湘西州國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展探討

仝奇峰， 和紅曉 ，楊 艷

(1.湖南省湘西州林業(yè)科學(xué)研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林業(yè)局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

湘西州國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展探討

仝奇峰1， 和紅曉2，楊 艷3

(1.湖南省湘西州林業(yè)科學(xué)研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林業(yè)局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

探討了湘西州7個(gè)國(guó)有林場(chǎng)改革目前存在的問(wèn)題，分析了國(guó)有林場(chǎng)的改革成效，結(jié)合湘西州實(shí)際，從更加注重生態(tài)功能的改善和生態(tài)效益的提高、更加注重公益性方向發(fā)展、更加注重森林資源培育、更加注重森林生態(tài)旅游和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)4個(gè)方面提出了湘西州國(guó)有林場(chǎng)未來(lái)的發(fā)展方向，為湘西州國(guó)有林場(chǎng)改革提供參考依據(jù)。

湘西州；國(guó)有林場(chǎng)；改革；發(fā)展方向

1 引言

湘西州共有7個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)總面積28.43萬(wàn)畝，職工總數(shù)640人，50多年來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)一直是湘西州生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)屏障和森林資源儲(chǔ)備基地，在保護(hù)和改善全州生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全、涵養(yǎng)水源、保持土壤、凈化大氣、保護(hù)生物多樣性以及增加碳匯等方面發(fā)揮了重要作用，為湘西州生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，湘西州國(guó)有林場(chǎng)存在著定位不清、管理體制混亂、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、支持政策不健全等問(wèn)題。隨著森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)，以及湘西州委、州政府實(shí)施生態(tài)湘西、綠色湘西建設(shè)，國(guó)有林場(chǎng)80%以上的森林被劃為生態(tài)公益林，林場(chǎng)的工作重心已由傳統(tǒng)的造林、采伐，轉(zhuǎn)變?yōu)樯峙嘤?、管護(hù)，維護(hù)生態(tài)安全，林場(chǎng)失去了主要資金來(lái)源，而當(dāng)?shù)刎?cái)政也無(wú)力為其投入，國(guó)有林場(chǎng)生存和發(fā)展受到極大威脅。

2 改革前湘西州國(guó)有林場(chǎng)存在的問(wèn)題

2.1 定位不科學(xué)，體制未理順

湘西州7個(gè)國(guó)有林場(chǎng)中南華山和紅山國(guó)有林場(chǎng)為全額撥款事業(yè)單位，曾家界、砂子坡為差額撥款事業(yè)單位，高望界、軍亭界和杉木河為自收自支事業(yè)單位。雖然都是國(guó)有林場(chǎng)，但管理體制不統(tǒng)一，林場(chǎng)資金來(lái)源差異較大，導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展參差不齊。此外，軍亭界林場(chǎng)有1個(gè)代管村，3個(gè)村民小組，860余人，林場(chǎng)還要承擔(dān)代管村建設(shè)責(zé)任。這種“企不企、事不事、工不工、農(nóng)不農(nóng)”的定位體制，與國(guó)有林場(chǎng)的性質(zhì)和任務(wù)不相適應(yīng)[1]。

2.2 政策邊緣化，發(fā)展弱勢(shì)化

國(guó)有林場(chǎng)是以保護(hù)和培育森林資源為主要任務(wù)，既不能與企業(yè)一樣自主經(jīng)營(yíng)，又不能與其他社會(huì)公益事業(yè)單位一樣得到公共財(cái)政的有效支持，地方財(cái)政基本沒(méi)有對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的事業(yè)經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)行投入。林場(chǎng)處于農(nóng)村又獨(dú)立于鄉(xiāng)村，成為政策孤島，既沒(méi)有被地方政府納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，也沒(méi)有享受農(nóng)村稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)等支農(nóng)、惠農(nóng)政策。而且，國(guó)有林場(chǎng)大多處于交通欠發(fā)達(dá)地區(qū)，吸引人才、留住人才的能力非常有限，使其發(fā)展越來(lái)越弱勢(shì)化。

