曲折之路

從當今世界各國軍隊來看，聯合作戰指揮體制最為完善、而且在實踐中顯示出巨大優勢的軍隊無疑是美國軍隊。相對其他國家更為完善的聯合作戰指揮體制，使得美軍在20世紀80年代之后的局部戰爭中，占據了非常明顯的優勢。但是，作為一個傳統上對于軍事集權體制持反對態度，同時以“文官治軍”為基本原則的國家，美國對于軍隊的統一領導一直抱有非常警惕的態度，他們甚至據此完全否決了在其他國家行之有效的總參謀部制度。在以分權為主要特質的美國政治生態中，如何做到對軍隊實施統一指揮一直是一個重大、難以解決的原則性問題。

經過兩次世界大戰中并不怎么成功的聯合作戰實踐后，美國政壇和軍隊的一些有識之士無疑也看到了美軍在聯合作戰指揮體制方面存在的重大問題，并試圖著手加以解決。盡管美國二戰后的兩任總統杜魯門和艾森豪威爾都致力于在這一問題上有所建樹，但在頑強的軍種利益代表們的抵制下并沒有獲得很大的成功，或者說只取得了非常有限的，甚至可以說是表面上的成功。又經過近30年的努力，以《戈德華特——尼科爾斯國防部改組法》（以下簡稱《改組法》，也有將這部法律翻譯為《戈德華特——尼科爾斯法案》的）在參眾兩院通過，并得到美國總統的批準而成為法律為標志，美軍終于建立起了適應自身特點的行之有效的聯合作戰指揮體制。

這一法案獲得通過的過程也堪稱歷盡坎坷、費盡周折，充分表現了在美國政治體制下解決建立聯合作戰指揮體制所遇到障礙的全部特點。美軍建立完善的聯合作戰指揮體制的這一過程，對于今天正在努力達到同一目標的中國軍隊來說，具有明顯而重大的借鑒和參考作用的。因本文內容較長，因此也請每一個真正關心中國軍隊現代化建設的讀者能夠力讀此文。

獨立戰爭時期

聯合作戰指揮體制的核心問題是指揮權的劃分，即由誰對參加聯合作戰的不同軍兵種部隊實施統一指揮，以及參戰的各軍兵種之間的相互關系。這一點相對于陸海軍發展較為均衡，且以軍種分立為傳統（這種軍種的分立是以美國政治體制中分權的特點為基礎的）的美國軍隊來說是核心中的核心問題。美國軍隊自建立以來幾乎是一支“常勝軍”，所參與的重大戰爭很少有敗績。然而，具有獨立傳統的美國陸軍和美國海軍，以及從美國陸軍分離出來的美國空軍，卻屢屢不“合槽”，在聯合作戰方面總是矛盾重重，嚴重影響了戰爭的順利進行。這一情況也成為了美軍不斷試圖改變這一現狀的動力。

世界上首次進行的軍事理論界公認的聯合作戰，就是1791年美國獨立戰爭中，美軍聯合法軍所進行的約克敦戰役。當時，英軍在王山戰役失敗后，退守弗尼吉亞州的海港城市約克敦，以等待海上援兵。美軍和法國海軍趁勢合圍了約克敦，隨后法國海軍擊敗了英國艦隊，切斷了約克敦的海上供應線。經過陸海軍共同努力，英軍被迫投降。此次戰役是首次陸、海軍部隊之間的協同行動，具備了聯合作戰的基本特征，而且是兩國軍隊協同進行的聯軍作戰。但在當時卻沒有引起軍界的重視，陸軍認為此戰看起來只不過是一次簡單的圍城之戰，夠不上是一次戰役。海軍則認為，法國海軍的行動非常一般，沒有什么了不起的地方。各軍種都站在各自狹隘的立場上，沒有把這次作戰看作是一場兩個軍種共同實施的作戰，使首次陸海聯合作戰行動沒有產生大的影響。

