我國環保非政府組織監督企業環境信息公開的困境

謝帆+王積龍

摘要我國環保非政府組織監督企業環境信息公開的困境，主要體現在監督地方政府信息公開，企業信息公開，推進公眾參與信息公開的不足，以及區域監督效果的不平衡四個方面。研究還發現，來自多個利益方的阻力影響環境信息公開的完整性、及時性，成為推動企業環境信息公開的關鍵障礙，需要盡快建設PRTR制度以實現有效的環境管理。以上觀點是對公眾環境研究中心為個案的環保非政府組織研究得出的結論。

關鍵詞環保非政府組織；企業環境信息公開；公眾參與

作為社會組織的一種，環保非政府組織（ENGO）對政府和企業的環境信息公開進行監督是《中華人民共和國環境保護法》第五章精神的體現，從而形成了“政府一企業一非政府組織”的三元結構監督機制。在“新環保法”實施之前，我國已經于2008年實施了《環境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），積累了8年的實踐經驗證明我國企業環境信息公開水平仍處于初級階段。本文以我國唯一一家在全國范圍內長期追蹤環境信息公開的ENGO公眾環境研究中心（IPE）為個案，以污染源監管信息公開指數（PITI）為切入口，探究ENGO對企業環境信息公開進行輿論監督的困境，為有效地推動“新環保法”的實施提供科學參考。

一、ENGO對政府信息公開監督的不足

（一）面對ENGO的監督地方政府主動公開信息進程緩慢

吉林、內蒙、天津、甘肅、湖北、湖南、重慶、四川自行監測信息發布滯后，公眾難以及時了解重點排污企業現狀。青海與山西省環保廳網站上雖已呈現自行監測發布平臺，但未實現數據實時更新；重慶、云南等地區監測平臺信息發布不全面，“在線監測信息實時公開”項目得分嚴重偏低。近年來環保政務微博、微信興起，2015年報告顯示，156個地區已開通環保政務微博，但僅36個賬戶更新環境監管信息；27個賬戶長期不更新甚至從未更新。對環境影響評價和對驗收報告的公示得分偏低，前20名中僅3個城市超過及格線。120個被調查城市PITI平均得分僅44.3分。因此，地方政府不愿主動公開環境信息是一種較普遍的現象。

2008年，PITI評價前20名城市中日常超標違規記錄公示得分率低于50%的有8個，企業環境行為整體評價得分率低于50%的占14個，里面有8個是0分；至最新數據的2015年，多數城市日常超標違規記錄的公開依然不全面，120個城市中該項得分率低于50%的有80個，得分率僅42.5%，僅52個城市公布了“企業信用等級評價”。除湖南、合肥兩地公布評價依據外，其余城市僅公布企業名稱與顏色等級。此外，排污費、信訪投訴案件等關鍵信息的公開進展緩慢。就排污費而言，多數地區未完整公開排污費征收因子、各污染因子具體排放量和超標排污費征收等情況。根據環保部公布數據，2014年全國共下達環境行政處罰決定83195份，但IPE污染地圖收集的企業環境監管記錄不及處罰的一半，僅34000多條。很明顯，地方政府公開企業環境信息系統性和完整性嚴重不足。

（二）面對ENGO依法申請地方政府不愿公開環境信息

《辦法》實施一年后，面對IPE研究人員的申請，113個城市中，僅27個城市提供所需名單，不愿公開的地方政府占76%。其中，13%明確拒絕，14%未接通；20%成功發送申請但未回復是否處理，27%成功發送但無相關負責人；2%僅提供統計數據而不提供詳細名單，僅24%提供被投訴或受處罰的企業名單。以山東泰安為例，申請人通過傳真方式向環保局遞交了信息公開申請，環保局第二天回復會積極配合，但此后再無任何進展。次年仍有10%的地方環保部門回復申請人“沒有行政處罰”或“沒有拒不執行的行政處罰”。至2015年，部分城市依舊未能健全依法申請公開工作制度。29個城市未回復申請，IPE評價小組與其中8個地區環保局溝通后仍未獲得有效信息。38個城市該項得分低于及格線，占總數的31.7%。多年來，依法申請公開雖有所進展，但對比歐美，無論在要求或是實踐中都存在明顯差距。

