從中美兩國成本比較看我國糧食政策取向

從中美兩國成本比較看我國糧食政策取向

文/朱險(xiǎn)峰 巫成方

當(dāng)前，我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革仍未成型，糧食價(jià)格尚未完全與國際接軌，其中一個(gè)非常重要的原因是國內(nèi)外糧食成本存在明顯差距。成本問題直接影響長期底部價(jià)格從而影響國際接軌，同時(shí)也影響農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，以及其他政策取向。本文認(rèn)為，在我國糧食政策取向上，應(yīng)參考自身成本條件這一重要約束，把降低成本作為今后糧食價(jià)格改革的重要工作，在建立完善我國補(bǔ)貼和保險(xiǎn)政策體系之前，對完全放開國內(nèi)市場仍應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

當(dāng)前，我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革尚未完全成型，有些還處于試點(diǎn)和探索階段，這些產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革所需考慮的一個(gè)重要問題就是，價(jià)格如何與國際接軌，市場開放進(jìn)度如何把控。筆者以美國為對比對象，試從中美兩國生產(chǎn)成本的角度進(jìn)行分析，以供參考。

一、中美兩國糧食成本比較

經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)，與美國相比，我國糧食市場主要呈現(xiàn)糧食生產(chǎn)總成本高、糧食出售價(jià)格高、出售糧食獲得的直接收益高的特點(diǎn)。

以2014年為例，我國種植小麥總成本為每畝965.13元，是美國的3.03倍；種植玉米總成本為每畝1063.89元，比美國高53%；種植大豆總成本為667.34元，比美國高39%。上述三者平均總成本比美國高80%。我國糧食種植總成本明顯高于美國，主要體現(xiàn)在人工成本、土地成本方面。經(jīng)計(jì)算，2014年我國種植小麥、玉米、大豆人工成本占總成本的33%～44%，而美國糧食種植人工成本極少。我國種植小麥、玉米土地成本占總成本的20%左右，大豆土地成本占總成本的37%，占比均與美國相當(dāng)，但數(shù)值上要明顯高于美國。例如，2014年我國大豆種植平均土地成本為每畝247.7元，其中黑龍江大豆土地成本295.18元，而美國大豆土地成本在160元左右。此外，美國燃料動力費(fèi)（21.83元）、固定資產(chǎn)折舊（88.41元）高于我國水平。

受市場、政策等多方因素影響，2014年我國糧食出售價(jià)格明顯高于美國，其中小麥、玉米、大豆出售價(jià)格分別比美國高66%、161%、87%，長絨棉出售價(jià)格是美國的3倍。從種植效益上看，2014年美國小麥、玉米畝均虧損68.33元、86.71元，每賣出50公斤虧損23.68元、6.19元，而在我國小麥、玉米種植都有畝均80元以上的直接收益。（表1）

應(yīng)該看到的是，受土壤、種子、技術(shù)等各方面影響，美國玉米、大豆平均單產(chǎn)分別是我國的1.42倍、1.49倍，而我國的小麥畝產(chǎn)是美國的2.59倍，這些都影響農(nóng)產(chǎn)品利潤。

選取我國和美國上述產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，得出的結(jié)論基本一致。

二、成本因素對市場接軌及政策取向的影響

糧食成本因素上的差異，體現(xiàn)到產(chǎn)品價(jià)格上，意味著長期底部價(jià)格水平（“地板”價(jià)）的不同，“地板”價(jià)影響市場接軌，而且還會影響該國在糧食價(jià)格支持政策上花費(fèi)、支出以及政策取向。

