關于安徽省建立健全糧食安全省長責任制的調研報告

關于安徽省建立健全糧食安全省長責任制的調研報告

文/孫良龍 湯小波

為了解掌握目前安徽省貫徹落實國務院關于建立健全糧食安全省長責任制（以下稱“糧食安全責任制”）的情況，根據省政府領導指示和省政府辦公廳統一安排，筆者一行對安徽省落實糧食安全責任制情況進行了專題調研。先后到安徽省糧食局、銅陵市及所屬樅陽縣、宿州市及所屬蕭縣和靈璧縣、滁州市及所屬全椒縣和市經濟技術開發區、合肥市及所屬肥西和廬江縣等地，深入糧食產業園、現代農業示范區、高標準農田建設項目、土地占補平衡項目現場、糧食儲備庫、龍頭企業、專業合作社、種糧大戶、家庭農場、家庭農戶，通過召開座談會、實地查看、走訪詢問等多種方式，廣泛聽取了各市、縣政府及糧食安全責任制聯席會議相關部門的情況介紹和意見，并對該省糧食安全責任制落實的現狀、問題和經驗進行總結和分析，就進一步深入推進糧食安全責任制落實提出相應的對策建議。

一、主要做法

（一）率先在全國建立健全糧食安全責任制和保障措施

《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》出臺后，安徽省糧食局主動作為，農業、國土、水利、財政等成員單位密切配合，集中力量，起草了具有安徽特色的《實施意見》和《考核辦法》，并率先在全國出臺實施。

一是注重統籌當前和長遠。在立足省情、務求實效的基礎上，突出《實施意見》的前瞻性和指引性，既有立足當前的具體舉措，又有未來發展引領方向，讓該實施意見成為當前工作的統領，又兼顧指導長遠方向。如在加快流通能力建設上，提出依托長江經濟帶發展規劃，完善皖江糧食物流通道建設，強化公、鐵、水運輸無縫銜接；在保障糧食市場穩定方面，提出將糧油供應網絡建設納入各地城鎮化商業網點建設規劃思路。

二是注重政策的銜接與連貫。把堅決貫徹黨中央、國務院關于糧食流通政策、指導意見規劃作為根本，同時與安徽省糧食發展大局合拍，與當前糧食重點工作連貫，與關聯單位呼應。如在糧食生產方面，提出建立耕地保護補償激勵機制和糧食生產主體功能區；在地方儲備管理上，要求設區市按照10~15天市場供應量建立成品糧儲備，完善成品糧油儲備與糧油加工企業、軍糧供應企業、放心糧油店等周轉庫存相結合機制。

三是突出糧食安全主線。緊緊圍繞保障糧食安全這一主題不偏題，聚焦落實各級政府、各職能部門責任。針對新常態給安徽省糧食生產、流通、儲備、產業、市場帶來的挑戰和機遇，提出了將地方儲備利息、費用、價差補貼列入地方財政預算，地方儲備糧通過批發市場公開競賣輪出，設區市重點打造1~3個堡壘型應急骨干企業，每個縣打造5~10個應急骨干網點等接地氣、能落實的具體措施，確保安全責任能夠扎實推進、穩步實施。

四是強化安全保障機制。在安徽省政府統一領導下，全省己全面建立保障糧食安全市縣長責任體系，均明確了市、縣、鄉長承擔糧食安全的主體責任。省政府明確提出超級產糧大縣獎勵資金全額用于扶持糧油生產、流通基礎設施和產業發展，常規產糧大縣獎勵資金優先用于扶持糧油產業發展。把糧食安全省長責任制考核納入政府目標管理績效考核體系，進一步強化考核、追責和問責，進一步增強落實糧食安全責任制的嚴肅性。