不過，從當時的具體情況來看也確實如此。在有線電和無線電通信手段發明之前，軍種間的協同手段非常簡單，只能依靠戰前計劃進行協同配合作戰。而作戰過程中的臨機協同，也只能靠目視觀察和現場指揮員的經驗進行。因此，從指揮和行動要素來看，約克敦戰役盡管被視為世界上首次聯合作戰，但仍然難以算得上是真正意義上的聯合作戰行動。后來，到了美西戰爭期間，美國雖然贏得了勝利，但美國陸軍和美國海軍之間的協同配合卻乏善可陳，兩個軍種之間甚至可以說是關系非常緊張。當時，繳獲了西班牙船只的美國陸軍指揮官，拒絕將船只移交給美國海軍（真不知美國陸軍打算留著這些船只干什么用？），甚至不允許海軍派出代表簽署受降文件。由此可見，美國陸軍指揮官們（也包括海軍指揮官們）的意識里有這樣的觀念：我要對自己的軍種負完全的責任，而同樣代表著國家利益的另一個軍種對我來說，更像是一個爭奪利益的“敵人”。陸軍如此令人失望的表現，讓時任總統麥金萊非常失望，并因此而將軍事部長解職（這個軍事部長是指1789年設置的職位，其與1798年設置的海軍部長平行，都直接向總統負責，實際上就是后來的陸軍部長）。

一戰時期

1903年，原本是對戰爭一無所知的紐約律師艾利胡·魯特，勉強接受麥金萊總統的邀請而出任軍事部長（魯特沒有軍方背景，因此可以較少受到軍內傳統勢力的影響，這卻恰恰成為了他的一個優勢）。當年，他就與海軍部長簽署了命令，成立了陸海軍聯合委員會，負責需要兩軍種合作的所有事務。這就是后來的參謀長聯席會議的前身。然而，早期的陸海軍聯合委員會的主要工作只是處理一些小問題，甚至在第一次世界大戰期間名存實亡，作用極其有限。

第一次世界大戰后，軍事部長和海軍部長已經認識到了這一問題，并采取了措施加強陸海軍聯合委員會。但有意思的是，盡管采取了這樣的措施，兩個軍種部卻并不認為可以藉此實現兩軍種的一體化。也就是說，兩個軍種并沒有統一的領導。兩個軍種將委員會的任務僅僅限定于為兩軍種在所有重要領域繼續自主行動進行充分協調。換句話說，美國陸軍和美國海軍只能以合作而非統一來進行聯合作戰。

實際上，這一時期的技術裝備的發展已經為實施真正的聯合作戰奠定了基礎，有線電和無線電通信手段的發明使得統一指揮分布在廣大區域內的陸海軍部隊成為可能（本文在二戰結束前的這一時期只涉及美軍陸軍和美國海軍，是因為當時美國并沒有成立獨立空軍，空軍的前身——陸軍航空隊此時仍隸屬于陸軍建制）。更為重要的是，大規模兩棲登陸作戰此時也已經出現。而眾所周知的是，兩棲登陸作戰無疑是聯合作戰的典型類型。這樣的聯合作戰勢必要求統一指揮，美軍對此并非沒有意識到，但是在現實中根本無法實行。第一次世界大戰之后，美國陸軍實現了以部長和參謀長為核心的權力集中，而海軍卻由于海軍部下屬的專業局、署相對獨立，仍然處于分權狀態，這就造成了兩個軍種在體制上的不合拍。在指揮原則方面，陸軍強調控制，海軍則依賴合作和協調。結果，兩個軍種發展出了完全不同的管理體系，從而造成陸軍和海軍在二戰期間和之后的體制差異。

之所以出現這種情況，和兩個軍種不同的作戰領域也是有關系的。陸軍一般采取集團作戰方式，即使在通信手段不發達的時代，也可以對一定區域內的部隊實施統一指揮。海軍艦艇則分布在較廣闊的海域內，在通信手段不發達的時代完全依賴獨立指揮，即使通信手段有了很大進步，相距較遠的艦艇也需要獨立指揮的存在?！稇馉幍拿婢撸好绹娛聭鹇院头治龅娘L格》一書中這樣解釋這一原則：艦船在海上的獨立指揮是海軍獨有的、無可爭辯的職責，與其他軍種指揮官擁有的職責不一樣，在無線電通信到來之前，汪洋大海中一艘艦船就是一個獨立王國，艦長全權負責艦上的所有人和事。這樣一來，獨立指揮就成為了美國海軍備受尊崇的核心理念之一。據此，海軍抗拒任何改變其指揮與控制體系的體制調整，并且成為阻止建立聯合作戰指揮體制的核心力量。筆者還注意到，美國海軍是一個綜合性軍種，擁有比美國陸軍和美國空軍都要齊全的作戰力量，既有海軍特有的水面艦艇部隊和潛艇艦隊（潛艇艦隊還擁有美國的?；鶓鹇院舜驌袅α浚矒碛幸钥罩袨樽鲬痤I域的海軍航空兵，還有作為地面部隊的海軍陸戰隊（美國海軍陸戰隊是美國軍隊的第四軍種，但實際上陸戰隊并沒有相對應的軍種部，而是隸屬于美國海軍部領導，更像是一個半獨立軍種）。無論是美國陸軍還是美國空軍，如果打著統一指揮的旗號，都有可能將海軍陸戰隊和海軍航空兵的指揮權奪過去。美國海軍對此保持高度警惕而抵制聯合作戰指揮體制，也是事出有因的。

