農村生態環境治理中的公眾參與

霍建云

摘 要：農村生態環境問題日益凸顯，環境治理成為當務之急。公眾參與在生態環境治理中極為重要，而目前公眾參與農村生態環境治理不僅缺乏頂層設計，而且公眾淡薄的生態意識、不健全的公眾參與機制以及不完善的法律制度等因素嚴重制約著公眾參與農村生態環境治理事務。因此，我們要不斷地加強頂層設計，加強宣傳教育，完善參與機制，健全法制建設，以進一步加強農村生態環境治理中的公眾參與，增強治理效果。

關鍵詞：公眾參與；農村生態環境；治理

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）11-0024-03

當前生態環境問題日益凸顯，世界上很多國家開始對生態環境進行治理，并在治理過程中充分發揮了公眾參與的作用，取得了一定的治理效果。隨著“綠水青山就是金山銀山”觀念的深入人心，全國范圍內開展了生態文明、美麗鄉村建設。但美麗中國、美麗鄉村建設不僅需要發揮政府的引導作用，更需要調動公眾的積極性，鼓勵和支持人民大眾共同參與。美麗鄉村作為美麗中國的重要組成部分不能缺位，但農村生態環境問題日益凸顯，生態環境治理成為當務之急。在農村，提高農民參與農村生態環境治理的積極性，成為推進美麗鄉村建設的重要舉措。

一、公眾參與農村生態環境治理的問題

在我國，公眾參與農村生態環境治理的起步比較晚，但還是有一些法律法規可以引導鼓勵公眾參與到農村生態環境治理中來。比如，《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》《關于加強農村環境保護工作的意見》《中華人民共和國環境保護法》等等。經過幾十年的發展，全國范圍內不僅涌現出一批新農村和生態文明村，同時也形成了包括舉報投訴、村民會議、村民論壇、民間環保協會等在內的各式各樣的參與形式。這些公眾參與形式與政府的農村生態環境治理工作相互配合，改善了農村的生態環境。但公眾在參與農村生態環境治理過程中依舊存在一些問題，制約著公眾參與農村生態環境治理的積極性。

（一）政府主導包辦現象嚴重

在生態環境治理形式上，形成了由政府主導的“自上而下”的方式。“自上而下”的公眾參與方式，存在不同程度的政府“包辦”的現象，重政府和企業的作用，而輕社會力量，一定程度上弱化了公眾參與權，使公眾處于被動參與的狀態。在這種情況下，公眾參與環境治理的廣度和效果受到行政主管部門的態度偏好影響。政府較重視生態環境治理中的公眾參與，支持公眾參與行為，公眾參與度就高，相對就能取得較好的治理效果。一旦政府不再支持公眾參與環境治理，公眾本來已有的積極性就會被消解，導致實際參與度降低，參與的影響力也大打折扣。

（二）“觀念性參與”現象嚴重

農村生態環境問題日益嚴峻，但深受其害的大部分農民只是停留在對生態環境問題的認識中，鮮有實際的參與行動。“依據參與的層次，公眾參與又可以劃分為觀念性參與、行為性參與和監督性參與三個層次。”[1]從觀念性參與的角度來看，我國公眾對環境問題還是比較關注的。《中國公眾環保民生指數綠皮書（2007）》顯示，“在9個公眾關注的熱點問題中，對環境污染問題的關注僅次于物價問題，排名第二。66.9%的公眾認為現階段我國環境問題非常嚴重和比較嚴重，比2006年增加了3.9個百分點。”但從行為性參與的角度來看，鮮有環境保護行為，與觀念性參與形成了比較大的反差。“國內僅有6.3%的公眾在最近3個月參加過環保活動，知道‘12369環境問題免費舉報電話的人只占13.9%。”[2]

（三）公眾環保意識狹隘

當前農村的水污染、空氣污染、土壤污染、固體廢物污染等越來越突出，這些污染帶來的危害也日益嚴重，使當地居民不得不重新審視生態環境問題。加之國家采取并實施了一系列生態文明建設的舉措，也促使了公眾環保意識的提高。但是一談到“誰是生態環境治理的主體”等一些具體問題時，大多數群體，特別是農民，普遍認為“這是政府的事情”“和農民沒有什么關系”“農藥化肥沒有污染，而是提高糧食產量的重要手段”。這樣的思想觀念導致農民在生態環境治理方面不可能踐行具體可行的治理行為，也不可能大有作為。

此外，農民群體在生態環境治理過程中大局觀念缺乏，雖然他們都在關注水體、空氣、噪音等污染，也都希望快速改善公共環境，但卻“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”，這充分說明了公眾缺乏大局意識。農民只管著自己的一畝三分地，垃圾、污水傾倒只要不在自己的可視范圍內就行，不管這些垃圾、污水會不會影響到公共環境。

