實施“三權分置”機制 拓寬農民融資渠道

金英+張桂華

摘要：所有權、承包權、經營權“三權分置”，加速了農村土地的流轉，使土地經營權抵押融資的權能得以實現，激活了農村金融，激發了農村發展活力。

關鍵詞：“三權分置”;農地抵押;農村金融

中圖分類號： D922.32 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? ? ? DOI編號： ? 10.14025/j.cnki.jlny.2016.22.035

2016年10月30日，《關于土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）出臺，頒布的農地“三權分置”的措施，是繼家庭聯產承包制后農村改革又一重大制度創新，其賦予農民對經營權抵押、擔保權能，創新了農村金融制度，使農村經濟發展呈現新活力。

1 “三權分置”賦予農地抵押權能

“三權分置”，是指在原有集體土地所有權和農民家庭承包經營權兩權分離的基礎上，將農民家庭承包經營權分解為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權三權分置。《意見》指出，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體，依法依規開展土地經營權抵押融資。土地經營權可抵押融資是適應農村金融需求的創新舉措。

農業發展的自我積累，金融剩余的被汲取，大中型金融機構撤離農村，農業資本一直處于匱乏狀態，有需要就會有創新。農民開辦了自己的銀行——農民資金互助社，合作金融的誕生緩解了燃眉之急，但沒有根本解決農民對資金的饑渴。農戶獨立面對農村信用社等金融機構時缺乏抵押物成了瓶頸，陸續出現了直補資金擔保抵押、土地未來收益抵押等農村融資新生事物。“土地承包經營權可抵押”的政策，拓寬了農民的融資渠道。但短期內，金融機構出于風險和成本考慮，直接接受農民的抵押困難重重。如果經營權流轉到了物權融資公司等經濟體手中才有可能。目前，一些地方農村推行農村物權未來收益保證融資業務，如梨樹縣的土地融資模式，被稱為金融創新的“吉林模式”。自2012年4月開始，梨樹縣在全省率先開展了農村土地流轉收益保證貸款試點，突破了以實物抵押或農民聯保的貸款模式。農民將土地承包經營權轉讓給梨樹縣物權融資農業發展有限責任公司（以下簡稱物權融資公司），由物權融資公司向金融機構出具愿意與農民共同償還借款的承諾，金融機構然后向農民提供貸款。農民到期償還貸款，流轉合同自行解除;如果農民不能按期還款，物權融資公司將土地另行發包，用發包收益償還銀行貸款，借款償還后，將土地經營權返還給農民。土地承包經營權可抵押融資，既保證了農村土地集體所有權屬不變，也實現了經營權的可收益、可抵押權能，使土地收益融資有了政策的保障。

2 “三權分置”激發農村經濟發展活力

土地是財富之母，也是農民最大的資產，要增加農民的財產性收入，就要讓土地生錢，土地可抵押融資使農村金融渠道暢通。金融是經濟的血脈，血脈通，農村經濟發展則活力十足。

2.1提高了農業效率

黨的十一屆三中全會開啟的農村改革，實現了土地所有權和承包經營權的“兩權”分離，極大解放了農村生產力;黨的十八屆三中全會提出落實所有權、穩定承包權、放活經營權，“三權分離”再一次推動農村生產力的大釋放;《意見》提出的“三權分置”，在保護農民相應權益的同時盤活土地資源要素市場，有利于土地流轉和規模經營主體的培育。與其讓土地閑置，不如流轉給其他愿意耕種的經營主體，在當下的農村已成為一股潮流。農業部統計數據顯示，截至2016年6月，全國2.3億農戶流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份這一比例超過50%。土地流轉規模的擴大，實現了“三個轉變”：經營模式由一家一戶的分散經營向規模經營轉變;生產方式由傳統農業向現代農業轉變;組織形式由小農經濟向合作經濟轉變。這是生產關系適應生產力調整之必然，也是提高農業勞動生產率之必需。

2.2增加了農民收入

“三權分置”加速土地流轉，農民實現多樣化經營，增收渠道拓寬，單位土地面積收入提高。據梨樹蔡家鎮蔡家村匯豐農業合作社社長馬振生介紹，農戶可獲得穩定的流轉費和務工費，加上從國家獲得的補貼，家庭收入成倍增長。他算了一筆賬：流轉土地的農民，算上流轉費和直補資金、良種補貼，每公頃土地每年凈賺1.2萬元，加上在合作社打工，還可收入8000元左右。要是不流轉土地自己種，每公頃收入也就3000千元左右。

