英國“星級政府”評價體系

陳宏彩

20世紀(jì)70年代以來，為了推動公共管理和公共服務(wù)的改善，更好地回應(yīng)民眾的訴求，英國持續(xù)地開展了政府改革運(yùn)動。績效管理、公共服務(wù)外包等新的管理工具被廣泛地運(yùn)用到政府改革中，取得了顯著成績。2002年，英國國家審計署出臺了地方政府全面績效考核基本框架，并依照此框架對郡政府和單一制政府進(jìn)行嚴(yán)格考核。2006年，國家審計署再次對這一框架進(jìn)行修訂和完善，使之更加全面、客觀和規(guī)范。2009年，全領(lǐng)域評估開始建立。經(jīng)過持續(xù)改進(jìn)，英國形成了較為系統(tǒng)、完善的地方政府績效評估指標(biāo)體系和運(yùn)作機(jī)制。

英國地方政府績效評估指標(biāo)主要包括三部分：一是資源利用評價；二是服務(wù)評價；三是市政當(dāng)局評價。其中前兩部分進(jìn)行年度考核，后一部分每三年考核一次。根據(jù)考核結(jié)果，地方政府被評為四個星級。資源利用評價主要是對公共財政投入、產(chǎn)出及其管理狀況的評價。這部分主要考察投資效益、財政信用、財務(wù)管理水平等二級指標(biāo)。投資效益是績效評估中非常重要的指標(biāo)。檢驗地方政府的投資效益有三種比較方式：一是與同類投資進(jìn)行比較。同樣是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在條件相似的情況下，如果某個項目的投入明顯超出同類項目，則會進(jìn)行重點審查。二是投入產(chǎn)出的比較，對每個項目進(jìn)行成本效益分析，檢驗投資的合理性和有效性。三是預(yù)算與決算的比較，嚴(yán)格控制超預(yù)算項目投資。財政信用主要考察地方政府財政可持續(xù)發(fā)展能力。要求政府的收支基本平衡，不存在重大信用風(fēng)險。財務(wù)管理主要考察日常財務(wù)管理工作是否規(guī)范，財務(wù)記錄是否完整，是否建立健全廉政風(fēng)險防范機(jī)制，等等。

由于民眾對公共服務(wù)的要求愈來愈高，公共服務(wù)的評價成為地方政府績效評估的重點。公共服務(wù)評價的特點主要有三點：一是評估內(nèi)容全面而具體。涵蓋了環(huán)境服務(wù)、住房服務(wù)、文化服務(wù)、消防服務(wù)等政府提供的各類服務(wù)。對民眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域，會不斷加大評估力度，通過評估督促地方政府提供更加完善、更加優(yōu)良的公共服務(wù)。對公共服務(wù)的評價指標(biāo)不是籠統(tǒng)抽象的，而是將各類服務(wù)分解為眾多的子項目，對每個子項目進(jìn)行嚴(yán)格具體的評價。例如，住房服務(wù)的具體指標(biāo)有：房屋的維修是否及時到位，租金回收率、空置率是否正常，為無房戶、無家可歸者提供住房的政策是否執(zhí)行到位，房屋分配與管理中是否存在種族歧視，等等。具體化的好處是，評估部門易于進(jìn)行定量分析，而被評估部門能夠清楚地了解自身存在的差距與不足，從而有的放矢地改進(jìn)工作。二是非常重視公民參與和公眾的滿意度評估。所有政府提供的公共服務(wù)，都會將公民的參與度作為重要考核內(nèi)容，也會逐項進(jìn)行公眾滿意度測評。在公共服務(wù)項目決策中，要求充分吸納民意，充分體現(xiàn)民主決策；在項目實施中，要求有民眾的廣泛參與，重視民主管理和公眾的實際獲益；在項目評估中，要求把民眾的滿意度作為十分重要的依據(jù)。這種方式在很大程度上促進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。三是盡量采用標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)。以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，是地方政府公共服務(wù)評價的重要特色。能夠標(biāo)準(zhǔn)化評價的領(lǐng)域，一律采用標(biāo)準(zhǔn)化評價指標(biāo)。例如，地方政府為居民提供基本的體育和圖書設(shè)施，這些設(shè)施必須保證居民走路20分鐘內(nèi)可以到達(dá)；體育文化設(shè)施內(nèi)志愿服務(wù)的比例要達(dá)到要求；學(xué)生、成年人每周參加體育運(yùn)動的時間達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)應(yīng)創(chuàng)造便利條件；公共圖書館覆蓋的家庭的比例，平均每周的開放時間，每千人擁有的圖書量和圖書周轉(zhuǎn)量等，都有基本的參數(shù)。以標(biāo)準(zhǔn)化倒逼公共服務(wù)的均等化和優(yōu)質(zhì)化，這一點值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