五是確保嚴格施行考核辦法。在《實施意見》出臺后，安徽省政府及時出臺了考核辦法和考核細則，并將其納入經濟類考評大盤子，開創了安徽糧食工作之先河。把考核結果納入政府目標管理考核范圍，作為對市縣政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。今年2~4月，該省首次組織了對16個省轄市和所屬縣區2015年度落實糧食安全責任制的考核，各級政府高度重視，嚴密組織，用目標考核的抓手推動糧食安全工作，取得了明顯成效。在今年全國糧食流通工作會議上，安徽省貫徹落實糧食安全省長責任制經驗做法作為大會典型發言，反響強烈。

（二）持續鞏固和提高糧食綜合生產能力

2015年，安徽省持續鞏固和提高糧食綜合生產能力，糧食實現“十二連增”，產量達到353.8億公斤，增產12.25億公斤，再創歷史新高。

一是嚴格落實保護耕地制度。各地嚴格控制非農建設占用耕地，嚴格執行建設用地審批制度，盤活存量土地，提高土地使用效率；實行非農建設占用耕地同開發、復墾掛鉤，提高墾造耕地質量，實現耕地占補的數量平衡、質量平衡和生態平衡；積極建設高標準農田。滁州市基本農田保護面積為598537.26公頃，超額完成241.03公頃；宿州市補充耕地任務15804畝，實際完成18382.79畝，宿州市高標準基本農田建設任務284萬畝，實際完成287.35萬畝；銅陵市耕地保有量38.61萬畝，實際達到40.67萬畝。

二是加大農田水利基礎設施建設。各地持續不斷進行灌區改造、高效節水等水利建設工程。滁州市2015年加固新建小型水閘45座、改造中小灌區共15個21.3萬畝、改造末級渠系62.37萬畝。宿州市累計投入資金5.04億元，完成小泵站更新改造2091千瓦，小水閘新建加固79座，中小灌區升級改造7萬畝，機電井新建修復5968眼，末級渠系升級改造22萬畝。合肥市著力改造提升農田水利，實現糧食總產量323萬噸，同比增長3.5%。

三是開展綠色增產行動。按照“一控兩減三基本”的要求，各地開展化肥、農藥使用量零增長行動，推進化肥、農藥減量增效。實施耕地質量保護和提升行動，提升耕地質量。銅陵市推廣理化誘控、稻田養鴨等經驗，探索“早稻+再生稻+紅花草”的種植模式，節肥節本增效。建成5個水稻萬畝高產創建示范片、1個油菜萬畝高產創建示范片；新增2萬畝旱澇保收標準農田示范項目開工建設。宿州、合肥推廣循環農業技術，使用沼液替代農藥浸種，開展秸稈還田，推廣測土配方施肥，科學實施病蟲害綜合防治。滁州通過開展糧食綠色增產攻關示范行動，2015年糧食總產達44.5億公斤，較上年增長3.3%。據測算，2015年安徽省三大主糧化肥利用率35.2%，農藥利用率36.6%，分別比2014年提高2.2個和1.6個百分點。

四是建設新型糧食生產經營主體。宿州、滁州、合肥、銅陵等市政府都先后出臺了一系列扶持措施，積極培育現代農業產業化聯合體。滁州市新增耕地流轉面積23萬畝，流轉總量達到236萬畝，全市從事糧食生產的大戶和家庭農場達5500個，成立各類涉農社會化組織3000多個，擁有糧食龍頭企業近300家，糧食產業聯合體已發展到30多個，覆蓋帶動農戶7.35萬戶。宿州市共有種糧大戶（50畝以上）3300戶，同比增加400多戶，糧油種植家庭農場（100畝以上）1457家，種糧合作社2290家。