美國對其農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持政策復(fù)雜多樣，其中較為主要的是目標(biāo)價(jià)格政策。經(jīng)比較發(fā)現(xiàn)，長期以來，我國所確定的糧食最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲價(jià)以及最近兩年對部分地區(qū)棉花、大豆試行的目標(biāo)價(jià)格，均大幅高于當(dāng)期美國目標(biāo)（參考）價(jià)格水平。如2012 年美國小麥目標(biāo)價(jià)格為0.16美元/公斤，約合人民幣1.006元/公斤（匯率6.286），我國小麥最低收購價(jià)為102元/50公斤，是美國的2.03倍；2014年，美國大豆參考價(jià)格為0.22美元/公斤，約合人民幣1.3515元/公斤（匯率6.143），我國確定的東北大豆目標(biāo)價(jià)格為4800元/噸，是美國的3.55倍，玉米臨時(shí)收儲價(jià)、小麥最低收購價(jià)分別比美國參考價(jià)格高21.5%、82.9%。（表2）

表1 中美兩國主要農(nóng)產(chǎn)品成本比較（2014年）

表2 2002年以來美國年農(nóng)業(yè)目標(biāo)價(jià)格和參考價(jià)格

在目標(biāo)價(jià)格水平的確定上，中美兩國所遵循的基本原則相同，即“生產(chǎn)成本＋基本收益”，其中“基本收益”是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有微利，但美國糧食生產(chǎn)成本較低，確保了其可以確定較低的目標(biāo)價(jià)格水平。由于目標(biāo)價(jià)格水平設(shè)置較低，即使在近年來美國主要農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格低迷時(shí)期，其目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼也很少啟動。2002年以來，僅有花生、高地棉、大米、玉米、高粱等少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品啟動過目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，大大減輕了政府直接支付現(xiàn)金的壓力。此外，還可以看到，美國目標(biāo)價(jià)格受成本因素影響，呈階梯式小幅上升的趨勢，目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格二者漲跌并不一致，并沒有直接關(guān)系。

生產(chǎn)成本影響“地板”價(jià)，進(jìn)一步也會影響市場價(jià)格水平，而后者又直接影響國際國內(nèi)兩個(gè)市場之間的價(jià)格接軌。一段時(shí)間以來，我國糧食進(jìn)口多、庫存消化難，根源在于國際市場價(jià)格過低，國際糧食進(jìn)口成本低于我國市場價(jià)格水平。目前，我國一些農(nóng)產(chǎn)品取消了配額限制，大豆、棉花價(jià)格開始與國際接軌，但是，生產(chǎn)成本并沒有接軌，這將成為今后我國放開農(nóng)產(chǎn)品市場的最主要掣肘。盡管國際大豆、棉花價(jià)格也不會一直低迷，我國也有可能出現(xiàn)不啟動目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的情況，但并不能掩蓋我國農(nóng)產(chǎn)品成本大幅高于國際平均水平這一問題。

實(shí)施成本是政策取向重要的參考因素，美歐目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼啟動少，是該政策能持續(xù)幾十年的重要原因，從這點(diǎn)來看，我國高目標(biāo)價(jià)格水平的方式不適合也難以長期維持。要解決這一問題，主要還需從單產(chǎn)和生產(chǎn)成本著手。目前，美國玉米單產(chǎn)比我國高42%，大豆單產(chǎn)214.3公斤/畝，約比我國全國平均單產(chǎn)高50%，比黑龍江省高34%。這體現(xiàn)了差距，但也預(yù)示著一定的提升空間。

三、美國糧食保護(hù)政策擴(kuò)大了比較優(yōu)勢

單從售糧收益看，我國出售糧食獲得的直接利潤明顯高于美國，2014年美國小麥、玉米、棉花均呈負(fù)利潤，但這些產(chǎn)品仍能持續(xù)生產(chǎn)并源源不斷出口國際市場，除本身的成本因素外，背后還隱含著美國政府對糧食生產(chǎn)系統(tǒng)化、多樣化保護(hù)政策及高額補(bǔ)貼的支撐。