除了軍隊內部的問題外，美國復雜的政治運行機制也對建立聯合作戰指揮體制的努力產生了一定影響。如在二戰前的幾十年，美國公眾和國會對軍隊普遍持反感態度，普遍支持裁減軍隊和減少軍費支出，也成為軍隊改組的主要障礙之一。國會為了加強對行政部門在軍事事務上的制衡能力，也多次阻撓軍隊加強權力集中的改革。他們認為，如果不這樣做，行政部門的權力就會得到加強，相應的國會的權力就會被削弱。地方政治方面，缺少統一指揮的技術兵種和專業局、署為軍事工業集中的選區帶來了工作機會和采購合同。這些選區通過他們選出的國會議員，千方百計維持上述機構的獨立，從而給軍隊改革制造了障礙。此外，美國國內對于聯合作戰指揮體制具體內容認識上的分歧也造成了一定的消極影響。這樣，美軍就在嚴重缺乏聯合作戰統一指揮的情況下投入了第二次世界大戰。

二戰歐洲戰場

美軍在第二次世界大戰中的主戰場分別在歐洲和太平洋。如果從聯合作戰指揮體制角度來看，美軍在兩個戰場的表現可謂是差異明顯?？傮w來看，美軍在歐洲戰場建立的聯合作戰指揮體制是比較成功的，在太平洋戰場則嚴重影響了作戰行動的實施。

在歐洲戰場，美軍參與的聯合作戰實際上是與英軍和其他盟國軍隊共同進行的聯軍作戰。涉及到不同國家軍隊之間的聯合作戰，就需要在參與國軍隊指揮層級之上再建立一個聯合作戰指揮機構。這樣的指揮機構于1942年1月在華盛頓成立，即盟國參謀長聯席會議。該機構是一個美國和英國賴以對戰爭實施高級控制的常設機構，其任務是在有關國家首腦的領導下制定和執行與戰爭的戰略指導、彈藥分配、廣泛的作戰物資需求和運輸需求有關的政策和計劃。與這一機構相對應，美國羅斯福總統建立了美軍參謀長聯席會議，與英國聯合參謀部代表團共同組成了盟國參謀長聯席會議。

值得注意的是，此時美國參謀長聯席會議成員除了陸軍參謀長馬歇爾上將、陸軍航空隊司令阿諾德上將、海軍作戰部長歐內斯特·金海軍上將，還應馬歇爾的堅持而讓羅斯福總統的辦公廳主任萊希海軍上將加入其中。英國方面的成員則包括帝國參謀總長布魯克元帥、海軍部第一次官龐德海軍元帥、空軍參謀長波特爾空軍上將。從上述名單中就可以看出，英國方面的成員是由帝國參謀總長布魯克元帥領導的，美國方面的成員軍銜卻都是上將，而且隸屬于不同的軍種和單位，實際上誰也領導不了誰。這就造成美國參謀長聯席會議只能是取得一致同意才能形成決策，形成嚴重的內耗。

為了緩解德國潛艇造成的壓力，以及為將來實施的大規模兩棲登陸作戰做準備，英國人建議將用于建造戰列艦和重巡洋艦的部分鋼材轉用于登陸艇和護衛艦。這一提議得到了美國參謀長聯席會議絕大多數成員的贊成，只有金海軍上將反對。萊希海軍上將告訴金說，投票結果是三比一，試圖要后者改變立場。誰知金冷冷地回答說，他認為在所有關乎海軍利益的問題上，參聯會都不是一個表決機構。也就是說，金要的是一票否決制，而不是簡單多數的表決。就連美國人也認識到，參聯會能夠解決“重大戰略和作戰行動問題……不過僅是短期和有限的議題?！庇哲娭袑⑺谷R瑟曾這樣評論美國陸軍和海軍之間的激烈競爭和互不信任：你只有親眼看見美國軍種間的激烈斗爭才會相信，軍種之爭極大地妨礙了他們的戰爭努力。盡管如此，盟國參謀長聯席會議還是在戰爭中發揮了非常大的作用，為歐洲戰場的勝利做出了重要貢獻。

