政治極化與政治遺產

劉輝

理解奧巴馬的政治遺產，除國內具體政策、外交及軍事安全等視角外，美國制衡性政治制度設計的內在邏輯悖論同樣是重要的切入點，而且也是導致美國政治極化的根本原因所在。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.004

隨著美國總統巴拉克· 侯賽因·奧巴馬2017年1月20日離任臨近，回顧政治極化條件下奧巴馬治國理政過程，分析其政治遺產對美國未來政治發展的影響具有重要的現實意義。

美國政治極化為何發生？

奧巴馬執政時期的政治極化及其持續加劇，與美國制衡性政治制度設計、運作層面的內在矛盾密不可分。從設計層面看，以憲法為核心內容的制度設計凸顯著權利本位、分權制衡的特點。在防止了統治階級內部特定集團或其成員全面壟斷政治的同時，極大地增加了政治妥協的困難。

從制度運作層面講，由于憲法原則表述抽象含混，制憲時期被排斥在政治過程之外的利益集團有可能依據力量對比變化，通過賦予憲法條文新的含義爭取進入政治過程[1]。在被納入政治過程的利益集團大量增加后，訴求各異且變動不居的利益集團間達成妥協更為困難。因此，堅守“自由主義是自由保守的自由，保守主義是保守自由的保守”的政治底線[2]成為保證政治制度正常運轉的前提。持續擺脫資源稀缺的市場魔咒，在法律上確保每一社會成員具有可預期、可操作的“股東”身份又成為堅守政治底線的條件。

歷史上，通過對印第安人的排斥與屠殺，北美殖民地獲得了“無盡”的土地供應。通過契約式治理方式，大量種族、文化、宗教信仰各異的歐洲商業移民[3]在拓殖北美過程中獲得了“股東”地位。立國迄今的240年內，美國通過購買領土、對外戰爭、排斥與屠殺印第安人、南北內戰和參加第一、二次世界大戰，持續擺脫了市場魔咒；通過進步主義運動、“新政”和民權運動，改革了制衡性政治制度，通過推行國家干預與福利國家政策，緩和了“股東”間資源分配的緊張關系。勞工、婦女、黑人及其他少數族裔得到了“完全的”“股東”資格，進入了政治過程。二戰后美國依靠制度性霸權攫取了“超額”的外部資源，以高于其他國家的資本收益、勞動力市場雇用價格和社會福利等多種形式，將豐厚的霸權紅利“派發”給全體“股東”，更“完美”地緩解了“股東”間資源分配的緊張關系。因此，在相當長的時期內美國的制度設計為國內各政治勢力達成妥協創造了前提條件。

相反，一旦綜合實力相對衰落，攫取能力無法滿足擺脫市場魔咒、保持紅利派發不斷增長的預期，股東間資源分配關系緊張，“完全的”“股東”身份兌現困難時，美國政治制度設計與運作內在矛盾埋下的政治極化種子就會被激活，達成妥協的政治底線難以堅守，制衡性政治制度運轉就會陷入困境，為此進行改革反而加劇政治“極化”的可能性就會大大增加。

美國政治極化與

奧巴馬的治國理政

“新政”執行至20世紀70年代末，現代自由主義造成的社會弊端和冷戰中居于守勢這兩大因素，刺激了古典自由主義重返政治主流。式微的現代自由主義被迫以“第三條道路”為標榜贏得執政，在古典自由主義被擠壓了政治經濟領域的操作空間后，新保守主義通過直接靠攏社會文化領域的基督教右翼保守派，實現了小布什的八年任期和意識形態的繼續右傾。伴隨全球化與新興市場國家崛起，伊拉克、阿富汗戰爭侵蝕了美國霸權的掌控能力；而通過轉換競爭領域，保持全面領先地位的“顛覆性創新”發揮作用的周期與擺脫政治“極化”的努力未能同步，導致美國擺脫市場魔咒難度加大，保守主義勢力消除自由主義弊端的努力與自由主義治理的既成局面發生碰撞，在這些綜合因素作用下，當奧巴馬試圖通過“變革”，實現自由主義意識形態范疇內左轉“糾偏”和緩和政治極化時，他采取的措施，如圍繞著施政所必須的財政投入優先次序安排、稅收增減幅度調整所展開的博弈，便加劇了政治極化。具體體現為以下特點。

