聚焦生態環境綜合治理全力補好城市管理短板

衛東+戴衛東

一、調研背景

今年，市委把“補好城市管理短板”，作為市委唯一重點課題，提出了“‘五違必治，‘四必先行”的要求。市政府在全市全面部署開展區域生態環境綜合治理工作。作為今年補短板的重點工作之一，市人大常委會也將區域生態環境綜合治理工作專項監督調研列入年度工作要點，開展專項監督和專題詢問。

市人大虹口代表組根據市人大本年度代表專題調研工作要求，圍繞虹口區政府的區域生態環境綜合治理情況，聚焦虹口區“四違一亂”專項整治工作開展了專項調研。今年4月成立專項調研組，并于4月至7月間，結合代表聯系社區活動，廣泛聽取和收集了社區群眾的相關意見建議；與虹口區人大常委會城建環保工委聯動走訪調研了虹口區相關部門、街道，全面了解情況；聽取情況匯報，開展座談交流；組織本組代表到青浦區青東農場學習考察外區開展生態環境綜合治理的情況和做法。在全面了解和深入分析的基礎上，形成了本專項調研報告，希望以虹口為例，深入解剖麻雀，為全市補好短板，提出一些有參考價值和可操作性的建議。

二、總體情況

根據市政府總體部署，虹口區采取“1+7+X”模式推進本次專項整治，分為市、區、街道三級重點目標整治區塊，“1”為市級目標區塊，為四川北路街道轄區內430畝的江西北路區塊，這是根據市里要求上報的整治區域；“7”為區級目標區塊，除了四川北路街道負責牽頭開展市級目標區塊的整治，全區其他7個街道確定了各自區域內的區級重點整治區域，總面積為2251.6畝；“X”為街道級目標區塊，各街道自我加壓，加大外延，另外設置了27個街道級目標區塊，主要為“短板”問題集中的區域、道路或專項性的工作項目，列入全年整治計劃。經年初排查，上述“1+7+X”項目，梳理出4445處無證建筑、7家違法排污企業、24處居民區群租、13處規模性租賃、33處消防安全隱患、5處危化品隱患、8處生產安全隱患、1488戶違法經營等問題，對此著力開展生態環境整治工作，全力補好城市管理短板。從調研情況來看，虹口的區域生態環境綜合治理工作，在區委、區政府的領導下，在區政法委及區綜治辦的牽頭下，全區上下凝心聚力，攻克重點難點，“1+7+X”市、區、街道三級重點目標區塊整治任務有序有力推進，目標完成情況良好，“四違一亂”現象得到了有效治理，城市面貌有了較大改觀，人民群眾對此普遍認同。

截止7月1日，共計完成違法建筑整治1376處合計面積40331平方米、整治消防安全隱患2處、消除生產安全隱患7處、整治居民區群租3處、查處違法生產經營企業211家、處罰金額25.35萬元，整治完成率均達到100%，提前半年完成了目標任務，并已于7月初通過了市里驗收，成為全市第一批通過驗收的3個地塊之一，也是中心城區第一個通過驗收的地塊，新民晚報進行了專題報道。在全力推進市級重點整治區塊的同時，區級重點整治區塊和街道重點整治區塊“四違一亂”整治工作，也取得了良好效果。

三、存在的主要問題

由于城市綜合管理本身的復雜性和種種主客觀原因，生態環境綜合治理工作仍然面臨著一些困難和問題。

（一）城市管理規范尚待進一步完善

一是法律法規仍有缺失。有些行政管理和執法行為仍缺乏可適用的法律法規和完整、有針對性的法理依據。調研中代表們了解到，對于破墻開店違規經營，最有效的整治辦法就是查封，但在實際工作中只能以“恢復原狀”為由予以整治。二是對于一些今年新推進的“補短板”整治項目，缺乏統一的管理標準，如虹口區今年將占道設攤、占道違建專項整治作為“啃硬骨頭”整治項目加以推進，但區執法部門反映，因為缺乏處置標準，各街道的處理方式和處罰力度都不一樣，影響處置效果。三是制度滯后，處置力度不夠。調研中了解到，由于無證建筑拆除和違法經營行為的處罰性規定力度不夠，偷倒垃圾等的處罰標準不高，垃圾減量分類等推動的力度不夠，群租違法行為的處罰流程過長等原因，處罰對違法人群產生的觸動和震懾相應有限，而且容易產生回潮。