相對于英美兩國軍方最高聯合指揮機構——盟國參謀長聯席會議，美軍還與盟國一起建立起了相對應的戰區級聯合作戰指揮機構。其中，最為典型的即負責歐洲戰場作戰的盟國遠征軍最高司令部。這個以艾森豪威爾為最高司令的指揮機構是真正的聯合作戰指揮機構，其指揮序列內包括了參與歐洲戰場作戰的美國和英國幾乎所有的作戰力量。艾森豪威爾的副手是英國空軍上將特德，參謀長則是美國陸軍中將史密斯，副參謀長是英國陸軍中將摩根。地面部隊在諾曼底登陸前由蒙哥馬利元帥指揮，登陸成功后，美國地面部隊數量超過2個集團軍時則單獨成立一個集團軍群，由布萊德雷上將指揮，蒙哥馬利則轉而指揮由英聯邦部隊組成的集團軍群。盟國遠征軍海軍司令由英國拉姆齊海軍上將指揮，空軍司令則是英國利-馬洛里空軍上將。應該說，這是一個指揮統一、職責明確的指揮機構，美國、英國整個歐洲大陸上的軍事力量基本上都歸于這一機構的指揮之下。

但需要指出的是，盟國遠征軍空軍司令利·馬洛里空軍上將只負責指揮除美國駐歐戰略航空兵、英國戰略轟炸機司令部所屬部隊之外的戰術航空兵部隊，對戰略轟炸機部隊并沒有指揮權。即使是艾森豪威爾也是經過了一番艱苦的努力，才將對兩國戰略轟炸機部隊的指揮權搞到手里。艾森豪威爾在他的回憶錄中提到：為了突擊的準備階段，為了在登陸作戰的關鍵性初期階段作及時支援，直到我們牢牢地站穩了腳和失敗的危險解除后，我期望除空軍海防總隊（即負責反潛巡邏的重型轟炸機和遠程巡邏機部隊）以外，全部駐英空軍都歸我指揮。這也就是說，艾森豪威爾要求將英國戰略轟炸機部隊下屬部隊和美國駐歐戰略航空兵的指揮權劃歸自己，至少在登陸初期是這樣。

按照他的設想，戰略轟炸機部隊將主要用于對預定登陸地區周圍的橋梁和鐵路進行轟炸，以孤立登陸地區，制止德軍預備隊快速抵達海岸附近。這一要求遭到了英國戰略轟炸機司令部司令哈里斯和美國駐歐戰略航空兵司令斯帕茨的反對。這兩個人認為，戰略航空兵應該隸屬于盟國參謀長聯席會議，主要執行戰略性轟炸任務。如果將戰略航空兵隸屬于一位戰役指揮官指揮，勢必會將轟炸機用于突擊戰役戰術性目標的任務，而這將大大影響其原本執行的對德戰略轟炸任務。另一方面，哈里斯和斯帕茨還不愿意接受利·馬洛里的指揮，他們覺得后者只懂得如何指揮戰術空軍作戰，而根本不知道如何使用這些重型轟炸機。更深層次的原因可能是戰略空軍的頭頭們并不希望將自己從隸屬于最高軍事當局的地位降低成隸屬于戰區空軍司令的地位。

由于這一指揮權的變更涉及到英國轟炸機部隊，因此，英國首相丘吉爾和英國軍方的意見也是非常重要的。丘吉爾雖然同意將戰略航空兵的指揮權劃歸艾森豪威爾，但同時也認為利·馬洛里不能勝任同時指揮戰術航空兵和戰略航空兵的重任。為此，丘吉爾提出了一個解決方案：由艾森豪威爾的副手特德空軍上將作為全部空中作戰的總管。也就是說，英美戰略航空兵部隊將歸盟國遠征軍副最高司令指揮，而不是歸空軍司令指揮。但是，英國軍方仍對這個提議表示反對。他們認為，與地中海戰區不同的是，英國駐本土空軍部隊屬下不僅包括轟炸航空兵，而且駐本土的還有防空部隊、海岸航空兵、國土航空兵和國內艦隊航空兵等單位。這些單位可以為諾曼底登陸戰提供支援，但他們不能被置于艾森豪威爾的唯一指揮之下。這實際上是擔心此類傾向將影響英軍在聯合作戰中的地位。