美國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度從以價(jià)格支持為核心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼階段發(fā)展到以市場導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策階段，再到目前正實(shí)施的以收入支持為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，這些政策體系系統(tǒng)、多樣、隱含補(bǔ)貼大。例如，目前的體系包括，作物收入覆蓋計(jì)劃，對在收獲季節(jié)價(jià)格水平的產(chǎn)出不足或價(jià)格水平的下降產(chǎn)生的損失給予賠償；收入保險(xiǎn)計(jì)劃，對預(yù)期收入的一定比例給予保險(xiǎn)，賠償可以由于任何導(dǎo)致低于擔(dān)保水平的收入或價(jià)格的不足產(chǎn)生的損失，提供保險(xiǎn)費(fèi)折扣；收入保護(hù)計(jì)劃，以成本生產(chǎn)形式提供保險(xiǎn)，對預(yù)期收入的一定比例提供保險(xiǎn)，賠償可以由于導(dǎo)致低于擔(dān)保水平的收入的產(chǎn)出或價(jià)格的不足而產(chǎn)生的損失。

從澳大利亞、巴西等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國看，這些國家都有類似的一系列支撐政策，這些支撐政策加上其天然生產(chǎn)成本優(yōu)勢，起到了增加農(nóng)民收入、刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低產(chǎn)品價(jià)格和增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競爭力的作用。相比較而言，近幾年我國糧食支撐政策雖然逐年增強(qiáng)，但從多樣化、系統(tǒng)性方面，仍有不小的差距。

四、政策建議

當(dāng)前，我國糧食等農(nóng)業(yè)受資源條件和生態(tài)環(huán)境兩道“緊箍咒”雙重約束，農(nóng)產(chǎn)品受成本“地板”價(jià)、市場“天花板”價(jià)、國外進(jìn)口價(jià)三重?cái)D壓也越來越嚴(yán)重。成本優(yōu)勢在開放的市場競爭中占據(jù)天然的先機(jī)，但成本劣勢并非就是坐以待斃的理由。我國糧食市場要與國際接軌，一方面要著力降低糧食生產(chǎn)、存儲、運(yùn)輸、銷售等各環(huán)節(jié)的成本，另一方面，要提高我國糧食產(chǎn)品的質(zhì)量，提升單產(chǎn)水平，建立有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。考慮到糧食等農(nóng)產(chǎn)品的戰(zhàn)略意義，在糧食政策取向上，應(yīng)參考自身成本條件這一重要約束，在建立完善我國補(bǔ)貼和保險(xiǎn)政策體系之前，對完全放開國內(nèi)市場仍應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

1.糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、保有中國特色的原則。市場化、全球化是糧油棉糖等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的發(fā)展趨勢，但在這個(gè)過程當(dāng)中，成本因素是其中的一個(gè)主要掣肘，因此，我國的糧食政策取向還應(yīng)根據(jù)我國的歷史和國情保持自主性，不應(yīng)該照搬美國等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家政策，不能因?yàn)槎唐诘睦娑鴦訐u、改變長期政策。

一方面，一個(gè)國家土地天然稟賦、科技條件、歷史沿革甚至社會制度不同，最終通過成本的差異體現(xiàn)出來，每個(gè)國家有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品也不一樣，一個(gè)國家的糧食政策都必須以維護(hù)本國糧食安全、維護(hù)本國農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，這就必須要有中國特色。另一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)歷了幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)前還是處于市場化轉(zhuǎn)型期，在農(nóng)民市場化觀念培育、土地整合等方面，我國都還未達(dá)到美國實(shí)行目標(biāo)價(jià)格前的水平，市場化改革應(yīng)遵循逐步漸進(jìn)的原則，成熟一個(gè)放開一個(gè)。

