水電開發環境保護管理機制分析

單 婕，顧洪賓，薛聯芳，周祥林

(1.水電水利規劃設計總院，北京100120；2.中國電力建設股份有限公司，北京100048)

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水電開發環境保護管理機制分析

單 婕1，顧洪賓1，薛聯芳1，周祥林2

(1.水電水利規劃設計總院，北京100120；2.中國電力建設股份有限公司，北京100048)

為學習世界各國水電開發環境保護工作的先進經驗，對我國和世界其他一些國家水電建設和運行中環境保護管理的法規、政策及程序進行了分析研究。所研究的各國在水電開發過程中均發展出較為完備的環境保護管理體系，歐美國家環境立法體現出河流生態功能保護要求，俄羅斯環境政策促進生態保護與經濟掛鉤等做法值得借鑒。今后我國需要在水電開發進程中，繼續開展水電環境管理體系研究，不斷完善水電開發和運行的環境管理機制，確保我國水電建設健康、可持續發展。

環境保護；管理機制；水電開發

0 引 言

目前，水力發電量在全球電力供應中占據20%左右的份額，是僅次于化石燃料的第二大主導電源[1- 3]。在我國，發展水電對于解決我國能源發展面臨的突出問題，優化能源結構、實現碳減排目標，意義十分重大[2]。同時，水電開發改變河流形態，會對區域環境產生一定的影響[2- 3]。

本文通過對我國和世界其他一些國家水電建設和運行中環境保護管理的法規、政策及程序等方面的分析研究，探討其他國家水電開發環境保護制度的先進經驗，為完善我國水電環境管理體系，促進我國水電開發和環境保護和諧發展提供有益參考。

1 我國和世界主要國家水電開發情況

我國水能理論蘊藏量年發電量6.08萬億kW·h，技術可開發年發電量2.47萬億kW·h，經濟可開發年發電量1.75萬億kW·h[1]。至2013年底，我國已在建常規水電裝機容量合計達29 649萬kW，占全國發電總裝機容量的22.5%；水電發電量8 963億kW·h，占全國發電量的16.76%。

目前，全球水能資源理論蘊藏量約39.1萬億kW·h，技術可開發量約14.7萬億kW·h，經濟可開發量約8.7萬億kW·h[4]。到2010年底，全球水電裝機容量超過10億kW，開發程度約為25%(按技術可開發年發電量計算)。同時，按照國際大壩委員會對大壩的定義(壩高大于15 m或者壩高在5～15 m之間而水庫庫容大于300萬m3)，到目前為止，全世界已經建造了5萬多座水庫大壩[4]。

世界發達國家水電開發水平相對較高，如美國水能資源已開發約82%，日本約84%，加拿大約65%，瑞士約86.6%，德國約73%，法國、挪威均在80%以上[4]。截止到2013年底，我國水電開發程度為39.2%，和世界發達國家水電開發程度相比尚有一定差距。

表1 我國水電開發主要環保法律政策文件及主要作用

名稱及頒布時間主要作用《中華人民共和國環境保護法》1989年(2004年修訂)用法律形式確立和規范我國的環境影響評價制度《環境影響評價技術導則非污染生態影響》1997年對以非污染生態影響為主的水電項目的環評工作具有重要指導作用《建設項目環境保護管理條例》1998年是指導我國建設項目環境管理具有很強可操作性的第一個行政法規《中華人民共和國環境影響評價法》2002年用法律形式將環境影響評價從項目環境影響評價拓展到規劃環境影響評價《環境影響評價技術導則水利水電工程》(HJ/T88—2003)對水電環評具有重要指導作用，具有行業針對性《規劃環境影響評價條例》2009年進一步明確了規劃環評的技術和管理要求《建設項目竣工環境保護驗收技術規范水利水電》(HJ464—2009)對水電項目環境竣工驗收的條件、程序及技術要求進行了規定《環境影響評價技術導則生態影響》(HJ19—2011)對以生態現狀調查、生態影響預測評價等進行了規定，對水電項目的生態影響評價具有重要指導作用

2 各國水電開發的環保法規政策

2.1 我國

目前，我國已建立了由法律、國務院行政法規、政府部門規章、地方性法規和政府規章、環境標準、環境保護國際條約等組成的完整的環境保護法律法規體系，并頒布了多項指導水電開發環境保護的政策文件。我國對水電開發從規劃階段到項目設計、施工以及運行階段的環境保護均有相關的法律及政策要求，部分重要法律法規及政策文件在水電開發中的主要作用見表1。其中，《中華人民共和國環境保護法》是我國最重要的環保法律，是我國環境保護工作開展的主要法律基礎，《中華人民共和國環境影響評價法》明確了環境影響評價工作的必要性，是我國開展規劃環境影響評價和項目環境影響評價的法律依據。此外，我國還針對水電開發環境保護工作制定了多項相關法規政策和技術文件。