一、極化弱化了奧巴馬施政效果

首先，在理念上，奧巴馬“變革”匡正了自由放任與小政府取向，摒棄了“人人靠自己、（通過）自由市場讓一部分人富起來后便會惠及其他人”的“破舊哲學”；認為美國“面臨的問題不是政府太大或是太小，而是政府是否有效；（反對）國家僅施惠于富裕者……（要求）為每一位愿意致富的人提供機會……（以建立）可靠的共同富裕之路。”[4]雖然，對自由放任理念的匡正并未否定自由市場對資源配置的基礎性作用，但因涉及利益再分配的優先次序取向而成為八年政爭的肇始。

其次，在政策上，面對始于2007年的危機與兩場對外戰爭引發的經濟社會問題，奧巴馬八年中實施了堪比羅斯福“新政”的施政方針，包括：通過制定《美國創新戰略》強化領先世界的“顛覆性創新”能力，以開辟經濟增長新領域，“卸載”追趕型國家競爭力；通過發展依靠制度性霸權攫取“超額”外部資源，擺脫市場魔咒的能力，如推進TPP談判、批準進程；通過增加富人稅負，降低中產階級納稅額度，向社會下層增加福利緩和資源分配的緊張關系，如醫療保障法案；并試圖通過移民制度改革賦予非法移民“完全的”“股東”資格等各項政策，如“夢想法案”；以標本兼治、重建經濟長期持久增長基礎、兼顧社會公平。[5]但為實施這些措施進行必要的財政投入優先次序與稅收結構的調整時，無可避免地涉及利益再分配而招致了既得利益者的強烈反彈。

例如，奧巴馬將始于2007年的危機視為長期經濟結構性失衡的結果。第一任期伊始便迅速安排了七項短期刺激措施和加強金融監管、新能源戰略、出口倍增計劃三項長期政策。民主、共和兩黨雖然一致承認經濟刺激措施的必要，但后者更相信市場對效率與公平的調節作用；主張減稅，反對實行大規模社會福利，反對向高收入者增稅以促進社會公正。因此，奧巴馬第一任期內所有獲得通過的重要經濟法案，均是黨派劃線的投票結果。即使在最急迫的《美國恢復與再投資法案》審議過程中，共和黨眾議員無一人投票贊成，參議院僅有三名共和黨人投了贊成票。而更為激烈的利益博弈，導致2011年8 月1日標準普爾因兩黨就主權債務上限爭議調低了美國主權信用評級，隨后的2012年又出現了財政斷崖。第一任期之初，依靠本黨對第111屆國會兩院的掌控而獲得通過的醫保法案，通過訴訟拖延至第二任期得以保留，卻因撥款爭議遭到事實上的擱置。政治博弈因此弱化了政策落實效果，降低了受惠者的獲得感。

二、極化強化了美國政治制度的“否決政體”色彩，加劇了取得共識的困難，阻撓了奧巴馬兌現全部變革目標

反對勢力依托憲法制度性規定，成功地阻止了奧巴馬對“變革”的“壟斷”，造成其政策出臺困難。與政策效果滯后、結構調整艱難和經濟無包容增長相伴隨，受益/損者們被進一步推向意識形態光譜的兩極。

首先，在“否決政體”的強大作用下，奧巴馬無力推進次要施政目標，守護既有政治遺產成為第二任期內主要任務。由于觸犯了既得利益者卻未滿足受益者的預期，奧巴馬腹背受敵。隨著2009年2月“茶黨”和2011年2月占領華爾街運動出現，民主黨2010—2014年先后失去眾參兩院。政治資源枯竭的奧巴馬已無力為次要施政目標凝聚起政治共識。滿足反對勢力強行捆綁附加議案的要求，用以交換醫保法案獲得財政撥款；采用總統行政命令規避國會審議的方式，兌現在控槍、移民政策改革、減少溫室氣體排放、推進清潔能源計劃等議題上的承諾，成為奧巴馬第二任期的主要行為方式。從結果看，此舉對于奧巴馬鞏固政治遺產、兌現競選承諾有效卻有限。例如，《清潔能源法案》被最高法院裁定暫緩實行后，奧巴馬以簽署行政協議的方式于2016年9月4日，在G20 峰會上向聯合國遞交了批準文書。行政協定避免了國會掣肘，但是履行協定所涉及的法律卻必須獲得國會的批準。同樣，為保持美國優先地位、排斥競爭對手而發起的TPP由于遭到包括本黨勢力的廣泛反對，亦難逃流產命運。此外，針對同性婚姻合法化的支持也只能以大批任用同性戀人士的謹慎方式順勢而為。[6]可見，在“否決政體”強大壓力下，奧巴馬任期結束時，其政績清單已無圓滿的可能。