2.把降低成本作為今后糧食價(jià)格改革的重要工作。當(dāng)前，我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本無法與美國等農(nóng)業(yè)出口大國相匹敵，盡可能地縮小之間的差距是當(dāng)務(wù)之急。一是要繼續(xù)堅(jiān)定不移地走糧食規(guī)模化生產(chǎn)的道路，加大對種糧大戶的政策扶植和引導(dǎo)力度。糧食生產(chǎn)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化是降低成本的必由之路。近幾年我國在糧食規(guī)模化生產(chǎn)方面成效明顯，今后要繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)展。出臺鼓勵政策促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)小塊變大塊。扶持種糧大戶經(jīng)營，可借鑒美國糧食生產(chǎn)無追索貸款的經(jīng)驗(yàn)，允許種糧大戶以糧食作抵押申請糧食生產(chǎn)貸款；對種糧大戶興修農(nóng)田水利等外部性特征明顯的行為，政府給予補(bǔ)助；提高種糧大戶產(chǎn)業(yè)化程度，政府為種糧大戶提供無償價(jià)格信息服務(wù)，提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二是推廣高效先進(jìn)農(nóng)機(jī)具，降低人工成本。農(nóng)業(yè)機(jī)械化可以解決勞動力不足的問題，也是降低勞動力成本的有效手段。不僅要發(fā)展大型的農(nóng)機(jī)，也要發(fā)展適合山地、丘陵土地的小型農(nóng)機(jī)。要加快制定和出臺農(nóng)機(jī)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策，鼓勵先進(jìn)高效農(nóng)機(jī)具的生產(chǎn)和銷售，促進(jìn)落后低效農(nóng)機(jī)具生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行改革或退出市場。三是提高主產(chǎn)區(qū)糧食精深加工水平，促進(jìn)原糧就地轉(zhuǎn)化，使原糧大量、集中外調(diào)變?yōu)樯罴庸みm時(shí)外銷，可以大大減少運(yùn)輸量，降低運(yùn)輸成本。四是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量。積極發(fā)展國內(nèi)種子行業(yè)，提高玉米、稻谷單產(chǎn)水平，通過單產(chǎn)彌補(bǔ)成本弱勢。鼓勵糧食育種的地方特性，實(shí)現(xiàn)糧食品種差異，突出地方化、多元化和特色化，形成民族品牌和多樣化農(nóng)業(yè)，減少同質(zhì)惡性競爭。

3.及時(shí)建立健全我國農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系。長遠(yuǎn)來看，建立收入支持為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系應(yīng)該是各國農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)政策的發(fā)展方向，美國對農(nóng)作物施行的三大“收入計(jì)劃”都對我國有較好的借鑒意義，可結(jié)合我國現(xiàn)狀推行。

當(dāng)前，我國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面還存在一些認(rèn)識上的分歧，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)總體發(fā)展緩慢，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民收入來源發(fā)展趨勢應(yīng)是以“國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為輔、商業(yè)性保險(xiǎn)為主”。一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，設(shè)定農(nóng)業(yè)法定險(xiǎn)種，逐步建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。由政府統(tǒng)一制定主要險(xiǎn)種保單和費(fèi)率，為參保農(nóng)民提供較高的保費(fèi)補(bǔ)貼。針對地區(qū)差異，可設(shè)定部分法定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，法定保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)在初期可由財(cái)政提供。積極籌建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作納入政府績效考核體系。二是夯實(shí)商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，經(jīng)營成本高，可持續(xù)發(fā)展難度大。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)以商業(yè)經(jīng)營為主、政府補(bǔ)貼為輔，要增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的資金積累，政府應(yīng)鼓勵保險(xiǎn)公司根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求開發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品，同時(shí)適當(dāng)加大支持力度。同時(shí)通過發(fā)展相互制、合作制保險(xiǎn)，來滿足農(nóng)民參險(xiǎn)。加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，解決保險(xiǎn)公司專業(yè)理賠人員少的問題。尤其在洪澇等災(zāi)害發(fā)生后，抓緊加強(qiáng)培育農(nóng)戶保險(xiǎn)意識，著手設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)賬戶，方便農(nóng)戶提取賠償。

4.加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)市場。兩個(gè)市場接軌已是大勢所趨，但我國一些地方農(nóng)民觀念上仍只接受價(jià)格上漲，總想著國家補(bǔ)貼、托底，不希望價(jià)格下調(diào)。這些老觀念應(yīng)該通過加大宣傳予以解決，否則，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)太重，將影響到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的成敗。

（作者單位：國家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)測中心）