論政治工作法律規范立法的新趨向

【摘要】習主席指出其中關鍵是要實現依法治權。政治工作關乎軍隊的政治方向，關乎黨對軍隊絕對領導這一根本原則，關乎能否保持人民軍隊的本色和作風，因此政治工作領域的依法治權至關重要。依法治權，顧名思義就是要通過法律規范規制權力。當前以《政工條例》為母法的政治工作法規體系已運行多年，對我軍政治工作的開展起到了積極的促進作用，但是不能否認其仍存在進一步改進和完善的空間。為進一步樹立政治工作的權威和增強政治工作的時效性，有必要健全政治工作法規體系，以實現政治工作領域的依法治權。

【關鍵詞】依法治權;政治工作法律規范體系;自由裁量權

截至2015年4月，全國人大及其常委會制定的軍事法律以及關于國防和軍事方面的決定共有18件，國務院、中央軍委聯合制定的國防方面的行政法規有99件，中央軍委制定的軍事法規有240多件，各總部和國務院有關部門聯合制定的軍事行政規章與各總部、軍兵種、軍區和武警部隊制定的軍事規章3700多件，軍事法律法規規章數量已達4050多件。盡管我國軍事立法在數量上已經完成了中央軍委確立的形成中國特色軍事法規體系的目標，但是在立法質量和法律時效性上，軍事立法明顯滯后于其它國家法律部門的立法建設。法的生命在于運行，法的價值在其運行中得以體現和實現。立法是法運行的起點。政治工作法規體系的好壞直接決定后續法的遵守、法的執行、法的適用各個環節的好壞。好的法規體系可以“讓鐵規生威，鐵紀發力。”如果法規體系欠缺科學性，則可能造成有法不依、執法不嚴、違法不究的局面。因此，在今后的政治工作法規體系建設中應與時俱進，實現科學化、規范化、體系化。

一、政治工作法規中模糊詞語使用規范化

模糊詞語是語言學中的重要概念，意指“那些局部語義模糊的詞語。”它的模糊性主要體現在它的內涵上。邏輯學指出事物的內涵越清晰，它的外延越小，反之外延則越大。由于人的意識活動無法認識、預知、推測客觀事物發展變化的一切情況，采取模糊性的表達方式會使語言表述更加準確，能夠更加真實的描述復雜事物存在的客觀情況。在法的世界里，模糊詞語與自由裁量權緊密聯系。“世界只有透過語言，它不能外于語言而存在。”換言之，自由裁量權是本質，模糊詞語是其表現形式。自由裁量權通過模糊詞語得以外化。可以說，模糊詞語的背后都體現著法律現象中的自由裁量權。事實上，模糊詞語與自由裁量權是一致的。它們都因客觀事物的多樣性、不可預知性而生，正所謂“法是死的，人是活的。”“法律無法窮盡社會生活的一切現象。”即便可以窮盡，這種窮盡列舉的立法方式也會造成立法資源的浪費。賦予權力主體一定的自由裁量權，利用人的理性思維，更多時候可以做出比一紙條文更加公正、合理的決定。這也貼合政治工講求靈活的工作方法。政治工作領域的自由裁量權表現為政治工作主體（主要是指黨在軍隊中的組織、政治機關、政工干部）依據政治工作法律規范的規定，在法規明確授權的范圍內，自由斟酌，選擇性地做出最為合理、公正的法律行為之權力。而作為表現形式，政治工作法規中的模糊詞語主要有：“一般”、“特殊情況下”、“必要時”、“重大”、“重要”等。相關條例規定：“……特殊情況下，經上一級黨委批準，可以提前或延期舉行。”

孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是條萬古不變的經驗。有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”對于自由裁量權的限制和管控較之于羈束性權力相對困難。因為羈束性權力屬于點狀權力，權力行使合法與否一目了然;自由裁量權則是面狀權力，即權力在一定范圍內行使，判斷權力行使較為復雜。具而言之，自由裁量權的濫用有兩種形式。第一種是權力行使不合法，這種情況容易認定。自由裁量權的行使超越了法律規定的邊界即為違法。第二種是權力行使雖然合法卻不合理。有的學者也稱之為“決策失誤”。即權力行使未超越法定范圍，但是結果卻不公平或不合理。這是由于權力行使者沒有盡可能按照“效率最大化”和“選擇最優化”原則做出使目標利益最大化的決策選擇。當然，在實然狀態下由于受到主觀認識的限制，權力行使者幾乎不可能實現目標利益的絕對最大化。

