須推動地方立法評估的常態化。要根據評估對象所涉領域的自身特點，明確合理的評估周期。對評估的啟動，評估對象的選擇、評估周期、評估指標、評估結果及其運用等具體事項予以明確的規定。

2.必須注重立法評估結果的運用。立法評估結果不僅僅是為法律法規后期的立、改、廢提供客觀依據，而且應該成為地方立法工作改進的推進器。建立較為完整的立法評估結果的回應和反饋機制，可使立法評估結果運用避免形式化。

3.嘗試引入獨立第三方機構進行立法評估。考慮到地方立法的主要特點之一是其區域性，這就為第三方機構獨立開展立法評估提供了可能，盡管實踐中也許不能排除體制內外之間的“共謀式”評估，但隨著民間第三方評估機構的公信力建設逐步向前推進，其獨立評估的可信度仍然是可以預期的。

結語

地方立法權的擴容，對于地方經濟社會發展來說，可謂機遇與風險并存。機遇源自于地方自主權的進一步擴張以及由此而開放出來的制度創新空間，而風險則來自于立法權濫用的可能。如何盡量降低和規避地方立法的風險，用好地方立法權，是一項龐大的系統工程。盡管如此，我們認為，實施好這一系統工程的關鍵仍在于回歸立法為誰、誰來立法、怎樣立法以及如何糾錯這幾個常識性問題。在為誰立法的問題上，必須充分注意糾正立法宗旨的表達與實踐的悖離現象；在誰來立法的問題上，必須著重突出地方立法的人民主體性；在怎樣立法的問題上，必須注重立法信息的獲取和甄別；在如何糾錯的問題上，必須構建和落實好地方立法的審查與評估機制。只有認真對待并妥善處理好這幾個關鍵議題，地方立法權的下放才能真正成為地方發展的助推器。

責任編輯 陸瑩