（三）認真落實糧食安全主體責任

安徽各地各部門認真落實糧食安全主體責任，著力維護種糧農民利益，保持糧食市場穩定。

一是創新收儲方式促農增收有力。去年面對部分地區小麥不完善粒因災超標的緊急狀況，安徽省從落實糧食安全責任制的高度，創新放寬新增地方儲備小麥不完善粒標準，專項安排清理設備資金，出臺省級小麥臨儲政策，精準對接酒精、飼料等用糧企業入市收購，安排3000萬元補貼產業化龍頭企業，實現全社會收購小麥973.8萬噸，托市收購398萬噸，省級臨儲21.6萬噸，有效降低農民因災損失。針對秋糧收購倉容不足、局部地區售糧排長隊嚴峻形勢，省長李錦斌主持召開糧食收購專題會，要求做到政策落實、資金保障、督促檢查三到位。去年收購中晚稻646.2萬噸，其中托市收購310.8萬噸，同比分別增加51.2萬噸、27.5萬噸。

二是糧食調控應急能力不斷增強。全省地方三級糧食儲備體系進一步健全，2015年地方糧食儲備是2010年的1.8倍。認定糧食應急供應網點1889個，應急加工企業359個，應急配送中心28家，建立堡壘型應急加工企業30個，堡壘型應急供應網點654個。合肥國家糧食交易中心輻射全國，累計成交政策性糧食11274.67萬噸，在國家糧食宏觀調控中持續彰顯出穩盤作用。鞏固和拓展與長三角、珠三角地區的糧食產銷深度合作，“十二五”期間累計外銷糧食達5584萬噸。

三是糧食倉儲基礎設施顯著改善。全省完成新建倉容1147萬噸，新建油罐37萬噸，新添置各類糧食倉儲設備10381臺（套），特別是爭取國家“糧安工程”危倉老庫維修改造重點支持省，全面實施“324”工程，綜合投入資金22.62億元，全省糧食總倉容達到3500萬噸，其中有效倉容3100萬噸，有力緩解近年來突出的收儲矛盾，使安徽省糧食倉儲設施全面告別“灰頭土臉”形象。

四是糧油加工產業“調轉促”步伐加快。安徽省糧食行政主管部門提出把放心糧油主食廚房兩大工程作為調、轉、促的主要抓手，引領糧食加工業轉型升級成效明顯。全省已認定放心糧油經營網點761個，主食廚房直營店337個，售貨亭2595個；榮獲全國“放心糧油示范企業”稱號175家，糧油類國家級產業化龍頭企業20家，獲中國馳名商標27個。積極推進與中科大、合工大、38所等科研院校的戰略合作，組建面粉、植物油、雜糧等產業技術創新戰略聯盟，取得80多項國家發明專利，產業科技支撐明顯增強。2015年底糧油加工業總產值突破2300億元，穩居全國第4位。

二、存在問題

當前，糧食安全存在不少困難和挑戰。國內糧食價格處于全球高位，呈現出國內與國際、產區與銷區、原糧與成品糧價格“三個倒掛”的局面，導致糧食進口“高燒”不退。同時，國內糧食產量、收購量、庫存量“三高”疊加壓力愈加凸顯。

(一)保障糧食安全與地方發展經濟、農民增收致富之間的難題需破解

安徽省糧食生產實現“十二連豐”，但種糧效益下滑的問題也日益明顯。在國內糧食生產成本快速攀升、糧食價格普遍高于國際市場的情況下，糧食豐產但價格下降，農民收入降低，嚴重影響種糧農民的積極性。同時，從快速發展地方經濟的角度，種植糧食的比較效益低下，不如種植經濟作物，更不如發展工業、服務業，而且對財政收入貢獻不大，有的還需要地方政府落實配套資金，制約了地方政府抓糧食安全工作的能動性。

（二）糧食生產能力保護與項目建設用地的矛盾日益突出。各級土地部門反映，現在既要保經濟發展、又要保耕地紅線，壓力較大，上級要求先補后占、占補平衡，但實際操作難度較大，主要是后備資源不足，像滁州這樣的三線城市，周邊可開墾的土地資源越來越少，到一定程度占補難保平衡。