（二）城市管理權限分割還不夠周全

我們對調研中收集的問題進行了初步梳理，發現不少城市管理的短板問題的產生就出自管理權限分割不夠周全，存在“留白”現象，容易產生管理空白和相互推委，時間一長就成為了短板。一是重點整治區塊與相鄰區的非重點整治區塊的整治力度不夠平衡。如四川北路街道市級重點區塊河南北路，由于分屬不同的整治區塊，給整治帶來難度。二是管理權屬不同，影響了整治效果。如分屬央管、市管企業“公字”產權房屋閑置后經多層轉租，存在管理和監管上的漏洞，產生違法搭建和無證經營現象，導致整治推進受阻。三是條塊合力機制尚不夠成熟。調研中我們發現在本次專項整治中，不少以前存在相互推諉的管理事項，都是通過打破條塊分割，跨部門的力量整合共同推進的，特別是通過指定責任部門、牽頭部門、配合部門等方式“被動”實施，以行政命令的方式加以推動解決的，還沒形成完善的條塊聯動，責任共擔的制度和機制。

（三）城市綜合治理沒形成完善的常態化機制

在調研中，我們感覺，市、區、街道各級部門都非常重視本次綜合治理，花了大力氣，下了苦工夫，整治成效也非常明顯，但也有相關職能部門反映，“四違一亂”現象僅靠集中整治還不能從根本解決問題，特別是長期保持整治成果更加困難，還必須各方聯動，綜合施策，有的放矢地加以解決。透過本次“四違一亂”整治的過程來看，手段比較單一，往往強調“集中”二字，就是以大兵團作戰的方式進行，治理成本與效益不成比例，執法成本遠遠高于違法成本，難以長期堅持，成果難以固化。目前在城市管理中，還是多倚重末端治理和末端執法，集中整治，系統治理、源頭治理的力度還不夠，使得矛盾和問題都積攢到末端環節，執法壓力過大，城市管理頑癥也無法得到根治。

四、主要對策和建議

（一）深化“短板”內涵，注重長短結合

市委提出“補好短板”的要求后，全市上下都積極落實，抓緊實施開展綜合治理工作，進一步細化“短板”內涵，深化“短板”意識，我們感到，對“短板”內容的不同理解，會造成今后決策和實施的不一致，影響綜合治理的成效和可持續發展。一是建議市里總結前階段各區、各部門開展“補短板”工作的經驗和做法，對“短板”內涵進行深化，形成共識，為打好“補短板”攻堅戰奠定思想基礎。二是要固化整治效果。“補短板”要一抓到底，久久為功，要深化工作機制，固化工作效果，打好常效管理的持久戰。三是建議市里要梳理和分析各區在綜合治理中遇到的共性問題，集中精力，加大投入，對癥施策。虹口組市人大代表在調研中發現，老小區的周邊往往也是“四違一亂”的重災區，希望市政府加快推進舊改進度，補齊城市“短板”。

（二）踐行群眾路線，理清疏堵關系

綜合治理工作，分為疏與堵兩種形式，專項整治可能以執法治理為主，也就是以堵為主。我們認為，疏與堵都是工作形式和方式，根本上要以問題為導向，要以人民群眾的需求為著眼點，建議要更加重視群眾關切，更加關注民眾需求，更多呼應民聲民意，提升人民群眾的獲得感和滿意度。一是建議政府部門在開展專項整治過程中，要廣泛聽取民情民意，多渠道、多途徑收集群眾意見，在此基礎上開展整治工作，防止發生因整治“短板”問題而產生新的民生“短板”。二是要始終貫徹群眾路線，加強相關法規政策的宣傳，做實做細群眾工作，一方面要讓廣大人民群眾了解開展整治工作的初衷，理解和支持政府開展工作，另一方面也要切實保護人民群眾的合法權益，調動人民群眾參與綜合治理和社區治理的積極性。

（三）著眼長遠機制，注重常態治理

生態環境綜合治理工作是一項綜合性非常強的工作，不可能畢其功于一役，要打好一個個“攻堅戰”，更要著眼長遠，注重長效機制。一是建議要將綜合整治工作與區重點推進的常項工作和標準化管理工作相結合，保證治理成效的長效化，比如，楊雄市長7月在虹口調研時給予了充分肯定的網格化管理中心片區化建設，可以與街道重點區塊整治工作有機結合，相輔相成，使整治工作和日常工作能相互促進。二是建議注重深入攻堅和后續管理，形成常態工作機制，固化集中整治成果，同時要將機制建設與集中措施相結合，共同推進發展。三是建議要重視集中整治與區域規劃的同步調整和同步跟進，對于比較大型的整治區塊要同步研究整治后的后續發展規劃；對于比較小型的整治地塊，建議區規劃專業部門和相關職能部門要加以關注，列入整體規劃或專項規劃的統籌管理范圍，無法列入規劃統籌管理的，建議結合各條線各類三年行動計劃的實施加以規范管理。（本文為調研報告摘要）