我國農業支持保護制度改革路徑探析

文/趙海

我國農業支持保護制度改革路徑探析

文/趙海

現行的農業支持保護制度在糧食增產和農民增收反面發揮了重要作用，但由于其弱化了市場運行機制，不利于發揮價格發現和資源配置功能，并引致一系列問題，從長遠看并不利于提高農業競爭力、保護農業產業安全以及穩定農民收入。因此，要重構農業支持保護制度，改革覆蓋主要農產品的價格形成機制，合理界定庫存規模，加快構建市場定價為基礎、宏觀調控有效運行、簡便易行低成本的農業支持保護制度。

新世紀以來，我國“三農”成就巨大、成績斐然，如糧食連年增產、農民連年增收、新農村建設如火如荼，被稱為農業農村發展的“黃金期”。同時，農業面臨的問題也不少，如高庫存難以為繼、財政壓力日益沉重、市場競爭力嚴重不足、農民增收已現疲態、生態環境破壞等。筆者以為，巨大成就的取得及出現的一系列問題，共同源于這十幾年實行的農業政策，主要是農業支持保護制度。本文所指的農業支持保護制度，有兩個方面，一是農產品價格形成機制和補貼機制；二是宏觀調控和吞吐調節機制，當前的重點和難點是庫存問題。

一、農產品價格形成機制要回歸到市場化軌道

為破解這種局面，國家實行了改革政策，2014年在新疆進行了棉花目標價格試點，在東北和內蒙古進行了大豆目標價格試點，2016年又取消了已實行8年的玉米臨儲，實行市場定價、價補分離政策，意欲兼顧糧食穩定、市場定價和農民增收的三重目標。筆者認為，價補分離的辦法，是向2004年提出的市場機制的一種回歸，方向是對的，但還需要對其深入探討。

一是品種問題。本質就是小麥和水稻兩大口糧要不要也實現市場化。2016年中央1號文件提出，繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策；國務院下發的《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》也提到繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。這表明國家在這兩個品種上暫時還沒有放開。究其原因，主流的觀點就是小麥和水稻是口糧，要保證絕對安全。筆者以為，糧食安全和市場化機制并不對立，中央提出口糧絕對安全，筆者認為強調的是確保長久的產能而非一時的產量，核心要義在于藏糧于地和藏糧于技，這一點在黨的十八屆五中全會已經明確。我們要把重點放在耕地保護、基礎設施建設和技術創新上，做管長遠的事，而不是一味地通過價格刺激政策搞產量錦標賽、一味追求連增。當前，小麥、水稻價格機制扭曲狀態下也存在不少問題，倉容不足、麥強面弱和稻強米弱、加工企業生存艱難、財政負擔重等。現在玉米過剩的問題最突出，國家將當前調結構的重點放在玉米上，可以預見，隨著玉米的調減，小麥、水稻由于托市機制的存在，產量和庫存可能繼續增加，同樣會出現與玉米一樣的困局。筆者認為，應利用當前農產品供給相對寬松的有利時機，研究制定小麥、水稻收購價格改革政策，實行價補分離政策，從整體上改變農產品價格形成機制扭曲的局面。

二是比價問題。中央有關文件提出，對農產品價格形成機制和市場調控制度，要采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法來進行。之所以提出“分品種施策”，主要考慮的是不同農產品的特點、重要程度和存在問題不一樣，不能所有農產品按一種辦法改。但這里應該注意一個問題，實施“分品種施策”，千萬不能不去“分品種統籌”。因為主要糧食作物之間存在一定的替代關系，比如東北的玉米和大豆，如果政策目標是增大豆、減玉米，那么“分品種施策”不能就大豆政策單純進行研究，一定要與相關替代產品統籌研究，讓農民生產大豆的效益至少不低于玉米，這樣才能有效果。2014年國家在東北地區進行的大豆目標價格試點之所以效果不太明顯，其中一個重要的原因就是生產大豆的效益加上補貼還是趕不上玉米和水稻，比價關系沒有計算好，農民還是不去種。因此，在實際操作中，要搞“統分結合”的方式，在分品種施策的同時，還要把各類農產品比價關系統籌起來進行考慮，這樣才不至于偏離政策目標。

三是操作問題。如何對農戶發放補貼，這是政策設計中的第一難題！目前普遍采取的是層層統計上報的方式，存在數據失真、工作量大、執行成本高、滿意度低等問題，弊端顯而易見。筆者在東北一個縣調查大豆目標價格實施情況時，該縣農業部門介紹，由農民和村鎮兩級上報上來的大豆面積，比上級掌握的高出將近一倍，而上級部門的補貼資金還是按自己掌握的面積控制。這樣下來，實際到農民手上的補貼大打折扣，農民和基層部門都不滿意，工作很難做，很多地方都發不下去。那么，對農戶的補貼到底怎么發？筆者提出兩個思路供參考。第一種思路是借助信息化的成果發放補貼。具體就是通過信息遙感技術采集全國種植數據，形成種植業大數據系統，并依托該系統發放農戶種糧補貼。在農業部印發的《“十三五”全國農業農村信息化發展規劃》中提出，到2020年，農業農村大數據建設取得重大進展，全球農業數據調查分析系統初步建成，國家農業數據中心完成云化升級，農業數據信息支撐宏觀管理、引導市場、指導生產的能力提升。在農業部等8部門聯合印發的《“互聯網+”現代農業三年行動實施方案》中，提出構建“天地一體”的農業物聯網監控體系，實施農作物種植遙感監測等精準化作業，重點推進糧食和重要農產品數據資源整合開發應用。這里可以看出，隨著信息化的推進，依靠信息技術取代人工統計是完全可行的。第二種思路是構建基于再保險的農業收入保險體系。通過設定正常產量和目標價格下的農戶種植收益保障水平，當農戶取得的種植收益低于保障水平時，由農業保險補齊差額。政府設立全國性農業再保險公司，以農業再保險來補貼各類商業保險機構的農業保險業務，并對其承保和理賠行為進行有效監督和激勵。當然，農業保險和再保險體系的運作同樣需要大數據支持，其優點是政府部門不直接從事補貼的操作，而是由專業的保險公司來承擔，并通過再保險公司實現對商業保險公司的激勵和約束，市場性和專業性更強。

