央地財政事權重構昭示財稅體制改革拉開大幕

畢夫

作為財稅體制改革的最大看點之一，中央和地方財政事權和支出責任的劃分隨著國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）的落地而變得清晰和明朗起來。特別是在《意見》明確劃定了路線圖與時間表的基礎上，未來圍繞著央地財政事權和支出責任劃分的系統性改革還會縱向深入。

財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。由于歷史原因，我國長期存在著中央與地方之間“財權”與“事權”的錯配，其不僅表現為中央財政本級支出占全國總支出比重偏小，一些應由中央負責的事務交給了地方，同時一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任。另外，在公共事務的管理上，中央和地方還存在職責交叉重疊以及共同管理事項過多的結構性缺陷。

鑒于財政“包干制”（存量收入歸中央，增量收入地方）之下地方政府頻現隱瞞財稅收入的道德風險以及“諸侯經濟”可能削弱中央經濟控制力的現狀，1994年中央毅然啟動了“分稅制”改革，常年性的兩大主要稅種各得其所——增值稅歸中央，營業稅歸地方，由此形成了所謂的“分灶吃飯”財政體制。體制的變革迅速帶來了中央財政狀況的改善以及中央調劑財源力量的加強，但同時也立馬引起了地方財政的逆轉。資料表明，“分稅制”落地當年，地方財政收入占全國財政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，同時，地方財政自給率也發生猛烈沉降，從前一年的1.02迅速降為1994年的0.59，后來一直在0.59左右徘徊。

問題的關鍵在于，“財權上移”的同時，有關公共服務和公共產品的“事權”卻在下放，這樣，盡管地方財政收入出現劇烈收縮，但同期財政支出占全國財政支出的比重卻并未出現大幅度下降。數據顯示，與上一年相比，“分稅制”啟動當年地方財政支出僅僅回落了2.02%，而且盡管后來隨著國有企業公司制改革引起的“企業辦社會”職能大批量轉移到了地方，但地方的財權也并沒有相應擴張，事權和財權的倒掛現狀一直延續至今。統計結果表明，去年地方財政收入占全國財政收入的54.52%，而支出占全國的85.46%，全年地方財政收支缺口高達67236億元。

不過，面對著財權和事權的倒掛之壓，在“跑部錢進”爭取更多的中央財政轉移支付的同時，還紛紛開辟各種生財之道，除了各種亂收費、亂罰款、亂創收滋生蔓延外，各類還越權設立了五花八門的地方政府基金，僅行政性亂收費一項，最多時全國超過2000余種，企業和百姓因此怨聲載道，經濟與社會矛盾逐漸暴露。問題是，地方政府廣辟的財源并非全部用于公共產品與服務的供給之上，而是相當一部分落入了一些小團體和個人的腰包，權力尋租肆無忌憚。

特別值得注意的是，在將營業稅交給地方政府征收的同時，“分稅制”改革之后，中央政府不再參與土地出讓權益的分配，土地出讓金于是全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關聯突飛猛進，最終由土地出讓、房地產相關稅收形成的收入成為了地方財政進賬的最主要部分，貢獻占比高達50%以上。另外，在通過土地斂財的同時，地方政府還成立了大大小小且遍布全國各地的1000多家城投公司，并通過這一平臺發行了5萬億元的信用債、2.7萬億元的信托融資以及取得了10余萬億的銀行信貸。統計顯示，目前地方政府債務總量高達18萬億元。

問題是，土地財政在推高房價的同時，也淪為了腐敗高發的溫床，社會對此詬病甚囂塵上。而且受制于經濟下行的壓力和一、二線城市土地供應剛性的增強以及三、四線城市房產庫存的增加，賣地收入空間愈來愈窄，加之相關政策關閉了地方政府在城投平臺的融資職能，土地財政顯然難以為繼。分析發現，最近三年，地方政府所取得的土地出讓收入實際上呈現逐年遞減狀態，從2013年的4.37萬億減少到2014年的3.44萬億以及2015年3.25萬億元，年度回落幅度都在20%以上。受到影響，同期地方財政收入的增幅迅速放緩，三年幅度分別為12.9%、9.9%和9.4%，及至今年1-7月，再度放緩至5.4%。

今年全面推開的“營改增”更令地方財政忐忑不安，雖然出臺的過渡方案將增值稅的分享比例從75：25調整為50：50，但對改善地方財政杯水車薪；另外，為了緩解地方政府的債務壓力，財政部賦予了地方政府的發債資格，僅今年1-8月，地方政府的發債規模就達到4.43萬億元。不過，地方政府的舉債所得主要還是用來進行債務置換，而且這種“以長換短”的方式也只是將償債時限延長罷了，巨額的債務如同一柄達摩克利斯劍依然高懸在地方政府的頭上。

顯然，地方財政如履薄冰的窘境倒逼著頂層設計必須加快央地財政事權與責任的重構，通過改革解決兩級事權與財權失衡的歷史遺留。從《意見》可以看出，未來中央事權或有所加強，而為了保證地方政府能夠切實履行本級事權，地方政府財權也會相應加強，一個可能的趨勢是，財政體制改革會在擴展消費稅、房產稅等方面為地方政府創設穩定、持續的主體稅源。但需要明確的是，既然中央事權有了加強，等于是原來屬于地方政府的事權轉移給了中央，那么地方政府所獲得的財權擴充空間不會很大。

比厘清央地各自事權與財權更棘手的還有中央與地方共同財政事權的責任分割問題。對于公眾普遍關注的義務教育、高等教育、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、就業等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務，《意見》確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。但究竟中央與地方職責各占多大比例，則是今后財稅改革推進的重點和難點。我們認為，在共同財政事權中，為了加強統籌與投資效益，基本養老保險會以中央為主，而其他幾個方面或者采取央地均擔或以地方為主的方式。

也許正是估計到了央地財政事權與責任劃分實際推進的難度以及可能會遇到的變數，《意見》特別強調建立財政事權劃分動態調整機制，同時采取了由點到面和漸進式改革方式：2016年選取國防、外交等領域率先啟動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革；2017-2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展；2019-2020年基本完成主要領域改革。在此基礎上，全國人大將起草《政府間財政關系法》，并適時修訂相關法律、行政法規，推動形成保障中央與地方財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。可以預見，以央地財政事權與支出責任劃分為樣本，未來的財稅體制改革的成果都會以法律的形式規范與固定下來。