2.3節約了信貸成本

土地經營權可抵押融資，形成土地未來收益保證貸款，土地未來收益保證貸款利率與直補資金擔保貸款的利率是一致的，在人民銀行同期限檔次基準利率基礎上統一上浮30%。據梨樹縣物權公司總經理馬日馳介紹，土地收益抵押貸款1萬元，一年利息780元，比多戶聯保信用貸款利息省420元，比小額信用貸款利息省1620元，比民間借貸利息更省，民間借貸年利率平均在24%左右。

2.4擴大了資金投放

以往農民沒有便捷的抵押物，大量的金融剩余流向了城市：按照中國社科院人口與勞動經濟所農民收入課題組的估計，從1978年～2000年，通過農村信用社資金外流總額從121億元上升到4639.9億元;從1995年～2001年，郵政儲蓄從農村抽走的資金逐年擴大，至2001年已多達3500億。現在土地經營權可抵押，擴大了融資額，通過農村資金互助社、農村信用社、農業銀行等金融機構，把農民的錢留在農村，讓農民的錢為農民自己所用。

3 “三權分置”存在的問題及應對之策

“三權分置”為解決新型經營主體融資需求帶來了政策支持。但推行土地經營權抵押需要一整套完善的機制，諸如土地確權頒證、土地規范流轉管理、經營權價值評估、抵押物處置機制等，還存在一些問題，亟需解決。

3.1政策與法律的沖突亟需修訂相關法律

按照我國《物權法》規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。農民擁有的土地使用權主要包括土地承包經營權、宅基地使用權和承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘獲得的承包經營權。《〈中華人民共和國農村土地承包法〉司法解釋》規定：承包方以土地承包經營權設定抵押的行為無效。而十八屆三中全會允許土地承包經營權抵押擔保，《意見》支持新型經營主體依法依規開展土地經營權抵押融資。這就出現了中央文件與法律的沖突，修訂法律迫在眉睫。按照中央規劃的時間表，到2017年底，農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作完成。屆時，對實踐證明可行的改革措施，全國人大將修改完善有關法律;而對實踐證明不宜調整的，則將恢復施行過去的有關法律規定。

3.2金融機構參與熱度不高需要增金拓融

土地抵押試點開始有幾家金融機構參與，可后來只剩農聯社一家。客觀上看幾個較大商業銀行基層沒有網點，但不排除主觀上他們從自身利益出發抱有觀望心理，觀察運行結果，即還款比例及政府代償情況。農聯社先期受政府保障金不足上級風險提示而遲遲不能行動，中期一度缺少投放款額，后期有了額度又缺少資金，所以整體上說遠遠滿足不了“三農”用款的需求，尤其是束縛了規模經營大戶的資金需求。這就需要政府引導網點多的金融機構，如郵政銀行、農業銀行等積極參與，形成多家競爭的態勢，拓展融資規模。

3.3政府支撐力的薄弱需要增加運作資金的渠道

土地承包經營權抵押融資形式離不開政府的支持。要么成立農業擔保公司，為農民的抵押作保證人;要么成立專項風險基金，這就給政府帶來了潛在的風險壓力。一旦遇到風險不能及時代償，勢必影響政府的信用，這就需要開源運作。梨樹縣物權融資公司根據直補保由金融機構向相關部門提取2%服務費的做法，并依據土地保比直補保政府風險大的具體情況，向金融機構提取3%的服務費的要求，得到了上級金融機構許可，增加了公司運作經費的來源，減少了縣財政的壓力。

“三權分置”激活了農地抵押，破解了農村金融融資困局，打破農民融資難、融資貴的壁壘，拓寬了農民融資“錢”途，為農民增收、農業轉型、農村發展提供了有力的政策支撐。

作者簡介：金英，碩士，中共四平市委黨校，教授，研究方向：宏觀經濟、農村金融;張桂華，本科學歷，中共四平市委黨校，教授，研究方向：宏觀經濟。