二、公眾參與農村生態環境治理的主要制約因素

近年來，農民逐漸認識到本地生態環境問題的嚴重性，環保意識有所提高，但大多仍只是觀念上參與，實踐上卻鮮有保護環境的行為。缺乏公眾參與的頂層設計、公眾生態意識淡薄、公眾參與機制不健全以及公眾參與的法律制度保障不完善成為制約公眾參與農村生態環境治理的主要因素。

（一）公眾參與頂層設計缺乏

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”。為了實現綠色發展，在生態環境保護領域提出了建立健全生態環境治理體系的目標，但在完善生態環境治理體系方面仍有許多問題急需解決。其中最重要的就是完善農村生態環境治理的頂層設計，轉變政府職能，樹立政府作為引導者參與農村生態環境治理的新形象。

（二）公眾生態意識淡薄

當前農村一些基層官員和農民缺乏對公民參與農村生態環境治理問題重要性的正確認識，表現出淡薄的生態意識，影響了公眾參與的積極性。一些基層官員存在短視行為，一味地追逐經濟利益，唯“GDP”論政績，忽視了環保工作。這樣的短視行為加之生態環境法制觀念的缺乏，導致政策偏向經濟發展而忽視生態環境保護，一定程度上影響了農民參與農村環境治理的積極性。同時，由于農村落后的社會經濟條件，致使很多農民無法正確認識當地的生態環境，影響著農民對環保知識的掌握。因此，很多農民沒有意識到自己既是農村生態環境的受益者又是危害的承擔者，自己才是農村生態文明建設的主體力量，一定程度上挫傷了農民參與生態環境治理的積極性。

（三）公眾參與機制不健全

公眾參與機制就是公眾在政治參與過程中形成的帶規律性的模式。它涉及參與主體、參與范圍、參與方式三個基本要素[3]。在農村生態環境治理中，一些環境政策議題的技術化或專業化程度要求較高，使得一些文化程度低的農民很難接受和理解，影響其參與環境治理。一部分官員不作為，使得農民參與環境污染治理的機會和領域受限，參與渠道不暢。雖然近幾年在農村出現了公示制度、聽證制度等多種農民參與環境治理的方式，但這些制度要么是執行不到位，要么是根本不執行，阻礙了農民在參與環境決策中作用的發揮。更嚴重的是，由于缺乏公眾參與環境污染治理的救濟性渠道，很多農民不得不采取一些非正常的方式表達和維護自身利益訴求，甚至釀成群體性事件。

（四）公眾參與的法律制度保障欠缺

完善的法律制度是實現公眾參與農村環境污染治理的制度保障，但目前農民參與農村生態環境治理的法律制度卻不完善。我國的《憲法》《環境保護法》《村民委員會組織法》等法律雖然規定了公眾參與環境治理的權利，但是相關法律條款大多僅有原則性的規定，缺乏可操作性和普遍適用性。如2014年修訂的《環境保護法》，在關于農村的環保規定和公眾參與方面邁出了關鍵性的一步，2015年作為農業農村環保行政法規的《畜禽規模養殖污染防治條例》也開始實施，但是在基層治理層面，對于公眾參與生態環境治理的具體規定還很缺乏。在其他多個相關的環保法律中，對于公眾參與環境治理的立法規定也是過于分散和抽象，對于農村環境治理的公眾參與方面根本沒有具體涉及。再者，在農村清潔生產、土壤污染、農村生活和農業污水污染、農村環境基礎設施建設等領域，還存在立法空白。

此外，完善配套制度的缺乏也制約著農民參與農村生態環境治理。《中華人民共和國環境影響評價法》第21條規定：建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。該規定為民眾參與環境影響評價提供了法律依據。但就環境問題若沒有舉行聽證會，基層政府以及建設單位是否應該承擔責任等沒有硬性規定，也沒有其他的保障措施，這就使得很多地方政府幾乎不會就環境問題舉行聽證會，即使有，也是走走過場，聽證制度沒有發揮出應有的作用。

三、完善公眾參與農村生態環境治理機制

農村生態環境治理離不開政府的有效作為，但僅僅依靠政府行為不能完全解決當前的生態環境問題。農民是農村生產、生活的主體，農民是否有環境友好的行為是能否建成美麗鄉村的關鍵。因此必須完善公眾參與農村生態環境治理機制，調動農民的參與積極性，使其參與農村的生態環境治理。

（一）加強頂層設計，改善政府農村生態環境治理能力

加強頂層設計與摸著石頭過河相結合是當前我們進行深化改革的重要原則，重塑生態環境治理體系更需要加強頂層設計。目前，我國“自上而下”的治理方式依然處于主導地位，因此，必須改善政府生態環境治理能力，引導企業以及其他社會力量參與生態環境治理，最終形成政府、企業、社會的共治格局。