市政當(dāng)局的評價主要是對政府自身管理能力和管理水平的評價。主要包括三個方面：一是制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃并切實得到執(zhí)行。主要考量地方政府是否根據(jù)自身的自然、經(jīng)濟(jì)和社會條件，制定凸顯優(yōu)勢、具有進(jìn)取心的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策計劃，一步一步地加以落實；地方規(guī)劃與國家的整體規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展計劃是否一致，是否得到各方面的認(rèn)同并能夠調(diào)動各種積極性。二是具有相應(yīng)的管理能力和協(xié)調(diào)水平。主要考量政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理是否規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)能力和水平是否與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展相一致，部門之間、地區(qū)之間、政府與社會之間的協(xié)同是否充分體現(xiàn)等。三是內(nèi)部績效控制機(jī)制的建立與運(yùn)行。主要考量政府內(nèi)部是否建立了績效管理與控制機(jī)制，這些機(jī)制本身是否科學(xué)，績效申訴處理機(jī)制是否暢通，績效改進(jìn)計劃是否得到落實，等等。

英國地方政府的績效評估由國家審計署具體負(fù)責(zé)。國家審計署根據(jù)法律法規(guī)以及中央政府對地方政府的具體要求，在充分征求政府官員、專家學(xué)者、社會團(tuán)體以及公眾意見的基礎(chǔ)上，提出地方政府績效考核的框架結(jié)構(gòu)和基本方案，并及時向地方政府和社會公布。年終考核時，地方政府首先對照評估辦法進(jìn)行自評，然后由審計署組織有關(guān)官員、專家等進(jìn)行實地考察和問卷調(diào)查，得出考核結(jié)果，并根據(jù)考核結(jié)果分別授予地方政府一星級、二星級、三星級、四星級政府的榮譽(yù)稱號，成績優(yōu)秀者給予獎勵，欠優(yōu)秀者拿出整改方案并反饋整改結(jié)果。晉升更高星級對地方政府來說是一種很高的榮譽(yù)，很多地方領(lǐng)導(dǎo)為此做出了堅持不懈的努力，體現(xiàn)出少有的工作熱忱。晉升成功后，也會在財政撥款、政策扶持等方面得到上級政府的大力支持。

縱觀英國地方政府多年的實踐，有以下幾點值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：一是堅持過程評估和結(jié)果評估相結(jié)合。在績效評估中，片面的過程導(dǎo)向或結(jié)果導(dǎo)向都會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。英國地方政府始終堅持將二者相結(jié)合，從而使績效評估更為科學(xué)，也更容易得到各方面的支持。二是考評過程和考評結(jié)果的公開透明。評估指標(biāo)體系、評估過程、評估結(jié)果等都會通過紙質(zhì)報告、政府網(wǎng)站等公開，公眾可以隨時獲取相關(guān)信息，還可以將本地的政府績效與其他地區(qū)進(jìn)行比較。三是將績效評估與績效審計相結(jié)合。績效評估中加入績效審計的元素，更能發(fā)現(xiàn)政府績效管理存在的突出問題，增強(qiáng)績效評估的權(quán)威性、專業(yè)性和嚴(yán)肅性。事實上，績效審計提升了地方領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的責(zé)任心，降低了政府的運(yùn)行成本，減少了權(quán)力腐敗的風(fēng)險。近年來，隨著國際交流與合作的深入開展，英國地方政府的績效評估體系在歐洲以及世界其他國家的影響日盛，也日益受到我國學(xué)者的關(guān)注。

（摘自《學(xué)習(xí)時報》）