地方環保部門拒絕公開的主要理由是“不屬于公開范圍”，“商業秘密不便公開”，并且對“公開”行為做出限制。例如，《辦法》中已明確規定，政府應主動公開“環境行政處罰、行政復議、行政訴訟和實施行政強制措施的情況”。但部分地方環保部門未將“行政處罰”具體情況列入公開范圍，僅公布統計數字；甚至對申請獲取的環境信息用途進行限制，例如不得用于公開等，缺乏法律依據。總體來看，政府不愿公開、不敢公開的狀況依舊存在。

（三）ENGO監督“政府一企業”信息公開效果有限

“政府一企業”在本文是指政府監督企業環境信息公開的一種監督與被監督關系。面對ENGO的監督，政府不能有效督促企業公開環境信息。多年來“強制清潔生產審核信息”和“重點企業污染物排放數據”兩大關鍵信息的公開少有進展，始終是得分率較低的項目。PITI評價前20名中，強制清潔生產審核信息得分率低于50%的城市由2008年的15個增加至2015年19個。歷年來總體得分率不高，至2015年平均得分率僅為29.5%。重點企業污染物排放數據公開成為明顯短板，數據系統性、完整性不足，尤其體現在有毒有害污染物的公開。2013年該項得分率最低為5%，僅27個城市公開相關數據，不公開的城市占77.5%，無一城市超過及格線。2015年前20名中僅1個城市得分超過及格線。

現有企業環境信息公開的政策法律框架存在模糊地帶，由此形成企業對政府監管的推諉，又進一步形成地方政府對ENGO監督的推托。目前，企業層面的信息公開依然局限于需要進行清潔生產審核的重污染企業。并且，企業環境信息公開存在“例外”的模糊界定。企業涉及到個人隱私、商業秘密、國家安全等生產活動屬于法定不公開的信息，但“商業秘密”具體內容缺乏明確限定。面對政府的監督，很多企業甚至以擔心申請者通過排放物推測生產原料會暴露技術為由，將排污情況和治污設施稱作商業秘密。同樣，部分地方環保部門也以“商業秘密”拒絕ENGO的信息公開申請。最高人民法院2009年公布《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定（征求意見稿）》后，學界、ENGO等要求明確不予公開的商業秘密的范圍，但至今相關法律細則未能完善。

二、ENGO監督企業信息公開的不足

（一）企業向ENGO信息公開的完整性不足

面對ENGO依法申請信息公開，部分企業拒絕回應或回應有限。首先是重點污染企業排放數據公開完整性不足，體現在公布的企業數量和污染物種類都非常有限，與中國相關法規要求或者歐洲、美國、日本等PRTR制度的實踐存在明顯差距。根據《危險化學品環境關系登記辦法（試行）》規定，每年1月危險化學品生產使用企業應向公眾公布年度報告。但是，2013至2014年的27個公布排放數據的城市中，無一城市完整公布了所有信息，僅5個城市公布了特征污染物排放數據，且危險化學品相關數據完全缺失。僅2個城市公布了危廢年度轉移/處理量，無一城市公布重點管理危化品數據和危化品品種、特性、排放數據。其次，部分企業消極回應，拒絕溝通。2010年IPE、自然之友等34家ENGO為評估IT產業供應鏈環境管理表現，對相關29家IT企業CEO發出信件，希望了解相關信息。包括“是否有供應商環境表現的相關標準”等，但包括諾基亞、三星、LG、IBM、APPLE等在內的多數企業未回應。在二期報告發出后，蘋果、諾基亞、索尼等企業表現消極，使得ENGO對企業環境信息公開的監督難以達到預期進展。

ENGO促使企業對其供應商的環境信息公開之輿論監督受阻。IPE等34家ENGO在對IT品牌供應鏈環境管理評估的三期報告中，增加了“推動供應商做出整改及信息披露”這一評價項目，以推動環境信息公開、減少污染。但29家企業中有25家未做出整改并公開說明，占總數的86%，無一家企業定期公布排放數據；而在探討利用信息公開加強供應鏈管理中，僅10家考慮建立檢索機制，2家決定建立。進一步溝通后，考慮利用公開信息加強供應鏈管理的企業有14個，決定建立的有6個，但推動供應商做出整改和定期公示排放數據的企業數量沒有增加。以蘋果為例，IPE、自然之友等34家ENGO共同監督，與其多次進行溝通后，蘋果公司依舊消極回應，不愿公開供應商相關信息。

