美國的公務員制度改革

林志遠

20世紀70年代，一方面是美國停止美元兌換黃金的義務，造成世界性的通貨膨脹；一方面是石油輸出國組織實行配額生產限制原油產量，造成國際原油價格暴漲，吞噬企業利潤，導致美國和西方國家陷入嚴重的經濟滯漲危機和持續的財政危機。為了擺脫危機，美國政府從1978年開始進行公務員制度的改革，配合審計改革和財政改革。經過30多年的不懈努力和改進，不僅破解了70年代的經濟滯漲危機，擺脫了冷戰的威脅，而且還極大地促進了科技創新事業的發展，成了世界各國積極引進政府管理改革的標桿。中國的經濟發展，現在已經達到了世界領先的規模，但是繼續發展，就要首先克服公務員制度落后的障礙，從根本上解決政府的腐敗和低效問題，為此，美國的成功經驗十分值得借鑒。

一、美國文官制度的歷史

美國的文官制度，從1787年頒布聯邦憲法開始建國到現在，總共經歷了政黨分肥制、年功績效制和公共服務批發制三個階段的變化，政黨分肥制的文官產生，主要都是通過政黨組織的推薦途徑。18世紀的南北戰爭結束后，美國的民主和共和兩黨形成了南北對峙輪流執政的政治格局，執政黨竭力安排本黨人士擔任政府要職，把黨派斗爭帶到政府內部，導致監督缺乏和腐敗高發的問題，而總統的新老換班又帶來政府雇員的大換班，導致政府短期行為嚴重，經驗和知識積累不足，影響長期問題的決策。為此1883年國會出臺《彭德爾頓法》，開始建立功績制的文官制度，克服政黨分肥制的弊端。功績制的文官制度，政府雇員按年功序列晉級，終身任職，不受政黨輪流執政和總統換班的影響，有利于專業崗位的工作經驗和知識積累，但也帶來官本位泛濫和腐敗高發、政府編制膨脹和行政低效的問題。在政黨分肥制和功績制并行的1880年到1930年，功績制文官職位從1900年的45.6%，增加到1930年爆發大危機時的79.6%，這段時間成了美國歷史上腐敗最猖獗的時期。1910年美國實行國會制度改革，解除執政黨領袖在國會的發言人地位，禁止政黨領袖對政府人事任命的直接干預，開始結束政黨分肥的文官制度，實行到1977年，功績制的文官職位達到了90.9%，只有不足10%的職位留給選舉產生的政治任命官員和其他特殊人員。

二、公共服務批發制

但是功績制也帶來官本位泛濫和政府機構膨脹，行政效率低下和財政負擔沉重的后果，依靠發行政府債務彌補財政赤字，又帶來通貨膨脹和國民經濟效率低下的問題。20世紀70年代，國際原油價格高漲，美蘇軍備競賽，耗費巨大，二戰后幸存的人口，又開始進入退休年齡，西方工業化國家因此普遍陷入經濟滯漲的泥潭。面對經濟滯漲，美國的解決辦法，是大幅度減少政府部門的人力資源消耗，加快非政府部門的公共服務業全面發展。為此，美國出臺了1978年的《文官制度改革法》，把企業的公司化管理措施應用到對政府的管理上，首先是明確聯邦政府各部門的職責分工范圍和績效評估標準，把政府履職成績、公共資源消耗與公眾滿意度掛起鉤來，促使政府積極設法提高效率；其次是增加臨時雇員代替終身制雇員，把臨時雇員從1985年的4.2萬名，增加到1993年的15.7萬名；第三是剝離政府的公共服務職能，把聯邦政府提供的公共服務，批發給民間的專業中介、企業公司或地方政府，大幅度裁減聯邦政府機構。這項改革使得聯邦政府的出讓合同從1979年13億美元，猛增到1989年737億美元，尤其是在環保局、能源部、國家宇宙和空間管理局，幾乎所有工作都采取了合同出讓的方式。1993年和1994年，國會又先后出臺《政府績效與成果法案》和《政府管理改革法案》，成立了以戈爾為首的《國家績效評審委員會》，通過財政、人事、信息、領導目標和公共事業的績效評估，把削減政府編制的任務落實到政府的各個預算單位，成功地把功績制雇員從1977年的91%減到了2002年的55.5%，聯邦政府減少7.8萬個管理崗位，裁員42620人，每年節省1000多億美元的政府預算開支。