其次，極化將政治訴求推向極端，形成了黨際斗爭與黨內斗爭交叉共存的政治碎片化。在2011年提高債務上限法案的審議過程中，奧巴馬爭取了共和黨溫和派的支持，然而，在2010年中期選舉后進入眾議院的“茶黨”成員干擾下，共和黨的行動還要受到準第三方“茶黨”掣肘。政治碎片化迫使奧巴馬不得不動用“2011預算控制法案”……“逾期債務上限將自動調高”[7]的規定強行過關。又如，為改善基礎設施，奧巴馬力主加快高速鐵路建設，加州地方利益集團率先表示反對，使其在結束任期前無法如愿，在此過程中，同樣不乏本黨地方勢力臺前幕后活動的身影。

奧巴馬政治遺產

與美國政治未來

卸任之際，奧巴馬留給美國的政治遺產尚算豐厚。奧巴馬“新政”基本兌現了兩次競選中的承諾，實現了持續緩慢的經濟復蘇[8]。至2015年底失業率甚至降低到2008年經濟危機前的水平，經濟狀況在主要發達國家中首屈一指。在促進經濟發展的新“顛覆性創新”周期未能到來之前，美國在高端制造、清潔能源、信息技術、生命科學、氣候變化等重點領域仍取得了系列性突破，得以繼續在全球范圍內搶占高科技前沿，保持了國家競爭力。[9]經司法裁決保留的醫保法案（《患者保護與平價醫療法案》）和暫時被凍結的移民法案，象征性地緩和了利益分配矛盾（如《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》），同性婚姻合法化不確定的落實，實現了社會文化領域多元主義的新突破。然而，奧巴馬上述政治遺產在緩解美國社會矛盾的同時，同樣在兩個方面影響著未來政治的走向。

一、奧氏的政治遺產在短期內將加劇美國的政治極化程度，而在中長期則有利于增強美國政治體制合法性

梳理奧巴馬的政治遺產可以發現，由于在兩屆任期內未能完全兌現“變革”與“反衰落”承諾，奧巴馬各類施政措施帶來的政策紅利，大多為少數人享用，社會下層獲利甚少，中產階級不斷萎縮，貧富懸殊狀況沒有得到有效改善，獲益者與受損者的被剝奪感更為強烈，對于實質性的變革訴求更迫切，致使社會政治訴求以極端民粹的形式表現出來。

2016年總統大選過程中，以桑德斯、特朗普為代表的左右兩翼民粹主義代表人物均反對全球自由貿易。其中，右翼著力抨擊高稅收和非法移民，主張減稅以及通過市場機制惠及大眾，并嚴控非法移民；而左翼集中譴責政府對資本規制與提供服務不足，主張加強對收入分配與再分配的政府干預，增加社會服務。與20世紀50年代以來，左右兩翼民粹主張引發的政治極化僅限于政治精英階層而不涉及一般民眾不同。隨著2009年開始的兩場社會運動和2016年大選中左右非建制力量的崛起，公眾的政治意識被喚醒，因此帶來的社會右傾、左傾趨勢短期內必然加劇美國政治極化。

然而，非建制力量的民粹化政治訴求，是一種通過選舉非建制候選人，以尋找現行政治體制下維護民眾利益途徑的舉動，而非否定現行體制。20世紀70年代以來，不斷拉大的收入分配差距和日益增加的政治正確壓力，使得民眾懷疑權力精英在原有體制下解決問題的能力，損害了美國政府治理合法性和治理能力。通過民粹主義運動，非建制訴求在合法政治過程中得到表達，在常規政治中得到一定程度的反映，有利于宣泄不滿情緒，平衡政治考量，進而增進美國政治體系的合法性。

