中國和中東歐合作是中國構筑新型國際關系的新嘗試

劉作奎

五年來，中國與中東歐國家的“16+1合作”框架日趨成熟，在得到各方廣泛認可的同時，其傳遞的互利共贏的新型國際關系理念也成為了處理國家間關系的新范式。但要想更進一步落實“16+1合作”框架，中國還需要克服許多合作障礙。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.010

2016年11月4—6日，國務院總理李克強訪問拉脫維亞并參加“16+1”總理峰會。在“16+1經貿合作論壇”上，李克強總理強調，五年來，“16+1合作”日趨成熟，積累了值得長期堅持的寶貴經驗：一要平等協商，互尊互助；二要互利互惠，合作共贏；三要開放包容，攜手同行；四要聯動發展，共創共享。在里加峰會中國進一步踐行了互利共贏的新型國際關系理念，打造“16+1合作”的新動力和新愿景。

在中國政府的倡議下，2012年中國同16個中東歐國家聯合啟動了“16+1合作”框架，中國積極踐行開放包容、互利共贏的合作理念，并將其注入“16+1合作”框架，為構筑新型國際關系做了新的嘗試。

不排斥第三方，積極踐行

開放包容的國際合作理念

“16+1合作”框架自2012年建立以來，引發廣泛關注，希臘、奧地利、白俄羅斯、瑞士以及歐洲復興與開發銀行等“16+1”框架外的國家和組織也表現出極大的興趣，希望能夠積極參與進來。在歷屆中國和中東歐國家領導人峰會上，歐盟機構代表都受邀參加會議。歐盟對“16+1合作”也經歷了從懷疑到合作的轉變，期待“16+1合作”能夠成為推動中歐合作的重要平臺。在2014年第三次貝爾格萊德中國和中東歐國家領導人峰會上，希臘受邀參加了會議，并與中東歐國家各方積極打造中歐陸?？炀€，希臘、馬其頓、匈牙利和塞爾維亞共同參與了中歐陸海快線建設。希臘也成為“16+1合作”的第一個吃螃蟹的框架外第三方。在2015年第四次中國中東歐國家領導人蘇州峰會上，奧地利和歐洲復興與開發銀行作為第三方也被邀請參加進來，進一步壯大了合作隊伍。奧地利屬于中歐國家，與維謝格拉德集團國家聯系緊密，在中東歐地區也較具影響力，其對“16+1合作”的各種舉措充滿興趣并且愿意積極參與。歐洲復興和開發銀行作為國際著名開發性金融機構，在中東歐擁有廣泛的金融業務，積累了豐富的投資經驗。它的加入為中國和中東歐國家在金融維度上的合作提供了機遇。而2016年第五次中國和中東歐領導人里加峰會，白俄羅斯和瑞士作為觀察員參加了“16+1峰會”。白俄羅斯一直扮演著從中國到歐洲的陸上絲綢之路的重要節點國家，從俄羅斯到中東歐，白俄羅斯是非常重要的連接點。瑞士在中東歐地區也有廣泛利益存在。自2004年中東歐國家加入歐盟后，瑞士擴大了東進的步伐，從2004—2014年的十年間，瑞士開始投資中東歐300多個經濟、旅游、衛生、能源的項目與合作，總計約13億瑞郎。瑞士的加入也壯大了“16+1合作”的范圍。

“16+1合作”的進程表明，由中國政府積極倡導的“16+1合作”倡議，并不是一個封閉循環的體系，而是秉承開放包容、互惠互利的合作框架，只要各方有意愿、有想法推進和擴展合作，中國都予以支持，而實踐證明，它也是行之有效的，其吸引力也越來越大。