通過法律法規及政策文件的頒布和應用，我國水電開發環境保護工作基本做到了有法可依，有章可循，從而提高了水電環境保護意識，規范了水電開發的環境管理程序，保障了各項水電環境保護措施的落實。

2.2 世界其他國家

隨著全球經濟發展和環保意識的提高，美國、加拿大、挪威、俄羅斯等發達國家以及巴西、印度等發展中國家，均逐步建立了較為完備的環境保護法律法規體系，水電開發程度較高的發達國家在法律法規制定中更加重視生態系統的維護和恢復[5- 10]。各國水電開發需遵守多項法律條款和規范的約束(見表2)，從而為建立環境友好型社會、保護自然資源和生物多樣性奠定基礎。。

3 水電開發環境保護管理

3.1 我國

我國在水電開發的各個階段均有較為完善的環境管理制度和程序，為避免和減小水電開發對生態環境的不利影響提供了保障。目前，我國在水電規劃階段需要開展規劃環境影響評價工作，主要從流域層面明確水電開發控制性因素和環境保護敏感目標，優化水電開發規模和布局；在水電工程預可行性研究階段需要開展建設項目環境影響初步評價，初步判斷項目環境可行性；在水電工程可行性研究階段需要開展建設項目環境影響評價和環境保護設計；在水電工程招標與施工階段需要開展環保措施施工詳圖設計，環境監理、監測以及初期蓄水環保驗收等工作；在水電工程竣工驗收階段需要開展環境保護驗收；最后，在水電工程運行階段需要適時開展環境保護管理及環境影響后評價工作，評估水電工程具有長期性和累積性影響的環境因素，驗證環保措施有效性，并提出改進及補救措施。

同時，我國水電建設期環境保護工作執行“三同時”及“竣工驗收”制度。我國環境保護的“三同時”制度即要求環保措施“必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”。“竣工驗收”制度即要求建設項目竣工后，環境保護行政主管部門根據本辦法規定，考核該建設項目是否達到環境保護要求。

表2 各國水電開發主要環保法律及政策文件

國家法律法規主要作用美國《國家環境政策法》(1969年)在世界范圍內率先確定了環評制度《自然和景觀河流法》(2000年)聯邦和州將部分河流劃定為自然風景類河流，以限制破壞其環境功能的開發建設《瀕危物種法》(1986年)要求各州為河流確定一個最低流量標準，以保護特種魚類和整個環境加拿大《加拿大環境評估法》(1992年)規定聯邦政府需審查開發工程的環境影響《加拿大漁業法》(1970年)規定保護觀賞性和環境敏感性魚類挪威《河道管制法》(1940年)規定了河流泄放生態流量要求，同時規定損害了魚的產卵場、餌料場則要建立魚類保護基金水資源法》(2001年)提出了需保證河道最小流速等要求，是保障生物棲息條件，維護河道中的物種多樣性的重要法律巴西《全國環境法》(1982年)是國家基礎環境法律文件《亞馬遜地區生態保護法》(1982年)規定了對亞馬遜地區生態環境進行保護俄羅斯《特別自然保護區法》(1995年)對自然保護區開發建設進行限制規定《國家生態鑒定法》(1995年)要求對開發建設活動是否符合生態要求進行鑒定《環境保護法》(2002年)規定包括水電開發在內的所有水利工程都必須作環境評估印度《環境影響評價法》(1994年)正式確定了包括水電工程在內的環境影響評價制度《生物多樣性法》(2002年)該法規定與生物多樣性有關的活動需要得到生物多樣性局的許可

我國通過“三同時”及“竣工驗收”制度，確保了工程建設過程中環境保護措施的落實和執行。

3.2 世界其他一些國家

隨著社會經濟的發展和環保理念的進步，世界各國在環境保護管理制度上均不斷發展，日趨完善。世界發達國家及印度、巴西等發展中國家均建立了從國家到省(州、邦)再到地方的各級環境保護政府部門和機構，水電開發均需遵照相應的環境管理要求。

美國、加拿大、挪威等發達國家水電開發一般實行水電許可證制度，對于大中型水電項目，一般需要在開工前進行環境影響評價。如美國對裝機容量大于5 MW水電項目一般需要進行環境影響評價，由環保署審查環境影響報告書并予以批準，最終由能源監管委員會頒發水電項目的施工許可證。加拿大水電開發則要求凡是涉及聯邦資助或批準使用土地，或者需要聯邦政府許可和核準的項目都要做環境影響評價，并要舉行公開聽證會，聽證會通過環境評價報告后，方可獲得環境許可并進行工程建設。挪威由水資源和能源局承擔水資源管理責任，該部門收到水電開發者的工程申請后，將根據工程環境影響評價的結論，參考公眾、相關組織以及受影響土地所有者的意見，并與當地政府和其他專家協商后進行水電項目綜合評價，最后政府根據地方發展規劃和法律法令決定是否授予許可證。俄羅斯自然資源部及其管理的聯邦水資源署對水電資源開發的環境保護審查和執行監督工作進行統籌管理。