政府在生態環境治理中的引導力和監督力由政府的生態環境治理能力決定，其能力強弱更是直接影響著政府在促進公眾參與農村生態環境治理中作用能否有效發揮。因此提升政府生態環境治理能力，首先要明確政府生態環境治理職能，重視生態環境治理職能以及與之相關的職能的實現。當前政府能力主要體現為經濟發展的能力，以發展經濟為中心，擠壓了生態治理空間，導致政府的環境治理能力較弱。這就需要政府協調經濟發展職能與生態環境保護職能之間的關系，厘清經濟效益、生態效益之間的關系，擺脫“GDP至上”的政績觀，把更多的時間和精力放到生態環境治理上，走可持續發展、綠色發展之路，實現經濟效益與生態效益的統一。

提升政府生態環境治理能力必須培養政府工作人員的道德素養。通過加強生態文明教育，提升政府工作人員的生態責任意識，使其能夠正視當前農村嚴重的生態環境問題，在制定當地的發展規劃時，能夠保證既結合了本地實際情況又促進了當地經濟效益、生態效益和社會效益的統一。此外，把綠色GDP作為政府工作人員績效評估的重要標準，激發農村基層政府工作人員參與生態環境治理的主動性和責任感。

（二）加強宣傳教育，提高公眾參與農村生態環境治理的意識和能力

首先，利用現代媒體，如互聯網、微博、廣播、電視等多種形式的宣傳教育，提高農民的生態認知和生態意識，提高農民對參與農村生態環境治理的認同感。只有提高了農民的認同感，讓其意識到參與農村生態環境治理是保障自我環境權益實現的需要，是維護其切身利益的需要，是實現可持續發展、為后代造福的需要，才能激發農民參與生態環境治理的積極性和主動性，才能在生活中自覺踐行環境友好的行為。

其次，通過宣傳教育引導農民進行清潔生產、文明生活。教育的目的之一就是讓農民基于對環境保護的重大意義和基本知識的了解，結合生產、生活經驗，獲得解決農村生態環境問題的基本能力。宣傳教育的最終目的就是要使農民能夠自覺貫徹落實國家的生態文明建設、美麗鄉村建設政策，主動參與農村生態環境治理，自覺采取健康文明的生產、生活、消費方式，推廣生態農業，發展生態旅游，維護農村生態環境，推進美麗鄉村建設。

（三）完善參與機制，拓展公眾參與農村生態環境治理的渠道

完善的政治參與機制不僅能夠保證公民環境權益的實現，還能促進美麗鄉村的建設進程。而農村不健全的政治參與機制，無法滿足農民合理的環境利益訴求，易促使民眾在體制外尋找解決辦法。在這種情況下，就易出現一些破壞社會秩序的事件，增加農村社會的不穩定因素。因此，拓寬公眾參與農村生態環境治理的渠道和方式，建立健全政治參與機制勢在必行。

首先，成立一個不僅代表公眾利益，而且具有密切聯系農民和政府職能的基層組織。該組織要隨時關注和保護農民的環境權益，并且可以隨時向政府反映農民的訴求并將政府的回應反饋給農民，以期問題以最好最快的方式解決。其次，完善公開聽證會制度、民意調查制度，通過公開聽證以及民意調查，讓公眾參與到生態環境政策制定中來，促進政府決策的科學化、民主化，最大限度地體現公眾利益。

（四）健全法制建設，為公眾參與農村生態環境治理提供法制保障

我國美麗鄉村建設剛剛起步，很多方面很不完善，生態法制建設更是短板，因此必須健全法制建設，明確立法標準。首先，要明確法律責、權關系。通過精準的法律規范、法律制度明確政府生態環境保護的職責，使政府成為農村生態環境保護的主導力量是完善農村生態環境立法的重要舉措，通過確認農民的環境權使其成為保護農村生態環境的主力是完善立法的題中應有之義。這就需要政府做到“法無授權不可為”“法不授權便無權”，農民應該做到“法無禁止即可為”“法不禁止便自由”[4]。因此，在農村生態法制建設過程中，應該確認和確保農民環境權力和利益。同時，依靠法律的強制力、約束力、規范作用提升農民保護環境、珍惜資源、尊重生命的生態道德水平，進而使農民參與農村生態環境治理的主動性、積極性和創造性有所提高。其次，完善有關農村生態環境保護的法律法規。在完善《環境保護法》及相關法律的基礎上，制定一批對農村生態環境保護具有針對性的專門法，如《農村環境保護法》《農村清潔生產促進法》等，保障公眾參與農村生態環境治理。同時，修改并完善現行法律法規，使各個法律法規之間相匹配，避免位階沖突，提高其可操作性。

參考文獻：

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