妥善解決差異與分歧，

堅持共贏互鑒原則

中東歐16國差異較大，訴求不同，中東歐區域也并不是一個同質化的區域。筆者參加中東歐國家舉辦的多次會議，如2016年10月17日在拉脫維亞舉辦的波羅的海三國能源合作的會議。印象中波羅的海三國國情是比較相似的，但來參會的每個國家的代表不是來尋求共識的，而是利用寶貴的時間來闡述他們為什么是不同的，其能源政策為什么和其他波羅的海國家不同。這恰恰展示了中東歐國家的普遍性思維：要是大家觀點一致，就沒有必要坐在一起談了，大家來談主要就是談不同、談分歧。

中東歐國家目前國情、內政和外交的多樣性，是歐盟一體化進度不一所留下的“馬賽克”情況，或曰“萬花筒”現象，即有的是歐盟成員國，有的是非歐盟成員國，有的是歐元區國家，有的是非歐元區國家等。歐盟作為介入中東歐地區最深的行為體之一，雖然其在推動中東歐國家入盟和一體化上做了巨大的努力，但結果無非是形成了上述現象。由此可以看出，中東歐的矛盾與差異是常態，連歐盟都無法彌合這些差異，屢屢遭受困擾，反而產生了“擴大疲勞癥”。

“16+1合作”框架則相對靈活地處理了中東歐國家的差異性問題，即以合作共贏為先導，保留差異分歧，和而不同，互相借鑒和分享彼此的優勢和成功經驗。最為突出的一個案例是，目前中東歐國家提出了諸多與“16+1合作”、“一帶一路”倡議對接的方案，比如“多瑙河倡議”“琥珀之路”“三海倡議”計劃等，各有優長，但又各有不足?！岸噼Ш映h”是巴爾干國家較為關注的，主要強調對多瑙河水域的開發；“琥珀之路”則是波羅的海國家較為關注的，主要強調是多個波羅的海國家的貿易與互聯互通；“三海倡議”是中東歐入盟國較為關注的，強調入盟國之間在能源、通訊和交通領域的一體化合作。不同倡議之間實際上有著排他性的安排，比如“三海倡議”事實上是把西巴爾干國家（克羅地亞除外）排除在外的，“琥珀之路”主要是波羅的海國家的倡議，東南歐國家事實上難有參與的機會。對此，中國政府積極推進“16+1合作”與上述方案對接，開出解決問題的藥方，提出中方的“三海港區合作”方案，融合與借鑒了各方倡議的優勢和積極要素，彌補了相關倡議的短板：它比“多瑙河倡議”更寬泛，加入了港口和碼頭等多要素的合作理念；它比“琥珀之路”包含的內容更多元，不限于區域貿易和互聯；它比“三海倡議”包含的對象更廣泛，加入了未入盟國的中東歐國家。

“16+1合作”開創了全球化時代中國與中東歐國家不同社會制度、文化傳統和發展階段的國家相互尊重、和諧相處、合作共贏的新型國際關系的新時期。中國靈活務實的政策符合中東歐國家的自主選擇發展道路的愿望。中國與中東歐16國一道，互相合作、互相學習、互相借鑒，成為國際關系領域新的合作典范。

不搞零和游戲，充分尊重和

關照相關方的核心利益和關切

中國搞“16+1合作”既不是從別人手里搶果實，也不是搞地緣政治上的零和游戲，而是充分考慮各方核心利益和關切?！?6+1合作”如何處理好同歐盟的關系就是集中的體現。歐盟一直擔心中國搞“分而治之”政策，影響到歐盟內部團結和相關政策的執行效率。歐盟曾在多個場合表達了對“16+1合作”的關切。針對歐盟和部分成員國的反應，中國充分尊重歐盟作為一支和平力量的現實，支持歐盟團結以自強，尤其是在歐盟面臨金融、難民問題、周邊沖突等多重危機的時候，中方不搞零和游戲，以實際行動推動“16+1合作”促進歐盟內部均衡發展，使“16+1合作”服務中歐合作的大局。

