上海2040年城市愿景：卓越的全球城市

王海燕

11月10日上午，《上海市城市總體規劃（2016-2040）（送審稿）》提交市十四屆人大常委會第33次會議審議。會議聽取了市規土局局長莊少勤所作的關于《上海市城市總體規劃（2016-2040）（送審稿）》的情況說明。

“新一輪城市總體規劃提出了上海未來20多年城市發展的新目標、新要求、新舉措，是集思廣益的成果，是全市人民智慧的結晶，充分體現了科學決策、民主決策。”莊少勤說，新一輪城市總體規劃在成果體系和內容形式上進行了創新，完整成果包括“1+3”成果體系，“1”為規劃報告，“3”為分區指引、專項規劃大綱和行動規劃大綱，并進一步精簡和提煉形成規劃文本圖集。規劃文本圖集和規劃報告將作為上報成果報國務院審批。

城市發展目標：

至2040年建成卓越的全球城市

總體規劃從城市性質和城市愿景兩個角度對城市發展目標進行了表述。

新一輪城市總體規劃將上海的城市性質表述為，上海至2040年建成卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市。

“加上‘卓越這個定語，既體現了上海的城市精神，也表明我們的目標是要進入全球城市的第一梯隊。這就要求我們城市發展的各方面都要對標國際一流，敢想敢干，善做善成。”莊少勤說。

城市愿景是從反映市民意愿的角度對城市發展目標進行描述，具體表述為，卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城。

城市規模：

到2020年常住人口控制在2500萬人以內

常住人口規模、建設用地規模是上海未來城市發展的關鍵指標，是確定其它指標的重要依據。

2015年，本市常住人口規模為2415萬人，人口快速增長與資源環境之間的矛盾十分突出。新一輪城市總體規劃提出，嚴格控制常住人口規模，到2020年常住人口控制在2500萬人以內，并以2500萬人左右作為2040年常住人口調控目標。同時，考慮到全球城市具有人口流動性強的特點，總體規劃提出，按照實際服務人口，包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等，對供水、能源、交通等基礎設施進行配置，提高城市的基本保障能力和彈性適應能力。

上海建設用地總量已到“天花板”。2015年，全市建設用地總規模達到3145平方公里，占陸域面積約46%，遠高于很多國際大都市20%～30%的水平。為此，總體規劃提出了規劃建設用地負增長的目標，明確2040年本市規劃建設用地總規模不超過3200平方公里，與2020年規劃建設用地3226平方公里相比，削減了26平方公里。

同時，總體規劃提出，優化建設用地結構，重點是減少工業用地，增加綠地、公共服務設施等用地。到2040年，全市工業用地比重控制在10%～15%，綠化廣場用地比重不低于15%，公共服務設施用地比重不低于15%。“建立空間留白機制，對規劃的建設用地，也要預留重大事件、重大項目的用地選址，加強規劃控制，以應對未來城市發展的不確定性。”莊少勤說。

空間格局：

確定9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮中心

空間格局是支撐城市發展和體現發展質量的關鍵，是空間資源配置策略和政策的平臺。總體規劃提出，要形成“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間格局。

一是促進區域一體化發展。重點是落實國家“一帶一路”、長江經濟帶、長江三角洲城市群協同發展等戰略，加強區域交通設施、生態環境、市政基礎設施、文化的互聯互通和共建共享，促進上海與近滬地區的協同發展。

二是形成“主城區—新城—新市鎮—鄉村”組成的城鄉體系。新的城鄉體系既延續了“1966”城鄉體系的主要框架，又根據生態基底對空間的限定，著眼于發揮綜合交通對城鎮發展的骨架支撐作用，對其進行了優化。主城區，包括中心城和中心城周邊虹橋、川沙、寶山、閔行4個主城片區。總體規劃提出，要以強化生態安全、防止城市蔓延、促進組團發展為導向，對主城區進行空間優化。新城，包括人口規模在50萬人以上的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5個新城。

總體規劃提出，新城要按照大城市的標準，強化公共服務配套，承接全球城市的部分核心功能，培育成具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。金山濱海地區、崇明城橋地區，基于人口規模、生態環境等因素，考慮不再納入新城，但仍然要發展成為功能完善、產城融合、用地集約、生態良好的相對獨立的門戶型節點城市。

總體規劃強調，鼓勵新市鎮依托區位、交通、風貌和產業等優勢，發展特色鎮。鄉村，將重點保護具有歷史文化特色的村莊，適度保留資源環境較好以及現狀綜合評價較高的村莊。“這里要說明的是，城鄉體系中的各個層級不是從上到下、從高到低的關系，城鎮也不是人口越多層次就越高，關鍵還是看質量、看內涵、看功能。”莊少勤說。

三是打造由城市主中心（中央活動區）、城市副中心、地區中心和社區中心組成的公共活動中心體系。城市主中心，也就是中央活動區，是一個包括小陸家嘴、外灘、人民廣場、世博—前灘—徐匯濱江地區、中山公園、虹橋開發區、北外灘、楊浦濱江等區域的連綿地區，面積約75平方公里，是全球城市核心功能的重要承載區。總體規劃確定了9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮中心。地區中心，結合軌道交通站點和樞紐進行設置，主要服務所在地區。社區中心，圍繞打造“15分鐘社區生活圈”進行設置。

四是依托城鎮圈促進城鄉發展一體化。在總體規劃中，城鎮圈是指在郊區由核心城鎮與周邊的集鎮和鄉村地區共同組成的區域，其大小以區域內交通出行30～40分鐘可達為標準。總體規劃將郊區劃分為24個城鎮圈。