（二）ENG0直接監督企業存在法律困境

企業信息公開強制性規定范圍有限，阻礙ENGO對企業信息公開的直接監督。《辦法》規定企業按自愿與強制性相結合的原則進行環境信息公開；《清潔生產促進法》對強制性企業環境信息公開的規定同樣有限，只有存在超標違規或是發生重大污染事件時才會觸發強制性信息公開義務。并且，由于缺少強制性高位階立法對信息不公開進行處罰，多數企業并沒有通過網站等途徑公布其環境影響及與企業環境行為有關的信息。《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》對企業自行監測提出具體要求，但也僅限于國控重點污染企業，省控、市控企業監測不足。PITI評價體系包括污染源日常監測在內的8個標準，全都是以政府為直接監督對象，間接監督企業。2013年標準調整后，也僅增加企業排放數據一項以直接監督企業。由此可見，強制性信息公開范圍的有限性導致IPE對企業直接監督困難。

企業面對ENGO和政府相關法規監督時，存在明顯有法不依的表現。《危險化學品環境關系登記辦法（試行）》規定了企業有公開重點環境管理危險化學品及特征污染物的排放和轉移信息的義務。然而，企業危險化學品等污染物排放數據的公開并未落實。自然大學等環保組織于2015年對涉汞國家重點污染源數據公開進行評估發現，16家涉汞國控企業中僅4家公司公開了污染物排放數據，僅1家公司公開了涉汞相關數據。并且，在對相關部門、企業進行信息公開申請時，47家企業中僅3家進行了有效回復，25個地方環保局中僅1份有效回復。部分地區危險化學品管理相關工作尚未實施。

三、ENGO促進公眾參與以達到信息公開的困境

（一）ENGO推動公眾參與的程序存在缺陷

環保傳播中，公眾參與是ENGO代表并組織公眾發言的重要形式，其目的是為了促進環境信息公開。然而，ENGO對公眾參與環境決策程序的推動尚待深化。就IPE監督環評信息公開的實踐而言，2013至2014年共42個城市公開了環評全本，其中僅有9個城市通過大眾媒體或網絡公開環評信息，無一城市通過電視或網絡直播環評聽證會；2015年雖然有所好轉但不足仍然明顯，環評信息公開的形式單一且時限過短，導致覆蓋人群有限，多數地區未能充分保障公眾知情權。

ENGO推動公眾參與時受到地方政府的阻力，公眾關心的議題信息公開力度不夠。PX等群體性環境事件頻發，使得公眾關注的著眼點發生了變化。擬建項目環評信息是否公開、公開內容的真實性、公眾能否有效參與等成為公眾關注的核心問題。IPE公布的PITI評價報告中，“建設項目環評文件受理情況、項目竣工環保驗收結果信息公示”得分偏低，環評報告書公示方式、公眾意見提交方式有限，公眾參與時間不足。并且，2008年前20名城市中該項得分高于及格線的僅8個。2013至2014年評價標準增加“環境影響評價信息公開”一項，但得分極低，120個城市中僅一個城市得分率高于50%，至2015年也僅9個城市超過及格線。

（二）公眾參與以促進信息公開的熱情低

地方政府與公眾互動不及時，降低公眾參與熱情，從而影響IPE推動信息公開。移動互聯網時代，傳統的官方網站無法吸引公眾注意，導致部分環保政務微博、微信興起。然而，環境投訴渠道的多元化未能完全改善互動回應的缺失。據2015年報告統計，目前已開通的政務微博運行狀況不佳，部分賬戶長期不更新甚至從未更新，成為“僵尸微博”。就微信投訴舉報平臺而言，目前僅支持個人歷史記錄查詢，無法查看他人歷史投訴舉報信息。互動不及時，公眾感興趣的信息公布有限，使得公眾參與環境管理的熱情不高，影響社會監督的有效實施。