2.3 債務(wù)負(fù)擔(dān)重，民生問(wèn)題突出

湘西州國(guó)有林場(chǎng)有各類(lèi)債務(wù)7045.8萬(wàn)元，各林場(chǎng)社會(huì)保險(xiǎn)參保情況參差不齊，5個(gè)林場(chǎng)為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，2個(gè)為企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。4個(gè)林場(chǎng)為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，1個(gè)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，1個(gè)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，1個(gè)職工未參加醫(yī)療保險(xiǎn)，還有3個(gè)林場(chǎng)職工沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等。雖然同為國(guó)有林場(chǎng)，但各林場(chǎng)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及醫(yī)療保險(xiǎn)管理混亂，不統(tǒng)一，林場(chǎng)職工基本工作條件得不到保障。加上林場(chǎng)大多建于20世紀(jì)50、60年代，基礎(chǔ)設(shè)施缺失、老化嚴(yán)重，職工生產(chǎn)生活條件十分艱苦，大部分林場(chǎng)場(chǎng)部和護(hù)林站所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，高望界的中界護(hù)林點(diǎn)、曾家界他砂分場(chǎng)還未通電，大多數(shù)職工的生活水平、生存狀況遠(yuǎn)不及當(dāng)?shù)卮迕瘛?/p>

2.4 資金投入不足，經(jīng)營(yíng)管理粗放

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)國(guó)有林場(chǎng)資金投入十分有限，加上湘西州實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的發(fā)展戰(zhàn)略，2014年以來(lái)，7個(gè)國(guó)有林場(chǎng)已經(jīng)全面禁伐，致使該州林場(chǎng)處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)資金、造林經(jīng)營(yíng)無(wú)經(jīng)費(fèi)、職工工資無(wú)來(lái)源的“三無(wú)”狀態(tài)[1]。加上國(guó)有林場(chǎng)森林自養(yǎng)能力十分有限，個(gè)別林場(chǎng)還承擔(dān)繁重的社會(huì)建設(shè)職能，保護(hù)和發(fā)展森林資源的主體任務(wù)難以完成。且大部分國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都比較單一，沒(méi)有多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)管理粗放，全州國(guó)有林場(chǎng)平均每公頃蓄積量?jī)H為75 m3，是世界平均水平的57%。

3 湘西州國(guó)有林場(chǎng)改革成效

湘西州的改革試點(diǎn)工作在2013全面啟動(dòng)，計(jì)劃用2年的時(shí)間，基本完成國(guó)有林場(chǎng)改革，做到森林資源不斷增長(zhǎng)，質(zhì)量不斷提升，生態(tài)功能不斷增強(qiáng)，民生保障不斷完善，綜合效益不斷提高，建立起國(guó)有森林資源統(tǒng)一管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制，形成符合行業(yè)特點(diǎn)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制[2]。

3.1 徹底解決了國(guó)有林場(chǎng)定位和體制問(wèn)題

截至目前，湘西州7個(gè)國(guó)有林場(chǎng)改革工作已經(jīng)全面完成，將7個(gè)國(guó)有林場(chǎng)全部定性為公益一類(lèi)事業(yè)單位，核定全額事業(yè)編制325個(gè)，富余人員全部安置到位，所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，改革前后的基本情況詳見(jiàn)表1。改革后，國(guó)有林場(chǎng)所有職工和富余人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等社保保障全部到位，在職職工實(shí)行了住房公積金制度。同時(shí)，并將符合低保條件的林場(chǎng)職工家庭成員納入居民最低生活保障范圍，切實(shí)做到應(yīng)報(bào)盡保，徹底解決了職工的后顧之憂(yōu)。

表1 湘西州7個(gè)國(guó)有林場(chǎng)改革前后基本情況統(tǒng)計(jì)

3.2 成功轉(zhuǎn)變了經(jīng)營(yíng)發(fā)展方式

改革后的國(guó)有林場(chǎng)創(chuàng)新了經(jīng)營(yíng)機(jī)制，所有崗位全部實(shí)行競(jìng)聘上崗，并建立績(jī)效考核制度，各類(lèi)人員工資與績(jī)效考核掛鉤。改革后，國(guó)有林場(chǎng)共核定崗位356個(gè)，其中管理人員崗位97個(gè)，占27.2%；專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位148個(gè)，占41.6%；工勤技能崗位111個(gè)，占31.2%。通過(guò)改革，明確了國(guó)有林場(chǎng)是建設(shè)綠色湘西，生態(tài)湘西的基石，國(guó)有林場(chǎng)落實(shí)了法人自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有林場(chǎng)由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變和由采伐木材獲取經(jīng)濟(jì)利益為主向保護(hù)培育資源、發(fā)揮生態(tài)功能和服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變[3]。