三、人事和機構改革

20世紀70年代末，世界油價高漲，美國又以高息政策壓低油價，歐美國家普遍出現了嚴重的經濟滯漲問題，經濟滯漲的背后是嚴重的政府財政危機和債務危機。世界歷史表明，大國的財政危機和政府債務危機，放任發展，最終必然導致國家政權的嚴重衰弱和滅亡。美國聯邦憲法是迄今世界上持續生效時間最長的成文憲法，這個憲法規定政府和每個公民一樣，都要服從愛國主義的憲法原則，積極設法解決危及聯邦中央政權的各種現實問題。在強化法制的推動下，幾屆政府不懈努力，推行政府瘦身改革的措施：①設立政府雇員的實習生制度，與獎學金制度配合，或以撥給實習補貼的方式，吸收各類合格大學生，參加政府各個對口職能部門的檢查監督、社會調查、法律宣傳和行政服務的日常工作，幾年后有了政府工作的實踐經驗，大部分自動分流到社會的各行各業，留下少數經過考核聘為公務員，填補退休空額，以此達到嚴格控制公務員編額和顯著提高公務員專業化職業素質的雙重目的。②建立對政府機構的績效評估制度，把預算成本、業績貢獻和社會效果列為評估標準，對執行不力和績效差評的機構給予警告和公示，促使更換人事、裁減編制和削減預算。③讓州以下陷入嚴重財政危機的地方政府宣布破產，破產的市政府可能要實行超過50%的減員，其他免于破產的政府也必須嚴格控制政府編制和行政開支，避免陷入嚴重的財政危機。④采取只養事業不養人的措施，聘請信譽卓著的民間會計師、律師、高校和民間的知名學者，充當政府的財政經濟和法律咨詢顧問，提供解決具體問題的對策方案，服務政府決策的需要，取代依靠行政編制設立的各種政府研究機構。經過上述有效的改革，美國政府現在的全部文職雇員（含技術雇員），總數壓縮到只有大約350萬人，首都華盛頓所在地的哥倫比亞特區，屬于聯邦中央政府的雇員全部也不超過20萬人。

四、前蘇聯改革失敗的對照

20世紀70年代，國際油價從1970年的每桶不足3美元，暴漲到1978年的每桶30美元，蘇聯依靠出口石油的滾滾美元流入，暫時擺脫了計劃經濟體制造成的財政危機，把美蘇冷戰推上高潮，軍備競賽曾經一度占據美國上風，國內新生勞動力的就業，基本上都加入到軍備生產和軍事武裝力量的行列，民生的投資和就業因此更加萎縮。為了回答國內輿論對于消費物資長期短缺的不滿，1979年政府又悍然發動了侵略阿富汗的戰爭，用對外的戰爭勝利轉移人民的視線。1978年，美國再次采取大幅度提高利率壓低國際油價的政策，一直堅持到1985年蘇聯新政府上臺承諾節制阿富汗戰事為止，期間聯邦儲備銀行的存款利率，曾經一度達到了1981年的16.39%。從1986年到1990年，美國仍然維持了超過6.66%利率，直到蘇聯解體后的1991年，才持續和大幅度調低利率。國際油價回落和從阿富汗撤軍后，蘇聯政府立即面對嚴重的財政危機、通貨膨脹和大批失業人口，不得不回到政府改革的軌道。但是政府改革必須在憲法和法律的框架內自上而下地進行，必須依靠政府司法和行政職能的改進來實現，否則就只有政府解體和推倒重來的結局。蘇聯的斯大林憲法，從1918年的《被剝削勞動階級宣言》到1936年的《蘇維埃共和國聯盟憲法》，都以全盤否定人類2500年的法治文明和實施集體人治為前提，都以革命黨推翻政府的階級斗爭理論為依據，無法為政府改革和建立高效政府提供不可缺少的法律框架。1985年蘇共中央主席戈爾巴喬夫，曾經設計了援引西方法制文明的改革，設立總統職位和召開全國代表大會，但是終究沒有能夠挽救蘇共中央政府最后解體的命運。因為長期的人治習慣已經形成，中央政府各個重要的實權部門全都強烈地反對改革，即使軍事力量達到世界領先，最終還是難免中央政權解體的命運。

中國的經濟發展，現在已經達到了世界第二大經濟體的規模，但是繼續發展，面對經濟增長和政府財政收入下行、政府債務沉重和失業嚴重的問題，必須首先克服公務員制度落后的障礙，依靠法治的進步，從根本上解決政府的腐敗和低效問題，讓更多的優秀人力資源，從不生產的政府部門，轉移到市場經濟的生產性部門，扭轉經濟增長持續下行的不利趨勢。為此，美國的經驗值得借鑒，蘇聯的教訓也要積極吸取。

（作者單位系國家發改委經濟研究所）