到了1944年2月底，在艾森豪威爾的一再堅持下，丘吉爾不顧軍方反對，同意將英國戰略航空兵的指揮權劃歸艾森豪威爾。后來，美英軍方達成協議，航空兵戰略運用的具體框架和作戰計劃由特德負責。本來，事情到了這時候應該塵埃落定了，但英國軍方隨即向美方建議，一旦特德的計劃完成并被批準，盟國參謀長聯席會議應同意英美戰略航空兵由艾森豪威爾監管。美軍立即對監管一詞表示反對，并提出用統帥一詞來予以代替。英國軍方則表示反對，他們認為戰略航空兵實際上不直接參與諾曼底登陸戰，而是繼續在英國空軍參謀長波特爾的指揮下行動。這就與艾森豪威爾要求絕對控制這些大轟炸機的要求背道而馳。

3月22日，艾森豪威爾在工作報告中提出，如果在3月25日的會議上關于戰略航空兵的指揮權問題不能得到滿意答復，他將采取斷然行動，并通告盟國參謀長聯席會議，除非這件事能夠立即解決，否則他將辭職。作為讓步，艾森豪威爾表示他對于英國空軍海岸航空兵并無多大興趣，這支部隊的指揮關系仍將維持現狀。同時，為了緩解哈里斯、斯帕茨與利·馬洛里之間的矛盾，艾森豪威爾還決定由特德負責整個空中力量的指揮控制，前兩者負責指揮各自的戰略航空兵部隊，而后者只負責指揮戰術航空兵部隊。最終，英國人放棄了自己的要求，雙方一致同意用指揮一詞來界定艾森豪威爾對英美戰略航空兵的指揮與控制權。至此，艾森豪威爾才確立了對戰略轟炸機部隊的指揮權，并且使之在諾曼底登陸戰中發揮了巨大作用。

二戰太平洋戰場

與歐洲戰場的情況相反，美軍在太平洋戰場上的聯合作戰指揮體制一直未能建立起來，最核心的矛盾仍然是美國陸軍和美國海軍之間根深蒂固的軍種利益之爭。在“珍珠港事件”爆發之前，美軍在夏威夷地區有兩個平行的陸軍和海軍指揮系統。陸軍指揮系統從駐夏威夷陸軍司令肖特中將開始，經陸軍參謀長馬歇爾、戰爭部長斯廷森，最后到達總統羅斯福；海軍指揮系統則從太平洋艦隊司令金梅爾，經海軍作戰部長斯塔克、海軍部長諾克斯，最后到達總統。這兩條完全并行的指揮系統，意味著該地區的海軍和陸軍部隊根本沒有什么協調機制，只有總統才能同時指揮這一地區的海陸軍部隊。這一缺陷導致了情報傳遞過程的嚴重滯后和軍種之間的相互封鎖。

馬歇爾和斯塔克在事件爆發前10天，分別提醒過肖特和金梅爾。斯塔克在給金梅爾的電報中稱：這份急件可以看作是戰爭警告。與日本的談判已經終止，接下來的幾天日本很可能采取侵略行動。盡管斯塔克認為日軍最可能襲擊的地區是東南亞，但也提醒金梅爾整個太平洋艦隊轄區內都可能遭到襲擊。馬歇爾則告訴肖特，日軍隨時都有可能采取敵對行動。然而，上述警告沒有產生任何積極效果，互不通氣的兩個指揮系統造成了襲擊之前幾個星期的情報盲區。只有白宮才能得到最新的情報，但他們卻沒有對獲得的情報進行全面分析。彼得·P·華萊士在《軍事指揮權威》一書中得出的結論是：除了總統，沒有任何機構可以將情報和指揮系統結合在一起，并且根據情報采取聯合行動。