“16+1合作”推動中歐實現多個對接，實際上反映了中國對歐盟核心利益的關注和尊重。這里重點談談雙方在基建領域的對接。舉三個例子：里加峰會前，有關中國并購波羅的海港口的新聞被報道的較多，但中國更關注的是“16+1合作”與中歐合作的互利共贏項目——波羅的海鐵路。波羅的海鐵路是歐盟出資建設的重要項目，計劃從赫爾辛基經過波羅的海三國首都到華沙，再通往柏林。中國企業一直對該項目顯示出濃厚的興趣，希望將中國修建高速鐵路的技術、經驗帶到波羅的海從而服務于整個大歐盟的互聯互通。第二個例子是中國正積極推進的中歐陸?？炀€中匈塞鐵路建設，勾連了歐洲南北交通，促進了南北向的互聯互通，這與歐盟泛歐走廊計劃所推進的線路正好吻合，極大推進了中歐之間的務實合作。第三個例子是中國企業積極推進與立陶宛克萊佩達港的合作，該港口涉及絲綢之路經濟帶建設中的陸上貨運班列問題，它很好地銜接了從中國出發經中亞、俄羅斯、白俄羅斯、立陶宛的克萊佩達到北歐和西歐的貨運。根據國家發改委《中歐班列建設發展規劃（2016—2020年）》，到2020年，中歐鐵路運輸通道基本完善，中歐班列樞紐節點基本建成，貨運聚集效應初顯，最大程度提升中國和歐盟的貨運和貿易。多個中東歐國家包括立陶宛將在這一便捷通道建設中扮演節點或樞紐作用?？傊?，“16+1合作”推動中歐合作不是一句空話，而是實實在在地產生了推動效應，“16+1合作”將變成中歐合作的新驅動力量。

積極打造共建、

共享、共贏的合作平臺

當今世界，對國際關系的塑造更加注重“平臺”工具的打造。比如G20、金磚國家合作、南南合作等，它們像是一種機制，其實更多的是在發揮功能性平臺的作用。中國外交近些年來，越來越重視平臺的作用，通過積極搭建和參與平臺建設，來塑造新型合作倡議，尋找互利共贏點。中國外交也把平臺打造視為推動新型國際關系的新舉措。

平臺作用和平臺意識在“16+1合作”中運用的比較充分，既匯聚了資源，又掌握了一些重要事務的話語權，也聚攏了人氣?！拔襾泶钆_、大家唱戲”，并最終匯聚腦力風暴，為各方尋求互利共贏提供強大的信息源和智力支撐。在“16+1合作”這個大平臺下面，還有一系列諸如16+1旅游促進機構及企業聯合會、16+1交通基礎設施合作聯合會、16+1智庫交流與合作網絡等小平臺，在這些小平臺的匯集下，使得“16+1合作”更加專業化、集中化。

事實上，“16+1”這個平臺在近五年已經積聚了人氣，形成了良好的發展氣象。盡管這一過程經歷了不少波折，但中東歐國家經歷了一段認識過程之后，都開始采取積極態度。筆者曾接觸過波羅的海某國外交部官員，他曾表態說，我們波羅的海國家更傾向于加入北歐國家的某些框架安排而不是“16+1”，因為我們與大多數中東歐國家是不同的，包括歷史和現實、國情和國力、內政和外交。我則回應說，差異不能作為是否參與一個平臺的標準，金磚國家間的差異甚至更大，不僅有社會體制、基本經濟制度、國家大小、民族，甚至還有膚色的不同，差異更為多元化。“16+1”作為一個平臺，提供了別的渠道難以找到的合作機會，對此，某官員深表贊同。

