多方聯動聚合力 執法監管助發展
——某企業無證生產銷售列入工業產品生產許可證目錄案例分析

■文/韓 寧 林 明

多方聯動聚合力 執法監管助發展
——某企業無證生產銷售列入工業產品生產許可證目錄案例分析

■文/韓 寧 林 明

制冷設備是制冷機與使用冷量的設施相結合的裝置，廣泛應用于醫藥、冶金、化工、樓宇等領域，實現制冷、冷藏、冷凍等功能。2003年，國家質檢總局開始對制冷設備產品實行統一管理，實施工業產品生產許可證制度，獲證企業主要分布在珠三角、長三角和環渤海地區。2015年，廣州市質監局組織開展對制冷設備企業工業產品生產許可證專項執法檢查，對一些問題企業進行立案查處和督促改正。在這一過程中，發現了若干具有代表性的問題，值得深入思考解析和思考。

【案 情】

一、主要案情

2015年11月中旬執法人員前往A制冷設備生產企業進行檢查。在查閱A企業生產施工單及銷售發票時，執法人員發現其曾在2014年8月至9月期間生產并向C企業銷售過6臺貨值51897.44元的標稱為“A品牌吊頂式冷風機”產品。在執法人員進一步問詢下，A企業負責人對上述產品主技術指標及性能進行了說明，并提供了相關技術資料加以證明。執法人員從其名稱、執行標準、性能功效等方面，認定上述產品列入工業產品生產許可證目錄制冷用換熱器中的“氟利昂制冷裝置用吊頂式空氣冷卻器”單元，應取得工業產品生產許可證方能生產。

現場調查中，A企業表示未持有相應的工業產品生產許可證，但已與具有吊頂式空氣冷卻器生產資質的B企業簽署了《委托加工合同》，提出上述產品均為委托B企業生產，并未違反相關法律法規。但執法人員在現場檢查中并未發現兩家企業相應的交易記錄及發票，且A企業亦無法有效提供。隨后，執法人員在A企業的生產車間找到了上述6臺吊頂式空氣冷卻器的生產施工記錄單。據此，執法人員在掌握了A企業實際生產和銷售吊頂式空氣冷卻器產品的證據，且A企業無法提供相應的工業產品生產許可證或委托加工證明的情況下，現場判定A企業涉嫌存在無工業產品生產許可證生產吊頂式空氣冷卻器的違法行為。

二、處理意見

經廣東省廣州市質監局執法人員進一步調查取證并經案審委員會審理，認定A企業違反了《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第五條:“任何企業未取得生產許可證不得生產列入目錄的產品”的規定，依據《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第四十五條：“企業未依照本條例規定申請取得生產許可證而擅自生產列入目錄產品的，……處違法生產產品貨值金額等值以上3倍以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得……”的規定，給予以下行政處罰：1.責令停止無工業產品生產許可證生產吊頂式空氣冷卻器產品；2.處以罰款壹拾萬元（100000元）整；3.沒收違法所得貳仟陸佰壹拾元零玖分（2610.09元），合計罰沒款拾萬貳仟陸佰壹拾元零玖分（102610.09元）。

【分 析】

一、調查中遇到的典型問題

本案案情看似簡單，核心問題就是A企業生產銷售涉案產品是否需要工業產品生產許可證，但對此的認定卻并不簡單。

首先，在立案后的調查階段，該企業提供了一份由省質監局開具的A企業吊頂式空氣冷卻器申請工業產品生產許可證《行政許可申請不受理決定書》，證明其向省質監局申請辦理工業產品生產許可證而省質監局不受理，以此主張其產品不在工業產品生產許可證目錄中，不應接受行政處罰。對此，執法人員第一時間前往省質監局溝通相關事宜，了解到省級質監部門受理工業產品生產許可證申請時，會首先對企業提交資料進行文字審查。經調閱A企業相關申請記錄，資料顯示A企業正是由于提交申請的資料與省質監局受理申請的資料文字標準嚴重不符，被受理部門退回修改并出具不受理回執。省質監局表示，只對A企業提交的申請資料進行了初步的文字審核，尚未對A企業產品進行實際技術審查。執法人員在取得省質監局關于A企業相關申請記錄及說明的資料后，向企業進行了耐心的說明，對其產品不在工業產品生產許可證目錄中的主張不予采納。