陸海軍都認為對方采取了應有的防御措施，陸軍認為海軍的遠程巡邏機正進行遠距離空中偵察，海軍則認為陸軍的警戒雷達在全負荷工作。眾所周知的是，襲擊當天陸軍的警戒雷達曾經發現了日軍機群，卻因為現場無人負責和疏忽大意而放過了這條至關重要的情報。警戒雷達因操作人員沒有換班人員接替，去吃飯而未能持續工作也是造成這一后果的原因之一。后來發生的“珍珠港事件”，也證明了這種指揮體制的重大缺陷：在突發情況下，兩個軍種的部隊只能各自為戰，根本無法協同對敵。大家在電影《虎！虎！虎！》中就可以看到這樣的畫面：這邊日軍魚雷機和轟炸機正在猛攻美軍戰艦，那邊緊急起飛的美國陸軍航空隊的戰斗機見到日本戰斗機就與其展開纏斗，卻沒有一架想到要去美國海軍戰艦上空掩護其進行防空作戰?！罢渲楦凼录敝?，美國國會調查委員會認為：夏威夷地區的陸軍與海軍聯絡是一塌糊涂。

然而，珍珠港的教訓并沒有導致正確的結果，美軍在隨后的努力中仍然未能在太平洋地區建立統一的聯合作戰指揮體制。很顯然，在廣闊的太平洋戰區作戰首先需要的是海軍部隊，而兩棲登陸作戰又需要陸軍部隊的參與來彌補海軍陸戰隊力量的不足。同時，一旦開始利用接近日本本土的島嶼對其進行戰略轟炸時，則又需要陸軍航空隊的參與。兩個軍種的戰術航空兵部隊在作戰中也有一定的職責分工：海軍艦載航空兵主要負責機動進攻時支援兩棲作戰任務，而奪取陸上機場后陸軍航空隊（當然也包括海軍陸戰隊的航空兵）的戰機就可以加入戰斗，進一步鞏固對該島嶼周邊空域的控制權。應該說，要想達到圓滿的作戰效果，陸海軍的統一指揮和緊密協同是必不可少的。

本來，麥克阿瑟陸軍上將是擔任太平洋戰區最高司令的最佳人選。這倒不是因為麥克阿瑟對海軍有著很深的了解，而是因為其資歷和級別都遠遠超過其他被提名的海軍將領。麥克阿瑟在以臨時準將軍銜從歐洲戰場回國并于1919年6月出任西點軍校校長時，尼米茲正以少校軍銜擔任“南卡羅來納”號戰列艦的副艦長，忙著將參加一戰的美軍部隊運送回國。1930年11月21日，麥克阿瑟50歲時就任美國陸軍參謀長而獲得了4顆星，從而成為美國歷史上最年輕的陸軍參謀長。而幾個月后，尼米茲才以海軍上校軍銜由第20潛艇支隊司令任上調往圣迭戈驅逐艦基地任司令?？陀^的條件在這擺著，麥克阿瑟也就順理成章地極力爭取成為整個太平洋地區全部美軍部隊的最高司令，并且被認為將獲得美國總統、陸軍、美國人民和澳大利亞人的支持。

然而，美國海軍立即跳出來加以極力反對。海軍認為絕不可能將艦隊委托給一個沒有經過海戰熏陶的人。還有海軍高級軍官警告說，麥克阿瑟或許會以錯誤方式指揮他的海軍和航空兵，因為他對海軍和航空兵的使用非常生疏。金海軍上將則拒絕接受由一位陸軍將領向他的海軍軍官發號施令，理由很充足：海軍的作戰將決定抗擊日本的戰爭進程。盡管海軍極力反對，但陸軍參謀長馬歇爾無疑是支持麥克阿瑟的。他在1941年12月底曾宣稱：“我認為必須由一個人指揮整個戰區——包括海陸軍。我們通過協議來辦事是不可能成功的。人類的弱點是致命的，他們斷然不會情愿將自己的部隊置于另外一個軍種的指揮之下。如果我們現在制訂一個聯合指揮部的計劃，這將解決我們90%的困難?！北M管羅斯?？偨y內心也贊同設立這樣一個職位，但出身海軍的總統卻不能不顧忌海軍內部強大的反對力量。