中國的新型國際關系理念集中體現了合作共贏的義利觀，積極打造開放、包容，不搞零和游戲的合作新思維，推動建立了健康向上的新型國際關系發展觀。

“16+1合作”未來面臨的挑戰

任何嘗試都是有風險的，尤其是像“16+1合作”這種新合作倡議，勢必會存在一系列挑戰，需要予以預防，及時做出應對。

一、經貿下滑對“16+1合作”造成了不小的挑戰

促進雙方的經貿和投資合作再上新臺階一直是“16+1合作”的核心愿景。這一愿景因受到各自面臨的國際和國內環境的沖擊而受到很大影響。據中國商務部提供的對外經貿統計數據，從2012—2014年，除波蘭、保加利亞、波黑、黑山等少部分中東歐國家與中國的經貿合作有著明顯的增長外，其他大部分中東歐國家對華貿易則起伏不定且總體呈下降態勢。至2015年，中國和中東歐國家經貿額出現普遍負增長的態勢（只有馬其頓等少數國家例外），并且下滑的趨勢較為明顯。這種下滑趨勢既與國內穩增長、調結構有關，也與國內原材料和勞動力成本的上漲對中國出口到中東歐國家商品構成競爭性壓力有關。而從中東歐國家來看，由于受到經濟和金融危機的影響，出口和進口能力均受到影響。中歐關系大環境對中國和中東歐國家合作的影響也不容忽視。受制于歐盟“雙反”的干擾，中國和中東歐國家經濟的可持續發展受到沖擊。還有一點不容忽視的是，中國在中東歐國家存在廣泛的貿易順差，且順差在部分國家較大，時常引發對方的強烈關注。波蘭、捷克等媒體經常就貿易逆差質疑中國政府的不正當補貼等問題。

二、地區安全形勢的惡化為“16+1合作”提出了新的課題

“16+1合作”的功能略顯單一，某種程度上“只談生意不談政治”。由于中東歐受到烏克蘭危機、難民危機、恐怖主義威脅、歐俄關系緊張等影響，地區安全形勢惡化，中東歐內部的波羅的海國家和黑海國家處于美俄與歐俄沖突的最前沿，安全形勢日益嚴峻，如何應對各種潛在的安全威脅是這些國家的首要關切。“16+1合作”框架在解決這些危機上的作用是比較間接的，雙方在安全事務等高政治領域的合作一再被中東歐方面提起。烏克蘭危機發生時，波蘭堅決要求有關各方抵制俄羅斯的“入侵”行為，并且維護歐盟對制裁俄羅斯的統一立場，但波蘭同時又對中國不重視波蘭在烏克蘭問題上的關注感到無奈。

三、實現全方位對接仍面臨諸多困難

雙方針對發展的理解以及推進發展的動力的理解不一樣，選舉政治所追求的發展無疑更多強調的是就業、社會保障以及民主治理模式的可持續性。中國的發展更多強調的是經濟競爭力和在全球范圍內經濟資源的整合。中國“求發展”的愿景與16國“求穩定”的現實關注有時并不匹配。迄今為止，中方所強調的戰略或倡議對接，仍處在務虛層面，如何把虛的東西做實，仍需要時間和策略來挖掘合作點。中國和中東歐國家兩種體制差異導致的行為方式和思維方式的差異也使得對接的難度很大。中東歐部分國家政府不穩定、選舉頻仍、政府換屆等也對雙方的對接造成沖擊。

四、仍需努力處理好同利益相關者的關系

中東歐地區是大國勢力盤踞的地方，歐盟維持較強的經濟和規則存在，美國維持著軍事存在（北約安全框架），中東歐國家還被認為是德國的“后院”和傳統勢力領地，俄羅斯在中東歐地區也有重要的利益關切。在發展同中東歐16國關系上，如何處理好同這些大國或組織的關系仍面臨困難。盡管歐盟對“16+1合作”的疑惑目前有所緩解，但如何應對歐盟的規則限制仍有不少問題。此外，迄今歐盟機構代表在多個場合也強調，“16+1合作”需要不斷提升透明度，只有這樣中歐合作才能得到積極推進。德國、俄羅斯乃至美國的態度至今令人玩味，始終未見三方更為明確的表態，但毫無疑問，他們將一直對“16+1合作”施加著重要的影響。如何擴大與更多的利益相關者的共贏合作也是一個需要解決的課題。

（作者系中國社會科學院歐洲研究所研究員，中東歐研究室主任）

（責任編輯：蘇童）