3.3 完善了支撐政策

定編后的富余人員，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)勞務(wù)、提前5年退休、解除勞動(dòng)合同等多種途徑安置，其工資待遇及社會(huì)保障享受與在編人員同等待遇，并由縣財(cái)政保障到位。林場(chǎng)的道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及造林、森林防火、有害生物防治等投入，納入各縣市發(fā)展計(jì)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，交由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排建設(shè)資金。林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排在國(guó)有林場(chǎng)，扶貧開(kāi)發(fā)、以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等工程項(xiàng)目向國(guó)有林場(chǎng)傾斜，建立以國(guó)家投資為主體的多元投資體制，吸納更多的社會(huì)資金，投資林場(chǎng)建設(shè)，加大對(duì)林場(chǎng)人工造林、封山育林、低效林改造、森林撫育、天然林保護(hù)、森林防火等基本建設(shè)的資金投入，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

4 湘西州國(guó)有林場(chǎng)未來(lái)發(fā)展的方向

4.1 更加注重生態(tài)功能的改善和生態(tài)效益的提高

近年來(lái)，大氣污染越來(lái)越受到大家的普遍關(guān)注，生態(tài)文明建設(shè)也提升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度。森林是陸地生態(tài)的主體，是國(guó)家、民族生存的資本和根基，關(guān)系生態(tài)安全、淡水安全、國(guó)土安全、物種安全、氣候安全和國(guó)家生態(tài)外交大局[3]。湘西州國(guó)有林場(chǎng)大都分布在大江大河的源頭或上游，飲用水源地或水庫(kù)周?chē)壬鷳B(tài)脆弱地區(qū)或生態(tài)重點(diǎn)地區(qū)，是湘西州生態(tài)安全的基本骨架和生態(tài)屏障，守住了全州生態(tài)安全的底線，因此，湘西州國(guó)有林場(chǎng)未來(lái)將更加注重生態(tài)功能的改善和生態(tài)效益的提高，是維護(hù)全州可持續(xù)發(fā)展，改善人民生態(tài)福祉的戰(zhàn)略選擇。

4.2 更加注重向公益性方向發(fā)展

湘西州國(guó)有林場(chǎng)森林資源是全州的重要的公共資源之一，是免費(fèi)天然氧吧，改革后湘西州明確將國(guó)有林場(chǎng)主要功能定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，主要發(fā)揮其生態(tài)功能和為社會(huì)公眾提供社會(huì)服務(wù)職能，使更多的人能走進(jìn)森林、體驗(yàn)自然、放松心情、釋放壓力，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的內(nèi)心和諧、人與自然的和諧，進(jìn)而構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)美麗湘西有著重要意義[1]。因?yàn)樯鷳B(tài)建設(shè)的需要，國(guó)有林場(chǎng)木材被禁伐，林場(chǎng)自身沒(méi)有收益權(quán)，但是他產(chǎn)生的生態(tài)效益涵養(yǎng)了水源，凈化了空氣，這些都是全民共有共享的公共產(chǎn)品，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)交換[4]。所以，國(guó)有林場(chǎng)是一個(gè)奉獻(xiàn)的行業(yè)，是公益性的事業(yè)，在建設(shè)生態(tài)文明，在全民的生態(tài)需求越來(lái)越突出的背景下，國(guó)有林場(chǎng)要想煥發(fā)生機(jī)和活力，必須把國(guó)有林場(chǎng)作為公益性事業(yè)來(lái)支持、來(lái)管理，才能夠真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[5～8]