其后，在處罰決定告知階段，A企業進一步提出申辯，出示了獲得的相關技術發明專利證書，并表示其生產銷售的吊頂式空氣冷卻器已進行了技術優化和改造升級，兼具除濕等新功能，已成為一種新型產品，尚未被納入工業產品生產許可證目錄。為使企業對行政處罰決定最終信服，執法人員在區級質監部門配合下，深入購買A企業上述產品的C企業冷庫進行實地取證，并積極聯系全國工業產品生產許可證辦公室制冷設備審查部，對采集的A企業吊頂式空氣冷卻器相關技術資料給出權威的專家意見。

與此同時，由于A企業同時存在違法生產和違法銷售兩種行為，是否應按照《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》處罰條款分別單獨予以處罰，在質監部門內部也引起了討論。

二、焦點問題分析

問題一：企業擁有質監部門出具的行政許可申請不受理回執，是否就能證明產品無需獲證生產？

雖然《中華人民共和國行政許可法》第三十二條規定：“申請事項依法不需要取得行政許可的，應當即時告知申請人不受理。”但其逆命題并不天然成立，即當行政機關告知企業不受理時，并不意味著其申請事項就不需要取得行政許可。而質監部門在受理企業產品生產許可證申請時，會進行文字資料、資格資質、管理體系等多項審查，不受理的原因也分為多種。因此執法人員在辦案中收到企業提供的工業產品生產許可證申請不受理回執時，應及時聯系出具回執的質監相關部門，進一步核實，加以分辨，謹防被主觀誤導。在本案中，省級質監部門因A企業提交申請的資料與受理時要求的文字標準嚴重不符而出具不受理回執，并未對企業實際產品的技術標準進行審查，因此，A企業不能以此為依據，主張自身產品不在工業產品生產許可證目錄中。

問題二：企業對工業產品生產許可證目錄中的產品進行了技術優化和改進升級，是否就能證明其已成為一款新型產品，不在目錄中？

在執法實踐中，我們常常遇到如何認定企業生產的產品是否為列入目錄管理的產品。很多時候企業生產的產品名稱與目錄內產品名稱不符、或者增加了一些附加功能，怎么認定？最直接、最有效的方法就是通過對企業產品的使用性能、執行標準、效能用途等進行取證，讓專業的技術專家給出權威的技術意見，從而達到去偽存真，認定事實的目的和效果。

本案中，企業標稱產品為“吊頂式冷風機”，該名稱不在目錄內，但執法人員對其性能、使用用途、技術參數、執行標準進行研判，發現：1.產品使用制冷劑為氟利昂；2.產品主要用于冷凍、速凍庫房的換熱降溫等；3.產品執行標準GB/T 25129-2010《制冷用空氣冷卻器》，該標準與目錄內的氟利昂制冷裝置用吊頂式空氣冷卻器的執行標準是相同的。以上情況均證明該產品為“氟利昂制冷裝置用吊頂式空氣冷卻器”。盡管如此，當事人仍堅持認為產品為改進產品不需要辦理許可。對于一款新型產品是否在工業產品生產許可證目錄中，顯然具有專業資質的技術機構給出的專家意見肯定最具權威性和說服力。秉持對群眾安全和企業經營雙向負責的態度，為使企業能夠最終信服，同時也彰顯了質監部門技術執法的優勢和特點，執法人員在收到A企業提出的申辯后，及時聯系了全國工業產品生產許可證辦公室制冷設備審查部。經審核，A企業生產銷售的吊頂式空氣冷卻器雖增加了新的功能，但其產品制造所依據的標準仍為GB/T 25129-2010《制冷用空氣冷卻器》，產品的主體功能仍為冷藏、冷凍，最終判定A企業自主標稱為“吊頂式冷風機”的產品仍在吊頂式空氣冷卻器范疇，須辦理專門的工業產品生產許可證方可生產。至此，A企業口服心服。