最終的結果是采取了一種折衷的辦法：參聯會于1942年3月決定將太平洋戰區劃分為2個主要戰區，分別由麥克阿瑟和尼米茲領導。西南太平洋戰區包括澳大利亞及其鄰近海域、所羅門群島的西部、俾斯麥群島、新幾內亞、菲律賓和荷屬東印度（蘇門答臘除外），麥克阿瑟任戰區總司令；其余太平洋區域為太平洋戰區所轄范圍，但巴拿馬運河附近和南美洲沿海地區除外，戰區總司令由尼米茲擔任。這一決定得到了羅斯?？偨y的默認，并隨即付諸實施。后來美國人認為：這一決定導致了太平洋戰區軍種之間長達40年的混亂局面，阻礙了部隊在戰場上發揮應有的潛力，甚至導致了一些失敗。未能統一指揮整個太平洋戰區的麥克阿瑟感到極度失望，他認為：在有關這場戰爭的所有錯誤決定中，最莫名其妙的恐怕是沒有建立太平洋的統一指揮。由此，麥克阿瑟極度怨恨華盛頓的海軍陰謀集團，認為就是他們使得自己無法指揮整個太平洋戰區。

從參聯會的命令來看，西南太平洋戰的主要任務是保衛澳大利亞，太平洋戰區則擔負保衛夏威夷的任務。這也就是說，美軍在太平洋上的整體作戰力量并沒有被擰成一股繩，而是按照地域的不同劃分成兩大部分，兩者之間是沒有統一指揮可言的。麥克阿瑟的頂頭上司是陸軍參謀長馬歇爾，尼米茲則向美國海軍艦隊總司令兼作戰部長金上將負責。兩大戰區司令都是通過自己的軍種負責人向四人組成的參聯會匯報。這樣一來，參聯會在形式上成了僅次于總統的最高司令部，從而指揮著太平洋地區的作戰行動。這一表面看起來具有相當合理性的指揮體制，很快就被證明是不合適而且低效的，主要原因就是參聯會“議而不決”的決策體制。

前面已經提到，美軍的參聯會并不是一個高效的決策機構，它繼承了其前身陸海軍委員會僅僅限定于“為兩軍種在所有重要領域繼續自主行動進行充分協調”的功能，造成很多問題只能采取各打五十大板或各給一塊糖塊的折衷辦法來解決。兩大戰區成立之后，很快陸軍和海軍之間因為戰略方針、指揮權限和爭奪資源的爭吵就逐漸升級起來。1942年6月，美軍打算采取攻勢行動奪取日軍在新不列顛島臘包爾的一個重要軍事基地，圍繞著這次進攻指揮權的爭斗終于爆發了。本來，如果從作戰地點來說，這一地區位于麥克阿瑟的西南太平洋戰區內。因此，陸軍認為指揮權應該歸西南太平洋戰區總司令麥克阿瑟。海軍則反駁說，這次行動從本質上來說是一次兩棲登陸作戰行動，應該由尼米茲來指揮。兩個軍種各自在參聯會中的代表為此進行了長達一個星期的激烈討論或者說是爭奪，卻誰也無法說服對方。金上將居然明確警告馬歇爾，他將命令尼米茲使用海軍和海軍陸戰隊來進行這次行動。麥克阿瑟也毫不示弱，他宣稱海軍的這一立場實際上反映了海軍長期以來的一貫方針，那就是海軍完全行使國家防衛職能，陸軍則被驅逐到次要地位，僅僅負責基地維護、訓練、駐軍和后勤供給等事務。雙方互不相讓，弄得劍拔弩張也無法取得一致意見。最后，馬歇爾提議將軍事行動分為3個階段，尼米茲負責第一個階段任務，后兩個階段的任務由麥克阿瑟負責，終于靠和稀泥將這件事敷衍了過去。

這件事充分暴露了當時的參聯會的致命缺陷，其并沒有一個擁有足夠權威的領導人以達成最終決策。當時，參聯會還沒有設置主席一職，大家都是平等地參與討論，并沒有誰有決策權。雖然1942年7月29日萊希海軍上將擔任了參聯會主席一職，但這一職務更像是一個會議召集人的角色。陸海軍和未來空軍的負責人代表著各軍種的利益，可以買這位主席的帳也可以不買他的帳，到頭來還是無人能夠斷然做出適當的決定。這也表明，當時美軍參聯會的設置還不完善，沒有起到應有的最高指揮部的作用。美國歷史學家羅納爾·斯佩科特對此評價說，這一構想拙劣的安排實際上是在軍隊內部傳統的追名逐利因素和教條差異共同作用下而產生的畸形。

（未完待續）

（編輯/筆嘯）