自由裁量權能否很好的被限制在一定范圍內，主要取決于政工法規中對模糊詞語的使用。模糊詞語有其存在的合理性，如果正確使用，能夠更加準確的表達法律文本的內涵，更好的實現法的目的。但是在現行政治工作法律規范中，模糊詞語使用比較隨意，造成自由裁量權的范圍過渡擴大，難免為公權力異化為謀私利的私“權力”創造條件。總之，合理使用模糊詞語，規范自由裁量權，才能實現依法治權。

二、政治工作法規規范性語言常態化

立法語言是科學的行業語言，也是法理的物質形式。透過它法律的精神得以展現。立法語言必須經得起推敲和檢驗。一般說來立法語言具有技術性，準確性以及簡練性三個特征。這些性質是法律規范產生權威的前提條件。準確性指立法語言表述要一針見血的表達法律精神，又不會讓人產生歧義。技術性是指立法語言有其獨特的句式，其中多為判斷句。包括假言判斷、選言判斷和連言判斷。這些句式能夠清晰展現法的規范作用。即對人們的行為進行規范和指引，告訴人們可以做什么，禁止做什么，必須做什么。簡潔性是指法言法語惜字如金，其每一個詞甚至每一個字都有獨立存在的意義和要表達的豐富內涵。去掉任何一個字都會影響法條所要表達的涵義。如若不然，冗余的法律條文，會使法失去威嚴和可操作性，也給人們運用法律帶來困擾和麻煩。在現行政治工作法律規范中，立法語言還不具備這些要求。主要表現為以宣教教育性為主導的法條所占比重多，規范性法條過少，籠統性法條過多，可操作性法條過少。所宣傳教育性條文，是指在政治工作法律規范內關于道德操守、職業素養的法律條文。有學者亦稱之為軍事法領域的道德法律化現象。僅以《政工條例》第53條為例，立法者的本意是希望將道德素養上升到法律規范的高度，使政治委員能重視自身職業素養和道德水平的提升。但是，道德偏重應然，是人類不斷追求卻難以實現的一種理想狀態，具有理想性。法律則偏向實然，是為了防止有人破壞最低限度的社會秩序，具有緊迫性。軍事法尤為強調維護軍事社會秩序和高效運轉，強調官兵的令行禁止，所以軍事法條文主要使用禁止性規范和命令性規范。即規定官兵必須做什么和禁止做什么，而盡量避免過多使用任意性規范，即規定人們可以做什么。這就類似考試中的“必答題”和“選做題”，政工條例第53條就如同“選做題”，因為我們很難判斷什么樣的做法、做到什么樣的程度方能符合該法條的要求，至于沒有達到該法條的要求否要承擔法律責任，受到一定的處罰就更難以確定了。試想即使沒有按照法條的要求行事也不會承擔任何違法責任，《政工條例》的權威勢必會因此而貶損。此外，道德性條文過于籠統，不符合法律要素含義須明確的要求。事實上，即便是規定自由裁量權的條文，自由裁量的范圍也是確定的。所以說，政工法規體系不宜有過多宣教性條文。諸如“善于從政治上、全局上觀察和處理問題”;“具有很強的政治敏銳性和政治鑒別力”;“有堅強的黨性和組織紀律觀念，執行黨的路線、方針、政策和上級的決議、命令、指示堅決”;“有豐富的政治工作經驗、較強的領導部隊建設科學發展的能力、較高的軍事素質和科學文化水平”這些話語皆屬宣教性條文。實際中很難確定判斷一個行為是否符合這些語句的標準，很有可能在法律適用環節上給官兵制造困擾。

三、政治工作立法體系化

體系性，是指若干有關事務互相聯系而構成的一個整體。根據《立法法》第54條規定，法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。也就是說，至少有兩種以上層級的法律條文，它們之間存在縱向與橫向上的協調問題。橫向上，同一層級的法律條文之間的外延應周延，即不宜出現重疊或空白。縱向上，上下層級的法律條文之間不宜有沖突，出于并列關系的詞語應進一步劃分為不同的款、項。通過合理的劃分層級，能夠使法律文本的結構更加清晰，法所要表達的內容主次分明。當前政治工作法規內部體系性存在的問題主要是位于并列關系的語句沒有進一步劃分為款、項。例如《政工條例》第11條中關于政治工作必須遵循的原則之規定，其中十項原則并沒有進一步劃分為各項并用中文數字加括號依次表示。這就導致法條規定的原則不能直觀的被人所把握，人們在學習條例時難以抓住重點。

四、結語

在強軍目標和依法治軍視野下，軍事法已經成為戰場上的“軟武器”，是戰斗力生成的重要因素之一。科學化、規范化、體系化的政治工作法律規范體系能夠確保政治工作在平時依法有序運行，在戰時直接生成戰斗力，使政治工作切實成為我軍的生命線，使黨對軍隊絕對領導制度落到實處。

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【作者簡介】

肖洋（1992—），北京人，南京政治學院學員15隊碩士研究生。