二、解決好糧食庫存問題

一定的糧食儲備是市場調控和吞吐調節的基礎。當前我國糧食儲備或庫存存在的最大問題是出庫不暢、庫存量越來越大，吞吐調節功能不能有效發揮。糧食庫存出現的問題與上述農產品支持保護制度息息相關，在這方面需要進行認真研究。

第一，庫存多少合適？聯合國糧農組織規定了17%ˉ18%的安全儲備水平，過高或過低都不安全。考慮到我國主銷區和平衡區還沒有解決糧食安全問題，市場不太成熟，還有很多交通不發達的地區影響糧食運輸，也有體制因素制約糧食流通，我們可以在聯合國規定的儲備水平上再加一道保險，將其提高到30%的儲備水平。如果再考慮中央對糧食安全的極端重視以及地緣政治等因素，我們加雙保險到40%，大概2.5億噸，恐怕不能比這個比例更高了。在糧食安全問題上，我們當然不能麻痹大意、掉以輕心，但也不能杯弓蛇影、杞人憂天，總擔心餓肚子。只要把10億畝的高標準農田切切實實地建設好，把農業生產能力保護好，有適當的糧食儲備，再配上國際市場調節，一時的產量波動是完全不足懼的，讓市場去解決就可以了。

第二，怎么去庫存？去庫存注定是個艱難和痛苦的過程，不能指望一個沖鋒就能解決。給加工企業補貼，促進農產品加工轉化的做法當然會有一些效果，但筆者認為是短期的，不能從根本上解決問題。這種通過補貼促進加工的辦法會把原糧的過剩狀態傳導到加工品領域，并導致加工品的過剩。根本上講，還是要控制源頭，不要再敞開口子入庫了。現在只能適當減少產量、改變結構，以時間換空間，逐步把超量庫存消化掉。具體的舉措包括：利用當前有利時機，坡地退耕還林還草、毒地改變用途、好地輪作休耕，以涵養生態、保護地力，實現調減產量的目標；改變種植結構，積極發展綠色、健康、安全、營養、美味的高品質農產品，逐步替代高產低質、不受市場歡迎的大路貨；對陳化糧拍賣封閉運行，避免沖擊市場；對毒素嚴重超標、已不適合食用和加工的低質糧集中處理，嚴禁流入市場，變潛虧為明虧，達到一次出清的目的。

第三，用各種手段控制進口。在目前國內糧食天量庫存的背景下，要千方百計地控制住糧食進口，給國內糧食去庫存爭取時間、爭取環境，讓國內市場有喘口氣的機會。在控制進口上，我們并不是沒有牌可打。如發改、商務等部門可以在糧食進口配額以及進口許可證發放節奏等方面做文章；商務、質檢等部門可以用一些技術手段，適當限制高粱、大麥、DDGS等的進口；農業、質檢等部門可以在轉基因農產品的安全檢測上做一些文章；商務部門應立即啟動貿易救濟調查，中國部分產業已經被損害到了無以復加的地步；海關、公安等部門要全力打擊糧食走私，將思想認識提高到保護農民利益和農業產業安全的高度看待糧食緝私問題。

三、結語

我國農業支持保護政策迫切需要向以市場定價為基礎并輔以市場調控的方向轉變，越早越主動，越晚越被動、成本越高、難度越大。具體來講，本文提出了以下政策主張：一是把小麥和水稻兩大主糧盡快納入價補分離范疇，走市場化定價之路。二是統籌各品種補貼力度，以體現政策意圖，不宜各自為政。三是利用信息化手段和成果發放補貼，如果成本高、誤差大，可以考慮收入保險的模式，讓專業保險公司來做。四是庫存不宜超過年消費量的40%，我國應以2.5億噸為上限。五是多措并舉去庫存，下決心讓潛虧變明虧。六是嚴控非緊缺糧食品種及其替代品進口。

（作者單位：中國農業發展銀行政策研究室）

2004年下發了《關于進一步深化糧食流通體制改革的指導意見》，這個

著我國農產品價格購銷兩頭全面放開，同時形成了一套新的農產品市場調控的體系。這個體系的設計初衷是，放開農產品價格，以市場定價為基礎并輔以宏觀調控。后來在實際運行中，為了保農民收入和糧食穩定，長期實行農產品最低收購價制度和臨時收儲制度，并不斷提高收購價格。這種辦法盡管有利于糧食增產和農民增收，但帶來的最大問題是農產品價格高企、糧食庫存巨大、市場競爭力下降、生態環境破壞、加工企業虧損、財政不堪重負。筆者2015年底在黑龍江省佳木斯市調研時發現，該市的玉米和水稻加工企業大面積停產，市場主體普遍不愿意收購，但農民的種植熱情依然高漲。據介紹很多農民把坡地都開墾出來種玉米了。大量種出來的玉米市場沒人要只能進國家的倉庫里面。

欄目主持/李 可