巴西、印度等發展中國家也均建立了從中央到地方的環境保護機構，并制定了相關的水電環境管理制度。如印度水電建設項目按其規模和影響大致分為A、B兩類。A類項目為裝機不小于50 MW或占地不小于10 000 hm2的水電項目，B類項目為裝機小于50 MW并大于25 MW或占地小于10 000 hm2的水電項目。A、B兩類建設項目均需向環境和森林部申請并獲得環境許可證以后方能開工建設，其余小型水電站項目可在邦或地區政府進行審批。巴西由國家環境部及各級環保局負責水電項目的環保工作。

4 比較和啟示

(1)各國水電環保法律均較完備，我國規劃環評法規意識領先。總體看，世界發達國家及印度、巴西等主要發展中國家均高度重視環境和自然資源的保護工作，均建立了較為完備的環境保護法律體系。各國對水資源利用，物種多樣性，自然保護區、魚類資源及河流生態等方面均制定了較為完善的保護法律和政策文件，各國大中型水電工程的開發建設均需要進行環境影響評價，以評估其對生態環境的影響并采取相應的減緩措施。此外，對比美國、挪威、印度、俄羅斯等國，我國2009年頒布的《規劃環境影響評價條例》對規劃環境影響評價的對象、范圍及內容等進行了詳細闡述，首次將規劃環評以法規的形式固定下來并推廣執行，對提高流域水電規劃的科學性和可操作性，實現水電開發過程中環境影響評價的全程介入具有重要指導意義，具有較強的針對性和先進性。

(2)歐美立法體現河流生態功能，俄羅斯生態保護與經濟掛鉤。對比發現，美國、加拿大、挪威等水電開發程度較高的發達國家，對水資源利用帶來的環境影響法律規定較為細致，更加明確河流生態功能的要求。如美國《瀕危物種法》要求各州為河流確定一個“最低流量標準”，從而保護珍稀魚類生存并維護整個生態環境；挪威《河道管制法》規定河道“……確保最小允許流速”、“保障1年內不同時期的泄水量……”、“……達到最高和最低允許水位要求”等。發達國家通過立法對河流生境保護等方面進行規定，從而保障了生態流量的泄放，為協調發電、防洪、供水、航運等運行調度提供法律依據，值得我們參考。此外，在水電開發的生態影響和補償方面，俄羅斯《國家生態鑒定法》(1995年)中確定的生態鑒定制度，以及在《環境保護法》(2002年)中確定的生態審計制度、生態保險制度等均有一定的參考價值。俄羅斯通過生態審計、生態保險等方式使水電工程建設帶來的生態環境不利影響與經濟補償相互聯系，從而促使水電開發企業積極采取保護措施降低環境影響，對我國水電建設和運行環境保護工作具有一定借鑒意義。

(3)環境管理權責機制值得借鑒，我國水電環境管理制度需不斷完善。分析表明，美國、加拿大、挪威等水電開發程度較高的發達國家及主要發展中國家均有著比較規范的水電環境審批程序，只有獲得了環境許可，大中型水電項目才具備開工建設條件，同時各國均有相關的環境管理和監察的職能部門。

(4)在水電開發的環境管理方面，俄羅斯環境管理的權責集中體制值得關注和借鑒。2000年俄羅斯將國家環保局和國家林業局并入自然資源部，由該部統籌自然資源和生態環境保護工作，提高了環境管理工作的效率。我國在水電工程的環境管理中也面臨防洪、供水、航運、發電以及環保等各部門統籌管理問題，今后應進一步開展水電環境影響基礎研究工作，不斷完善水電環境管理機制，做好各方面的統籌協調工作。

筆者認為，隨著我國水電開發進程的推進，水電行業應參考世界各國的水電環境管理經驗，重視水電開發環境影響的長期效應和累積效應，加強水電工程運行期的環境管理制度的研究工作，建立健全全國性、流域性水電開發環境管理體系。

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(責任編輯 陳 萍)

Analysis on Management Mechanism of Hydropower Development Environment Protection

SHAN Jie1, GU Hongbin1, XUE Lianfang1, ZHOU Xianglin2

(1. China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China; 2. Power Construction Corporation of China, Ltd., Beijing 100048, China)

In order to explore the advanced experiences on hydropower development environmental protection, the regulations, policies and procedures of environmental protection management in China and other major countries in the world are compared and analyzed. It shows that China and other countries all have set up comprehensive environment management system for hydropower project, the environment legislations in Europe and United States reflect the requirements of river ecological function protection, and the environmental policy in Russian links the ecological protection and economic development together. It is required that the hydropower environmental management system should be continuously researched and the environmental management mechanism of hydropower development and operation should be constantly improved to ensure the healthy and sustainable development of hydropower in China．

environmental protection; management mechanism; hydropower development

2016- 01- 20

國家科技支撐計劃項目(2012BAC06B01)

單婕(1982—)，女，安徽滁州人，高級工程師，博士，主要從事環境保護和水土保持工作．

X3；TV213.2

A

0559- 9342(2016)09- 0001- 04