問題三：企業在違法過程中既有生產行為，也有銷售行為，是否應分別單獨予以處罰？

《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第五條規定：“任何企業未取得生產許可證不得生產列入目錄的產品。任何單位和個人不得銷售或者在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄的產品。”與之對應的罰則有兩條，分別為第四十五條：“企業未依照本條例規定申請取得生產許可證而擅自生產列入目錄產品的……處違法生產產品貨值金額等值以上3倍以下的罰款；……?！焙偷谒氖藯l：“銷售或者在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄產品的，責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款……?！北景钢?，企業同時具備以上兩個違法行為，但若分別對其獨立予以處罰，則容易有處罰畸重的嫌疑；若只對其銷售行為予以處罰，由于企業違法生產在前，違法銷售在后，且在這一過程中，其最本質的違法行為是生產，沒有生產行為就無從談起銷售行為。因此，執法人員經研究并經案審委審理通過，選擇對其違法生產行為進行處罰，將其違法銷售行為作為行政處罰自由裁量時的重要情節加以考慮，兼顧了執法的公平與公正。

思考

本案雖為一宗普通的產品質量案件，但在調查及執行過程實際考驗了質監部門及執法人員多方面的能力及素養。

一、加強執法人員業務素養

本案辦理中正是因為執法人員在現場檢查、取證等環節上扎實、嚴密的工作，才能有效地判斷企業一系列的主張和申辯；也正因為執法過程中始終秉持對群眾、對企業雙向負責的態度，積極聯系相關質監部門及技術機構，并對企業的主張、申辯耐心解釋說明，才使企業最終信服，接受了行政處罰。過往的經驗告訴我們，打鐵必須自身硬，只有具備扎實的業務知識、嚴謹的工作作風和一顆敬業負責的心，才能有效地處理案件中繁雜的矛盾與分歧，達到讓企業信服，保群眾安全，促秩序規范，維護經濟穩定發展的目標。

二、質監部門要加強內部聯動

本案中，正是由于省級質監部門的大力支持，詳細說明了A企業申請不受理的相關情況及原因，才防止了執法人員被主觀誤導；也正是由于區級質監部門的大力配合，打消了購買方C企業的顧慮，使執法人員能夠順利深入現場實地取證，才最終得出權威的專家意見，讓A企業信服。事實證明，質監稽查執法工作永遠都不可能僅僅依靠某個部門、某些個人來包打天下，只有凝聚集體的力量，省、市、區質監三級配合聯動，執法與監管無縫銜接，才能避免企業對相關政策的誤解，避免蒙混過關，達到“保安全”與“抓質量”互促共進的目標。

三、發揮質監部門技法聯動優勢

本案中A企業試圖通過論證自身產品為一種新型產品不在工業產品生產許可目錄，從而避免質監部門的行政處罰。在面對類似的專業技術問題時，執法人員應充分發揮質監獨有的部門優勢，緊密依靠我們的專業機構，憑技術執法，靠數據說話，依法行政，以理服人，使企業對執法結論最終信服，進而樹立起質監部門科學、公正、權威、高效的社會形象。

四、明確質監部門自身定位

本案中，執法人員既要達到對進行處罰，督促改正，保證產品質量安全的目的，又要實現給予企業改正機會，避免為罰而罰，幫扶實體經濟發展的效果。放在當前的社會經濟大環境下，這已不是質監部門的一項單選題，而成為一道融入大局、服務大局的綜合問答題。質監部門作為工業產品質量的監管部門，承擔著保障人民群眾人身財產安全，維護著社會經濟穩定發展的重任。但在守底線、保安全的同時，卻不能把自己定位為旁觀者，僅僅以行政處罰為手段和最終目標。經濟發展新常態的背景下，質監部門必須主動融入到地方經濟的大局中在強化監管的同時，積極運用自身的政策、技術優勢，規范企業經營，在激烈的市場競爭中“以質取勝”，推動地方經濟發展。目前，本案中的A企業在執法人員的指導下，已正式領取工業產品生產許可證，在規范自身生產的同時獲得了可觀的經濟效益。C企業因無主觀故意，且違法行為輕微未造成嚴重后果，在配合A企業對6臺吊頂式空氣冷卻器進行技術整改后，不再予以行政處罰。

（作者單位：廣東省廣州市質量技術監督局）