公眾環保意識不足，阻礙ENGO推動信息公開。公眾更多關心與其眼前利益相關的財產和健康等利益，環保意識更多凸顯于“鄰避”運功中。縱觀近年來環保群體性事件，關注者更多是項目所在地及周邊地區等直接利益相關的民眾。公眾環保意識多在重大污染事件發生后短暫出現，缺乏持久性。自2007年起，IPE與20家ENGO共同發起“綠色選擇”倡議，呼吁公眾善用購買權力，試圖以“訂單”為籌碼對企業信息公開形成壓力。從近十年的實踐看，社會公眾環保意識不足，未能通過消費行為來表達對企業環境行為的好惡，“綠色選擇”項目效果有限。公眾對政府已經提供的環境信息也未能有效利用，信息點擊率和閱讀量偏低。公眾環保意識不足，而IPE的活動倡議與公眾切身利益結合不緊密，因此公眾參與信息公開積極性不高。

（三）ENGO推動環境公益訴訟艱難影響公眾參與積極性

公眾針對信息公開提起的行政訴訟無法進入司法程序，導致參與積極性受損。《政府信息公開條例》和《辦法》限制了公民申請信息公開的信息使用用途，同時賦予公民向上級信息公開主管部門舉報的權利。而“新環保法”第五章規定了符合條件的社會組織可以提起環境公益訴訟。因此，公民提起的訴訟無法進入司法程序，往往以“向上級舉報”告終。借鑒國外已有經驗，美國在1970年通過的《清潔空氣法》中明確賦予公民對該法規規定的事項提起訴訟的權利，此后的各項環保法規中也有對公民訴訟主體資格的規定。印度1986年制定的《環境保護法》中也規定了公民提起環境公益訴訟的權利，【有助于提升公民參與環境保護的意識。

ENGO提起環境公益訴訟存在較多現實困境，降低公眾參與積極性，從而影響企業環境信息公開的推動。“新環保法”規定符合“從事環保公益活動連續五年以上”、“無違法記錄”等條件的社會組織具備提起環境公益訴訟的主體資格，可以代表公眾利益發聲，激發公眾參與信息公開的積極性，但實際執行面臨較多困境。IPE具備提起訴訟的主體資格，且一直致力于推動環境信息公開，包括建立水污染和空氣污染地圖數據庫，在全國范圍內開展污染源和空氣質量信息公開指數評估，發起綠色選擇倡議等，不過在環境公益訴訟方面始終心有余而力不足，近幾年來并未參與重大環境公益訴訟案件。縱觀國內其他ENGO，在環境公益訴訟層面同樣力不從心。據統計，各級民政部門登記的社會組織有6000多個，其中約1000個具備提出環境公益訴訟資格，但2015年全國僅有9個社會組織提起訴訟。

受成本、專業、時間等因素影響，ENGO對環境公益訴訟望而卻步。2015年1月至3月，ENGO提起的3起公益訴訟案中自然之友訴江蘇泰州3家企業水污染案遭到駁回。2015年8月徐州市人民檢察院督促徐州市3家有訴訟主體資格的環保組織起訴某非法排放廢水的造紙公司，但是對方都回復不具備訴訟能力，無法承擔相應責任。上述案例表明ENGO在提起環境公益訴訟中的尷尬處境。前期調研取證、立案、判決、執行等階段需要大量資金、時間成本，并且需要承擔可能敗訴的風險成本，這使得真正有意愿提起公益訴訟的ENGO非常少。并且，由于缺乏專業技術人員和法務人員，ENGO提起并打贏公益訴訟的能力有限。因此，公眾關心的切身利益無法得到充分保障，降低公眾參與環境信息公開的積極性。

四、ENG0監督企業環境信息公開的區域差異

（一）ENGO推動信息公開在東西部存在明顯效果差異

信息公開水平存在明顯區域差異，總體呈現東部高于中部，而中部又高于西部的態勢，且東西部地區差距不斷加大。6份報告中，2008年前20名城市東部地區占15個，中部地區3個，西部地區2個；后20名城市東部地N3個，中部地區7個，西部地區10爪。2009至2010年前20名城市東中西部分別為19個，0個，1個；后20名分別6個，6個，8個。2011年前20名分別是18個，1個，1個；后20名為7個，7個，6個。[24]2013年至2014年前20名分別占17個，3個，0個；后20名分別占5個，9個和6個。至2015年，前20名城市東部地區19個，中部城市僅1個且排在20位；后20名西部地IX7個，中部地區8個，東部占5個。東中西部城市信息公開水平雖有一定起伏，但整體東西部的信息公開水平差距在加大。