二、作為奧巴馬政治遺產的伴生物，短期內非建制力量崛起對美國國際地位造成多方面負面影響，但從長期看，非建制力量崛起，其影響是正面的

首先，奧巴馬的政治遺產加劇了美國的政治極化。短期內左右兩翼非建制力量抬頭，一些國家政府和民眾會認為美國遭遇比較嚴重的治理危機，對其國家能力產生一定懷疑，低估其實力和未來國際地位。

其次，此次特朗普所代表的右翼非建制力量勝選，短期內亦會損害美國與特定國家的關系，特別不利于美國與伊斯蘭世界的關系。同時，特朗普片面強調美國本土利益至上，短期內也不利于美國維護其國際同盟體系乃至世界霸權。

再次，從中長期看，隨著兩翼民粹交鋒及逐步消退，有利于外界對美國政治體系長期穩定性和可調適性的認知。

最后，外交領域的適度收縮，會將一些國際集體安全負擔轉移到其他大國身上，事實上有利于未來中期國際集體安全體系的穩定性，有利于美國集中力量解決國內問題。隨著其他大國在人口結構等社會基本面問題凸顯，在人力資本等方面具有潛在優勢的美國將在長期國際競爭中重新增強其地位。

結 論

擺脫資源稀缺的市場魔咒和保證公民“股東”地位是美國制衡性政治制度建立與正常運轉的前提條件。而制度設計內在邏輯悖論，則是導致美國政治極化的制度根源。通過改革、“顛覆性創新”和戰爭及霸權地位吸收外部“紅利”持續擺脫資源稀缺的市場魔咒，緩解貧富懸殊的緊張關系，又是避免政治極化的主要手段。當美國因戰爭削弱了自身的霸權地位，和吸收外部“紅利”能力，“顛覆性創新”作用周期與政治極化發生未能同步時，緩解社會矛盾的改革反而加劇政治極化。因此，奧巴馬的政治遺產一方面部分解決了美國的社會問題，為國家的進一步發展創造了積極條件。另一方面，這些成效不能從根本上消除固有的社會矛盾加劇的政治極化現象。在洶涌的民粹主義浪潮下，通過政治極化沖擊后的政策調整，美國政治將回歸相對平穩的常態，為繼續維護其世界領導權做好必要的準備。

（作者單位：中國社會科學院美國研究所）

（責任編輯：徐海娜）

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[1] 王希：《原則與妥協：美國憲法的精神與實踐》，北京：北京大學出版社，2000年版，第8—9頁。

[2] 劉軍寧：《保守主義》，北京：中國社會科學出版社，1998年版，第18頁；李強：《自由主義》，北京：中國社會科學出版社，1998年版，第4頁。

[3] 查爾斯·A.比爾德、瑪麗·R.比爾德：《美國文明的興起》（第二章“美洲13個殖民地結構基礎的奠定”），北京：商務印書館，2010年版，第48—96頁。

[4] “President Barack Obamas Inaugural Address ， ” http：//www.whitehouse.gov/blog/inaugural-address/.

[5] National Security Strategy ， http//www.whitehouse. gov/sites/default/files/res_viewer/national_security_strategy.pdf.

[6] “同性婚姻合法化的政治制度背景及美國國內政治影響”，《美國同性婚姻合法化進程與國際影響》，《美國研究報告》（2016），北京：社會科學文獻出版社，2016年版，第246—253頁。

[7]《美國研究報告》（2012），北京：社會科學文獻出版社，2012年版，第235頁。

[8] 王榮軍：“2015年的美國經濟：增長持續，風險猶存”，《美國研究報告》（2016），北京：社會科學文獻出版社，2016年版，第69—87頁。

[9] 根據世界經濟論壇《全球競爭力報告2015》對全球140個經濟體的競爭力評估，2015年美國在上述經濟體中的排名為第三，資料來源：https//www.ind，org/news/IMD-releases-its-2015-World-Competitiveness-Ranking.cfm.