4.3 更加注重森林資源培育

森林資源是林業(yè)發(fā)揮多種功能的物質(zhì)基礎(chǔ)，培育森林資源是林業(yè)工作的核心任務(wù)，加強(qiáng)森林資源培育是應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略舉措[9]。湘西州是生態(tài)脆弱的地區(qū)，維護(hù)生態(tài)安全的任務(wù)十分繁重，國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的重要基地和資源培育的核心，培育的資源越多，給國(guó)家創(chuàng)造的財(cái)富越多，自身的管護(hù)責(zé)任也越大。目前，我國(guó)木材和其他林產(chǎn)品供需矛盾十分突出?！笆濉逼谀?，我國(guó)木材需求達(dá)到5億m3左右，供需缺口近2億m3，其他林副產(chǎn)品供需缺口將達(dá)3000萬(wàn)t。在木材等林產(chǎn)品進(jìn)口日益困難的情況下，全州必須立足州內(nèi)的林地和物種資源優(yōu)勢(shì)，調(diào)整樹(shù)種、林齡結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展優(yōu)良鄉(xiāng)土樹(shù)種，多樹(shù)種結(jié)合，喬、灌、草立體配置，積極營(yíng)造混交林，增強(qiáng)森林生態(tài)功能，加快后續(xù)資源培育，實(shí)現(xiàn)森林資源的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，努力滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大需求[10]。

4.4 更加注重森林生態(tài)旅游和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)

森林生態(tài)旅游是一種正在迅速發(fā)展的新興的旅游形式，森林改善環(huán)境以及為公眾提供休憩功能正在逐步被加強(qiáng)，森林旅游作為生態(tài)旅游的一種，在該州正逐步興起，并呈現(xiàn)“井噴”的發(fā)展趨勢(shì)。2015年底，湘西州的森林旅游人數(shù)達(dá)100萬(wàn)人次，旅游總收入達(dá)1億元。改革后，國(guó)有林場(chǎng)要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在保護(hù)好森林資源的前提下，根據(jù)林場(chǎng)自身資源優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林、花卉苗木、森林食品、森林藥材、森林旅游及野生動(dòng)物養(yǎng)殖等新興產(chǎn)業(yè)。要大力進(jìn)行林下綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)行“林-藥”、“林-菜”、“林-牧”立體經(jīng)營(yíng)，發(fā)展森林藥材、森林蔬菜和林下養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、養(yǎng)牛等，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展。

[1]褚利明.關(guān)于國(guó)有林場(chǎng)改革有關(guān)問(wèn)題的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2012(6):7～11.

[2]中共湖南省委，湖南省人民政府.湖南省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案[R].長(zhǎng)沙：湖南省人民政府，2015.

[3]中共中央國(guó)務(wù)院.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有林場(chǎng)改革方案〉和〈國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知[R].北京：中共中央國(guó)務(wù)院，2015.

[4]周 輝, 黃小林, 陳顏顏.林業(yè)資源管理與林業(yè)造林方法的應(yīng)用分析[J].綠色科技，2015(12).

[5]馬 琳.新形勢(shì)下林業(yè)森林資源林政管理工作的幾點(diǎn)思考[J].綠色科技，2015(11).

[6]王 剛.加強(qiáng)森林資源林政管理,實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展[J].四川水泥， 2016(8).

[7]常傳海,王開(kāi)宇,孟凡祥.對(duì)林業(yè)森林資源林政管理的分析思路構(gòu)建和探索[J]. 中國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2016(9).

[8]王福余.天水市秦州區(qū)森林資源管理現(xiàn)狀及對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2016(23).

[9]李淑英.強(qiáng)化森林資源林政管理措施探析[J].中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016(4) .

[10]莊振東,賈 彬,劉 欣.淺析林政管理[J].農(nóng)業(yè)科技與信息， 2016(14).

Study on Reform and Development of State-owned Forest Farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province

Tong Qifeng1，He Hongxiao2，Yang Yan3

((1.ForestryInstituteofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 2.ForestryBureauofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 3.HunanForestryAcademy，Changsha，Hunan410004，China)

By discussing problems of 7 state-owned forest farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province, the reform effects of state-owned forest farms were analyzed. Combining with practice, from the 4 aspects, i.e. to pay more attention to the improvement of the ecological function and the improvement of ecological benefit and pay more attention to develop in the direction of public welfare, pay more attention to cultivation, pay more attention to the forest eco-tourism and forest resources development forests economy, we put forward suggestions for the future direction of state-owned forest farms, hoping to provide referential basis for the reform of state-owned forest farms.

Autonomous Prefecture of Western Hunan Province；state-owned forest farms；reform；development direction

2016-09-21 作者簡(jiǎn)介：仝奇峰(1979—)，男，工程師，主要從事林業(yè)科學(xué)技術(shù)研究及其林業(yè)調(diào)查規(guī)劃方面的工作。

F326.27

A

1674-9944(2016)19-0100-03