（三）糧食產能提升與糧食倉容不足的矛盾凸顯

目前該省糧食倉庫高裝滿儲，如不采取積極的去庫存政策，隨著糧食產能的提升，糧食倉容不足的問題將更加突出。如合肥市今年糧食收儲倉容缺口達65萬噸；滁州市夏糧收購仍缺倉容36萬噸，預計秋糧倉容缺口更大；宿州市通過各種方式騰倉并庫，仍有24萬噸左右的倉容缺口。與此同時，長時期的高庫存，給儲糧安全帶來隱憂，監管壓力增大。特別是一些租用的社會倉庫．由于建倉程序不規范、手續不健全、執行標準不高，有的還是改造的簡易倉、罩棚倉等，存在極大安全隱患。

（四）糧食加工企業經營壓力加大

近年來，國內糧價與國際糧價出現倒掛，大米進口量增加，對國內市場沖擊較大。安徽省糧食加工企業生產發展面臨前所未有的壓力和困難，普遍盈利下降。主要是生產成本高，政策支持少，企業融資難，行業競爭大，資源優勢弱。

（五）地方政府履行糧食安全的職權與責任不匹配

保障國家糧食安全，執行國家收購政策、確保不發生“賣糧難”、“打白條”，是各級政府義不容辭的職責。但在實際工作中，托市糧收不收、怎么收都是上面決定的事，政策性糧權在中央，作為地方政府在應對去庫存、銷售不暢、倉容不足等問題時，辦法不多，沒有抓手，顯得力不從心。

（六）部分地區隨意拆并糧食行政機構

各級糧食行政管理部門在落實糧食安全省長責任中發揮著重要作用，但調研中發現，有的市、縣區在新一輪政府行政機構改革中，將糧食局并入農委或商務局，有的作為事業單位，削弱了糧食行政管理，一定程度上影響了糧食政令暢通、決策落實和依法監管。

三、對策建議

落實糧食安全責任、保障糧食安全，事關安徽省改革發展穩定大局，必須以對黨和人民高度負責的態度，把糧食安全責任制各項工作落到實處，為建設創新型“三個強省”、保障國家糧食安全作出積極貢獻。

（一）始終繃緊糧食安全這根弦

做好糧食安全工作事關國家安危，責任重大。黨中央、國務院歷來高度重視糧食安全，每年的中央一號文件，糧食安全都是其中重要的內容之一。習近平總書記反復強調，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，提出 “保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松”，“確保飯碗牢牢端在自己手中”。在視察安徽期間，又對糧食生產作出了一系列重要指示。李克強總理多次調研糧食工作并指出，“要守住管好‘天下糧倉’，做好‘廣積糧、積好糧、好積糧’三篇文章”；“糧食職工是在‘金山’上工作，責任重大，一定要把國家的糧食保管好，手中有糧，心里不慌”。因此，要進一步增強各級黨委政府對落實糧食安全責任制重要意義的認識，加大宣傳力度，強化責任擔當，始終繃緊糧食安全這根弦，任何時候都不能放松。

（二）繼續加大對農田水利基礎設施建設的投入力度

一是加大力度、加快進度建設高標準農田。高標準農田建設是農業旱澇保收的重要途徑，但目前建設總量不足耕地面積的1/3，且資源分散，補助標準太低。建議將國土、農業、財政、水利四個部門的資金進行整合，統一部署、統一規劃、統一標準、統一建設，同時，提高以獎代補標準，減輕基層財政壓力。二是建立穩定增長的水利設施投入機制。加強鄉鎮水利服務體系建設，將農村小型水利工程運行維護費用列入財政預算。三是繼續實施水利“5588”行動計劃，基層普遍要求至少再執行五年。

