淺談新形勢下進口煤炭質量檢驗監管

菅凱++吳先健

煤炭是我國重要的大宗資源類商品，近年來在我國能源結構中一次能源消費占比逐年下降，但2015年占比仍高達64%。我國自2009年由煤炭凈出口國轉變成為煤炭凈進口國，煤炭進口量從2009年的1.26億噸一路攀升至2013年的3.3億噸，煤炭進口量刷新了中國煤炭進口量的新高，2014年、2015年兩年煤炭進口量略有下降分別為2.90億噸和2.04億噸。

但是，煤炭在保障我國經濟快速發展的同時，因煤炭大量使用造成的環境問題也日趨嚴重。近年來環境污染問題層出不窮，煤炭燃燒排放加劇霧霾天氣，國內煤炭行業產能過剩，國家宏觀調控及供給側改革持續發力，限制進口劣質煤炭的共識逐漸形成，2015年、2016年國家連續出臺了一系列法律法規和部門規章，明確了煤炭質量要求和進出口檢驗監管要求。

進口煤炭檢驗監管政策法規概述

2015年以前，我國進口煤炭檢驗監管的法律法規，主要依據《進出口煤炭檢驗管理辦法》（質檢總局令第90號）、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》（以下簡稱商檢法）及其實施條例和《進出口煤炭外來雜物控制與監管技術規范》（SN/T 1549—2011）。然而，遺憾的是進口煤炭在2015年前并無國家強制性標準，檢驗檢疫機構一般僅依據進口煤炭貿易合同中規定的品質項目、重量鑒定以及外來雜物檢驗，檢出不合格，由貿易雙方按照合同規定協議收貨，這也暴露出對進口煤炭的檢驗監管權威性不足。

自2015年1月1日起，由國家發改委、環保部、商務部、海關總署、國家工商管理總局、國家質檢總局六部門制定的《商品煤質量管理暫行辦法》正式實施。第一次對煤炭質量提出強制性要求，對煤炭生產、加工、儲運、銷售、進口和使用等環節都做出了明確規定，對不符合要求的商品煤，不得進口、銷售和遠距離運輸。進口煤炭檢驗監管的具體操作上，國家質檢總局及時出臺了配套文件《質檢總局關于貫徹落實<商品煤質量管理暫行辦法>有關問題的通知》，并且明確了進口煤炭放射性、外來雜物、環保項目的檢測，以及后續監管要求。《商品煤質量管理暫行辦法》實施后，2015年全國口岸退運了253批次、94.39萬噸砷、汞、氟等含量超標的不合格進口煤炭，云南、廣西、新疆、河北、山東、遼寧、浙江、江蘇等省均有進口不合格煤炭退運。2015年進口煤炭檢驗監管成效明顯，極大地震懾了不合格煤炭的進口，維護了國家環境和生態安全。

2016年1月1日新《大氣污染防治法》正式實施，首次以法律的形式明確對進口煤炭的質量要求，首次賦予出入境檢驗檢疫機構環境安全執法監管權力，將進口和使用不符合質量標準的煤炭的違法行為的處罰大大提高。《大氣污染防治法》第三十五條規定：“國家禁止進口、銷售和燃用不符合質量標準的煤炭，鼓勵燃用優質煤炭。”第一百〇四條則明確規定，對“進口不符合質量標準的煤炭、石油焦的”，由“出入境檢驗檢疫機構責令改正，沒收原材料、產品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款…”。

新的法規不斷出臺后進口煤炭監管存在問題

1.進口煤炭強制性指標不合格的后續處理的法規依據存疑

進口煤炭強制性指標包括放射性、發熱量、灰分、硫、汞、砷、氯、氟等，依據商檢法實施條例第四十一條“出入境檢驗檢疫機構對有根據認為涉及人身財產安全、健康、環境保護項目不合格的進出口商品，經本機構負責人批準，可以查封或者扣押，但海關監管貨物除外。” 商檢法實施條例第十九條規定“除法律、行政法規另有規定外，法定檢驗的進口商品經檢驗，涉及人身財產安全、健康、環境保護項目不合格的，由出入境檢驗檢疫機構責令當事人銷毀，或者出具退貨處理通知單并書面告知海關，海關憑退貨處理通知單辦理退運手續…”而《大氣污染防治法》第一百〇四條則明確規定，對“進口不符合質量標準的煤炭、石油焦的”，由“出入境檢驗檢疫機構責令改正，沒收原材料、產品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款；構成走私的，由海關依法予以處罰”。

因此，可以看出進口不合格煤炭依據商檢法實施條例可以退運處理，但依據《大氣污染防治法》是要沒收原材料、產品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款，進口不合格煤炭應該如何處置問題變得復雜起來。而商檢法實施條例第十九條規定不合格進口煤炭可以退運處置前提是“除法律、行政法規另有規定外”，這是否意味著這個前提就是為執行新的法律法規的規定而設置的依據，從而不合格進口煤炭的處置必須依據《大氣污染防治法》從嚴處罰？而2016年對于環保項目不合格進口煤炭的后續處理仍然是退運，而未按照新《大氣污染防治法》進行沒收和行政罰款，是否存在執法不當風險？

