英國“星級政府”評價體系

陳宏彩

20世紀70年代以來，為了推動公共管理和公共服務的改善，更好地回應民眾的訴求，英國持續地開展了政府改革運動。績效管理、公共服務外包等新的管理工具被廣泛地運用到政府改革中，取得了顯著成績。2002年，英國國家審計署出臺了地方政府全面績效考核基本框架，并依照此框架對郡政府和單一制政府進行嚴格考核。2006年，國家審計署再次對這一框架進行修訂和完善，使之更加全面、客觀和規范。2009年，全領域評估開始建立。經過持續改進，英國形成了較為系統、完善的地方政府績效評估指標體系和運作機制。

英國地方政府績效評估指標主要包括三部分：一是資源利用評價；二是服務評價；三是市政當局評價。其中前兩部分進行年度考核，后一部分每三年考核一次。根據考核結果，地方政府被評為四個星級。資源利用評價主要是對公共財政投入、產出及其管理狀況的評價。這部分主要考察投資效益、財政信用、財務管理水平等二級指標。投資效益是績效評估中非常重要的指標。檢驗地方政府的投資效益有三種比較方式：一是與同類投資進行比較。同樣是進行基礎設施建設，在條件相似的情況下，如果某個項目的投入明顯超出同類項目，則會進行重點審查。二是投入產出的比較，對每個項目進行成本效益分析，檢驗投資的合理性和有效性。三是預算與決算的比較，嚴格控制超預算項目投資。財政信用主要考察地方政府財政可持續發展能力。要求政府的收支基本平衡，不存在重大信用風險。財務管理主要考察日常財務管理工作是否規范，財務記錄是否完整，是否建立健全廉政風險防范機制，等等。

由于民眾對公共服務的要求愈來愈高，公共服務的評價成為地方政府績效評估的重點。公共服務評價的特點主要有三點：一是評估內容全面而具體。涵蓋了環境服務、住房服務、文化服務、消防服務等政府提供的各類服務。對民眾反映強烈的領域，會不斷加大評估力度，通過評估督促地方政府提供更加完善、更加優良的公共服務。對公共服務的評價指標不是籠統抽象的，而是將各類服務分解為眾多的子項目，對每個子項目進行嚴格具體的評價。例如，住房服務的具體指標有：房屋的維修是否及時到位，租金回收率、空置率是否正常，為無房戶、無家可歸者提供住房的政策是否執行到位，房屋分配與管理中是否存在種族歧視，等等。具體化的好處是，評估部門易于進行定量分析，而被評估部門能夠清楚地了解自身存在的差距與不足，從而有的放矢地改進工作。二是非常重視公民參與和公眾的滿意度評估。所有政府提供的公共服務，都會將公民的參與度作為重要考核內容，也會逐項進行公眾滿意度測評。在公共服務項目決策中，要求充分吸納民意，充分體現民主決策；在項目實施中，要求有民眾的廣泛參與，重視民主管理和公眾的實際獲益；在項目評估中，要求把民眾的滿意度作為十分重要的依據。這種方式在很大程度上促進了公共服務質量的改進。三是盡量采用標準化指標。以標準化促進公共服務的均等化，是地方政府公共服務評價的重要特色。能夠標準化評價的領域，一律采用標準化評價指標。例如，地方政府為居民提供基本的體育和圖書設施，這些設施必須保證居民走路20分鐘內可以到達；體育文化設施內志愿服務的比例要達到要求；學生、成年人每周參加體育運動的時間達到相關標準，社區應創造便利條件；公共圖書館覆蓋的家庭的比例，平均每周的開放時間，每千人擁有的圖書量和圖書周轉量等，都有基本的參數。以標準化倒逼公共服務的均等化和優質化，這一點值得我們學習和借鑒。

市政當局的評價主要是對政府自身管理能力和管理水平的評價。主要包括三個方面：一是制定科學合理的發展規劃并切實得到執行。主要考量地方政府是否根據自身的自然、經濟和社會條件，制定凸顯優勢、具有進取心的戰略規劃和政策計劃，一步一步地加以落實；地方規劃與國家的整體規劃和區域發展計劃是否一致，是否得到各方面的認同并能夠調動各種積極性。二是具有相應的管理能力和協調水平。主要考量政府內部機構設置、人事管理是否規范，領導能力和水平是否與經濟社會的發展相一致，部門之間、地區之間、政府與社會之間的協同是否充分體現等。三是內部績效控制機制的建立與運行。主要考量政府內部是否建立了績效管理與控制機制，這些機制本身是否科學，績效申訴處理機制是否暢通，績效改進計劃是否得到落實，等等。

英國地方政府的績效評估由國家審計署具體負責。國家審計署根據法律法規以及中央政府對地方政府的具體要求，在充分征求政府官員、專家學者、社會團體以及公眾意見的基礎上，提出地方政府績效考核的框架結構和基本方案，并及時向地方政府和社會公布。年終考核時，地方政府首先對照評估辦法進行自評，然后由審計署組織有關官員、專家等進行實地考察和問卷調查，得出考核結果，并根據考核結果分別授予地方政府一星級、二星級、三星級、四星級政府的榮譽稱號，成績優秀者給予獎勵，欠優秀者拿出整改方案并反饋整改結果。晉升更高星級對地方政府來說是一種很高的榮譽，很多地方領導為此做出了堅持不懈的努力，體現出少有的工作熱忱。晉升成功后，也會在財政撥款、政策扶持等方面得到上級政府的大力支持。

縱觀英國地方政府多年的實踐，有以下幾點值得我們學習和借鑒：一是堅持過程評估和結果評估相結合。在績效評估中，片面的過程導向或結果導向都會產生負面效應。英國地方政府始終堅持將二者相結合，從而使績效評估更為科學，也更容易得到各方面的支持。二是考評過程和考評結果的公開透明。評估指標體系、評估過程、評估結果等都會通過紙質報告、政府網站等公開，公眾可以隨時獲取相關信息，還可以將本地的政府績效與其他地區進行比較。三是將績效評估與績效審計相結合?？冃гu估中加入績效審計的元素，更能發現政府績效管理存在的突出問題，增強績效評估的權威性、專業性和嚴肅性。事實上，績效審計提升了地方領導和地方政府的責任心，降低了政府的運行成本，減少了權力腐敗的風險。近年來，隨著國際交流與合作的深入開展，英國地方政府的績效評估體系在歐洲以及世界其他國家的影響日盛，也日益受到我國學者的關注。

（摘自《學習時報》）