（三）實行共同但有差別的糧食安全責任

按照習近平總書記提出“實現糧食主產區糧食生產發展和經濟實力增強有機統一，農民生產糧食和增加收入齊頭并進”的要求，建議中央實行糧食主產區和糧食主銷區糧食安全共同擔責、但有區別的糧食安全責任考核機制。一是建立糧食主銷區向主產區轉移支付糧食生產補貼機制。按照誰受益、誰補償的原則，要求經濟較發達的糧食主銷區的地方政府列出一定比例的財政收入，由中央財政轉移支付到主產區地方財政，用于糧食種植、土地整治、水利興修、農村基礎建設、糧食流通設施等。二是建立糧食生產生態保護補償基金。長三角、珠三角等地區工業發達，對安徽的環境影響巨大。因此要建立跨行政區域和跨流域的環境污染補償機制，按照誰污染誰治理的原則，建立地方補償為主，中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制。三是建立發達地區和糧食主產區先進糧食技術的合作共享機制。發達地區有責任對糧食產區發展綠色高效農業、建立現代農業體系提供幫扶和技術支持，在糧食優良品種、生物防蟲、低毒高效農藥、土地改良、糧食精深加工技術的轉移轉讓方面，建立合作共享、持續開發的良性互動互助機制。

（四）千方百計抓好收購，做好去庫存工作

當前安徽省高裝滿儲，庫存居高不下，糧食收購面臨空前的壓力。各級政府要高度重視、嚴陣以待，抓好預案、預警、預控。創新、精準服務新型農業經營主體，引導適時有序售糧，切實做好糧食收購工作，堅決防止出現農民“賣糧難”。建議中央采取差異化銷售、扶持加工轉化、降低企業經營成本等措施積極消化庫存。一是采取降價拍賣、定向銷售、加工轉化等政策去庫存；二是加大主產區臨儲糧向主銷區的移庫和調運；三是鼓勵中糧、中紡、中航等大型國有糧食企業在糧食主產區建立加工基地，起到示范帶頭效應，促使原糧就地轉化；四是從國家層面推動糧食主產區與鄰近大城市結對，建立異地儲備糧基地和糧食產業基地，不斷拓展糧食產銷合作的深度和廣度。

（五）給予糧食主產區就地加工轉化的產業集聚政策

安徽是糧食生產大省，但糧食產業發展存在著質量不高、速度不快、規模不大、競爭力不強等問題。建議加大行業發展調研，并借鑒糧食產業強省經驗，出臺相關指導意見和扶持政策，加大對產糧大縣糧食產業發展的獎補力度，促使從原糧生產基地向加工基地轉型、初加工基地向精深加工基地轉型、糧食儲備基地向流通中轉基地轉型。一是支持在糧食主產區建設糧食產業高科技園，發展糧食精深加工、食品產業和高科技開發，在土地指標、項目資金、定向銷售政策、加工補貼、科技創新等方面給予特殊政策；二是大力發展混合所有制糧食龍頭企業，推進地方國有糧食倉儲企業轉型發展，扶持其與大型糧食加工企業、種植大戶、物流企業合作，積極參與土地流轉，引導企業向糧食產業上下游延伸，形成一二三產融合的大型糧食龍頭企業；三是建立新型糧食產業戰略基地，以市場需求為導向，調整農業產業和產品結構，以綠色發展的新理念和大農業、大食品觀，大力發展專用品牌糧食和綠色農產品，培育新型農業經濟體，推動農民生產糧食和增加收入齊頭并進。

（六）切實保障市縣糧食行政機構穩定

《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》和《安徽省關于貫徹國務院建立健全糧食安全省長責任制的實施意見》對各級糧食行政管理部門履行依法治糧、承擔保障糧食安全主體責任提出了明確要求。各級黨委政府一定要站在確保國家糧食安全的高度，切實保障糧食行政機構穩定，加強隊伍建設，已經撤并的建設盡快恢復獨立行政機構，賦予部分糧食事業單位行政執法權，確保糧食安全各項工作真正落到實處。

（作者單位：安徽省糧食局，孫良龍系安徽省政府參事、安徽省糧食局原局長）