另外，商檢法及其實施條例的規定和大氣法分別對處罰銷售、使用不合格煤炭行為的執行主體也存在差別。

商檢法實施條例中對不合格進口商品“沒收原材料、產品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款”有類似處罰處置的是第四十七條“銷售、使用經法定檢驗、抽查檢驗或者驗證不合格的進口商品，…由出入境檢驗檢疫機構責令停止銷售、使用或者出口，沒收違法所得和違法銷售、使用或者出口的商品，并處違法銷售、使用或者出口的商品貨值金額等值以上3倍以下罰款；…”。而《大氣污染防治法》對銷售和使用不合格煤炭的處罰是第一百〇五條規定“單位燃用不符合質量標準的煤炭、石油焦的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正，處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款”和第一百零三條規定，“銷售不符合質量標準的煤炭、石油焦的”，“由縣級以上地方人民政府質量監督、工商行政管理部門按照職責責令改正，沒收原材料、產品和違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款…”。

2.進口煤炭放射性檢測有局限、效率低

按照《進口礦產品放射性檢驗規程》（SN/T 1537）對進口煤炭進行放射性檢驗的主要做法是：在堆場邊設立檢測平臺，在卸貨過程中，每間隔500噸，在煤堆不同位置隨機取約50噸到檢測平臺，堆成圓錐狀，用表面射線檢測儀測得輻射值。海港口岸進口煤炭一條船大都5、6萬噸，按照目前規程，需要檢測100-120次，幾乎要不間斷檢測，耗時費力。

3.面向市場配售的進口煤炭存在申報和后續監管難度大

以筆者所在東莞麻涌口岸的以貿易為主的煤炭公用碼頭為例，煤炭進口檢驗完畢后，一般要經過多次轉手交易銷售后才到達不同的最終消費用戶，有部分進口煤炭甚至在港口堆存較長時間后才分批分拆賣出。因此，企業在船舶靠泊前申報時，難以準確填報最終消費用戶地信息。

對于符合近距離運輸（600公里內）、但不符合遠距離運輸要求的進口煤炭，除在檢驗證書中明確告知收貨人不得遠距離運輸，煤炭檢驗監管部門還進行了后續跟蹤監督核查。但是由于市場配售煤炭分批分拆銷售的特殊性，一般每船煤炭最終的消費用戶數量較多，后續監管的工作量較大，監管難度也較大。

4.進口煤炭形勢復雜，進口量有觸底回升跡象

數據表明，筆者所在口岸的進口煤炭貿易商在煤炭新規實施后已能主動適應政策要求，2015年下半年開始加大對符合國家強制要求的煤炭進口，進口量出現觸底回升跡象。2016年1-7月，全國進口煤炭12924萬噸，同比增長6.7%，其中6月份進口量達到2175萬噸，同比增長31%，創下自2015年《商品煤質量管理暫行辦法》實施以來的新高。

新形勢下進口煤炭檢驗監管建議

1.加強進口煤炭質量管控，理順監管法律法規

進口煤炭企業加強煤炭質量管控，做好裝運前檢驗，對于煤炭質量風險較高的可申請由檢驗檢疫機構實施裝運前檢驗，從源頭上避免不合格煤炭入境。目前環保指標不合格煤炭技術整改條件不足，依據新《大氣污染防治法》進行沒收，后續處理存在環境安全隱患，所以環保不合格煤炭退運處置是目前最好的辦法。質檢總局應盡快與《大氣污染防治法》立法部門溝通，在《大氣污染防治法》實施條例細則出臺前協調好其與商檢法矛盾的條款。

2.創新煤炭放射性檢驗監管模式，提高監管效率

建議煤炭監管相關部門制定專門的進口煤炭放射性檢驗規程，鑒于進口煤炭比其他進口礦產品的放射性風險低的客觀現狀，創新煤炭放射性檢驗監管模式，對進口煤炭放射性進行分類檢驗監管。對煤種、產地等風險因子與煤炭放射性的聯系進行風險分析，根據分析結果劃分不同的放射性超標風險等級，對于不同的等級采取不同的檢驗監管方式，以提高監管效率。

3.簡化進口煤炭消費地申報，加強后續監管

建議在進口煤炭申報時可以放寬條件，無須提供具體消費地用戶信息，企業僅需填報消費地范圍和運距。采取“事后”監管模式，把后續監督重心放到進口商品煤銷售后的具體流向核查上。主要是加強進口煤炭經營企業和主要進口收貨企業的管理，參照《工業產品企業分類管理辦法》對進口煤炭經營企業和主要進口收貨企業實施動態分級管理，督促進口煤炭經營企業建立每批進口煤炭的貿易文書和質量信息檔案，貨物流向臺賬，并及時以書面形式將最終消費用戶地報告當地口岸檢驗檢疫部門，以便口岸檢驗檢疫部門后續跟蹤監督核查，監督核查中對提供虛假信息將實施降級處罰，甚至禁止其進口，對遵守檢驗檢疫法規、配合檢驗檢疫工作、信用較好的進口主體提供一定的便利通關措施。

4.及時總結新規實施成效，適時調整煤炭質量要求

建議上級宏觀調控部門密切關注相關貿易商進口變化情況，以便研究、及時修訂《商品煤質量管理暫行辦法》中商品煤煤炭質量指標，適當提高質量要求，以切實提升宏觀調控效果，更大程度的保護大氣環境。

結語

近年來，進口煤炭質量標準和環保監管依據從無到有并不斷完善，進口煤炭的檢驗監管從事關貿易雙方經濟利益迅速提升為保護環境和人民群眾健康的重要手段。檢驗檢疫機構要加強思想認識、理順法律法規、提高執法能力、完善技術保障，更好地服務國家宏觀調控和供給側結構性改革，更好地嚴把進口煤炭質量關，為保障環境安全和群眾健康做出更大貢獻。