五是建立“三大空間、四條紅線”的空間分區管制體系。總體規劃提出，要在全市域統籌生態、農業和城鎮“三大空間”，建立由生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護控制線構成的“四線”管控體系。這是加強空間管控的一項新舉措。2040年，全市規劃生態空間不小于5465平方公里，其中長江口及近海海域面積2432平方公里、陸域面積3033平方公里。在優先劃定生態空間和永久基本農田保護紅線的基礎上，劃定城市開發邊界，面積控制在2800平方公里以內，目的是控制城市的無序蔓延。

綜合交通體系：

2040年，基本實現新市鎮軌道交通站點全覆蓋

總體規劃主要從4個方面對綜合交通體系進行了闡述。一是提升國際樞紐功能，完善區域、城市樞紐體系。進一步提高上海國際國內兩個扇面的服務輻射能力，提升空港、海港、鐵路等國際門戶樞紐地位，增強區域交通廊道上的節點功能，形成國際（含國家級）樞紐—區域樞紐—城市樞紐的樞紐體系。重點是提升浦東樞紐、虹橋樞紐和洋山樞紐成為國際級（含國家級）樞紐。到2040年，上海航空樞紐設計年客運吞吐能力1.6億～1.8億人次，旅客中轉率、國際客流比例提高到20%以上和40%以上，貨郵運量達到700萬噸左右。

二是強化綜合運輸廊道建設，促進區域交通一體化。構建以高速鐵路、城際鐵路和高速公路為骨干，多種方式綜合支撐的對外交通走廊，重點提升滬寧、滬杭、沿江、滬通、滬湖、沿灣、滬甬等7條區域綜合運輸走廊的服務能級與效率。

三是實施公交優先發展戰略，構建一網多模式的軌道交通網絡。到2040年，形成由城際線、市區線、局域線構成的軌道交通網絡，3類線路規劃里程均達到1000公里以上，基本實現10萬人以上新市鎮軌道交通站點的全覆蓋。

四是適應綠色交通要求和城市生活方式轉變，優化慢行交通和城市物流格局。總體規劃提出，提高非機動車通行網絡的連續性，完善安全通達的騎行網絡和舒適便捷的步行活動區域，建設更多的“B+R”（自行車+換乘）設施。

城市文化品質：

劃定44個歷史風貌保護區

圍繞進一步激發城市文化活力，總體規劃從3個方面進行了闡述。

一是建設高品質文化設施。完善文化設施布局，推進黃浦江兩岸、蘇州河沿線、環人民廣場等重點文化集聚區建設。到2040年，每10萬人擁有的博物館不少于2個、大中型圖書館不少于5個、演出場館不少于3個、美術館或畫廊不少于8個。“2040年的建設目標是現狀的4倍、5倍、6倍、4倍，要建的還比較多，任務還比較重。”莊少勤說。

二是加強歷史風貌保護。上海是第二批國家歷史文化名城，總體規劃提出，要更加重視對城市遺產的整體性保護，加強對歷史城區的空間和風貌的整體管控，完善歷史城鎮和歷史村落的規劃控制和引導，逐步拓展歷史風貌保護范圍，完整展現不同歷史時期發展形成的城市空間脈絡。目前全市劃定了44個歷史風貌保護區，總面積有41平方公里，確定了5批共1058處優秀歷史建筑，今后還要增加。

三是塑造國際大都市與江南水鄉交相輝映的風貌特色。加強總體城市設計，保護自然山水，形成“擁江面海、枕湖依島、河網交織、林田共生”的自然山水格局。加強城市門戶和景觀節點設計，塑造濱水見綠、開敞有序的城市空間軸線和景觀廊道。

生態環境：

2040年，全市森林覆蓋率達到25%以上

堅持生態優先，是總體規劃的一個顯著特點。具體任務包括4個方面。

一是積極應對全球氣候變化。推進低碳發展，全面降低碳排放，實現全市碳排放總量與人均碳排放2025年之前達到峰值，到2040年，實現碳排放總量較峰值減少15%以上。

二是建設四大生態區域。即建設崇明世界級生態島、環淀山湖水鄉古鎮生態區、杭州灣沿岸生態灣區，保護好近海濕地地區。

三是構建“雙環、九廊、十區”多層次、成網絡、功能復合的市域生態空間體系。“雙環”為中心城周邊的外環綠帶、近郊綠環，其主要功能是遏制主城區的進一步蔓延。“九廊”為郊區沿主要河道布局的9條生態廊道，是城市的生態骨架。“十區”為郊區的10片生態保育區，是城市生態的重要基底。到2040年，全市森林覆蓋率達到25%以上，人均公園綠地面積達到15平方米。總體規劃提出，推進“通江達海”的藍網綠道建設，建成226條水綠交融的濱水活動空間，結合“雙環、九廊”等生態空間設置騎行、步行健身道，建成2000公里以上的慢行健身骨干綠道。

四是強化大氣、水、土壤環境保護和固體廢棄物治理。到2040年，PM2.5年均濃度控制在20微克/立方米左右。PM2.5年均濃度去年是53微克/立方米，今年的目標是降到50微克/立方米以下，2020年的目標是降到42微克/立方米左右。如果2040年降到20微克/立方米左右，就基本達到發達國家國際大都市的水平。形成靜脈產業鏈，固廢分類收集率達到100%，在2030年以前實現原生垃圾零填埋。