面對ENGO的監督，信息公開水平低的地區政府視而不見、不進反退。前20名與后20名的城市變化不大，部分城市始終徘徊于后20位。6份報告數據后20名中，山西臨汾出現6次，排名依次為101位、106位、94位、95位、112位和117位（2013年后樣本為120個）。山西大同、新疆克拉瑪依出現5次，甘肅金昌、吉林、遼寧錦州、山東泰安、湖北宜賓、湖南張家界、云南曲靖都出現過4次，遼寧鞍山、內蒙鄂爾多斯、山西陽泉、湖南開封、貴州遵義、四川攀枝花等出現3次。此外，山東、遼寧等東部地區同樣存在進展緩慢的城市，廣東部分城市有倒退趨勢。

（二）ENGO對污染排放強度大的地區信息公開的推動效果有限

污染排放強度高的城市信息公開水平低，且多年來少有進展。由前文分析可知，后20名中城市多數為山西、新疆、內蒙等排放大戶集中的省區，其信息公開水平不進反退。新疆克拉瑪依是國家重要的石油石化基地，但其空氣污染同樣嚴重。據環保組織發布的2016年第一季度中國362座城市PM2.5濃度排名顯示，31個省中新疆PM2.5值最高。而列入PITI統計的兩個新疆城市——烏魯木齊與克拉瑪依，信息公開水平極低。6份報告中克拉瑪依排名分別為110位、111位、105位、110位、86位和118位。2013年至2014年略有好轉但2015年繼續大幅度下滑。烏魯木齊排名分別為47位、112位、62位、64位、77位和96位，極不穩定，且同樣有下滑趨勢。山東、湖北PM2.5濃度分列3、4名，而山東泰安，湖北宜賓等城市信息公開水平同樣偏低。

涉及企業的信息公開差異是導致信息公開水平差距的關鍵因素。2015年PITI評價中，新疆克拉瑪依企業日常超標違規記錄公示僅2.8分（該項總分23），企業環境行為評價為0，排污費得分僅0.2。內蒙古的4個PITI評價城市的日常超標違規記錄都極為有限。本溪，攀枝花等重工業城市企業日常超標違規記錄也僅4.6分。相比之下，浙江溫州企業日常超標違規記錄為18.4分，企業環境行為評價4.6分，排污費公示1.9分。除中西部城市外，東部少數信息公開水平低的城市，如遼寧鞍山等，企業相關的信息公開同樣不容樂觀。總體來看，經濟發展水平相對較低，或經濟結構較為單一的地區，政府與企業擁有共同利益，政策傾向于經濟發展，忽略環境保護問題。與此相反，經濟發展水平高的地區政府不再以GDP作為政績的唯一追求，代表公眾利益的第三部門能夠與政府、企業建立良性的三角監督關系，協調互動形成有效治理。

五、結語

作為“新環保法”中所指社會組織的一員，IPE已經意識到推動企業環境信息公開的困難，因此，IPE曾多次聯合其他社會組織，抱團實施企業環境信息公開監督與公眾參與。在對IT品牌的供應鏈環境管理評估中，IPE聯合了自然之友等34家NGO向29家相關企業申請信息，但是不少企業依舊拒絕回應，多次溝通后收效甚微。因此，IPE所遇困境并非個案。社會組織在推動企業環境信息公開中，普遍遭受來自各個利益方的阻力。

借鑒世界各國成功經驗，建立PRTR制度是促進環境信息公開的有效途徑。IPE利用其自身平臺建立了水污染和空氣污染地圖，與PRTR制度有異曲同工之妙，也是中國PRTR制度出現的雛形。但是，社會組織力量有限，很難做好全國范圍內的污染數據庫，例如2014年水污染地圖監測數據只有當年下達行政處罰記錄的一半。政府、企業環境信息公開的不足使得數據庫的有效性大打折扣。因此，如何形成以政府為依托，以社會組織監督和公眾參與為主要形式，以建立統一數據庫為目標的模式，建立切實有效的PRTR制度以推進信息公開，成為亟待解決的問題。