湘西州國有林場改革與發(fā)展探討

仝奇峰， 和紅曉 ，楊 艷

(1.湖南省湘西州林業(yè)科學(xué)研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林業(yè)局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院，湖南 長沙 410004)

湘西州國有林場改革與發(fā)展探討

仝奇峰1， 和紅曉2，楊 艷3

(1.湖南省湘西州林業(yè)科學(xué)研究所，湖南 吉首 416000；2.湖南省湘西州林業(yè)局，湖南 吉首 416000；3.湖南省林業(yè)科學(xué)院，湖南 長沙 410004)

探討了湘西州7個(gè)國有林場改革目前存在的問題，分析了國有林場的改革成效，結(jié)合湘西州實(shí)際，從更加注重生態(tài)功能的改善和生態(tài)效益的提高、更加注重公益性方向發(fā)展、更加注重森林資源培育、更加注重森林生態(tài)旅游和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)4個(gè)方面提出了湘西州國有林場未來的發(fā)展方向，為湘西州國有林場改革提供參考依據(jù)。

湘西州；國有林場；改革；發(fā)展方向

1 引言

湘西州共有7個(gè)國有林場，經(jīng)營總面積28.43萬畝，職工總數(shù)640人，50多年來，國有林場一直是湘西州生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)屏障和森林資源儲(chǔ)備基地，在保護(hù)和改善全州生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全、涵養(yǎng)水源、保持土壤、凈化大氣、保護(hù)生物多樣性以及增加碳匯等方面發(fā)揮了重要作用，為湘西州生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。但長期以來，湘西州國有林場存在著定位不清、管理體制混亂、經(jīng)營機(jī)制不活、支持政策不健全等問題。隨著森林分類經(jīng)營，以及湘西州委、州政府實(shí)施生態(tài)湘西、綠色湘西建設(shè)，國有林場80%以上的森林被劃為生態(tài)公益林，林場的工作重心已由傳統(tǒng)的造林、采伐，轉(zhuǎn)變?yōu)樯峙嘤?、管護(hù)，維護(hù)生態(tài)安全，林場失去了主要資金來源，而當(dāng)?shù)刎?cái)政也無力為其投入，國有林場生存和發(fā)展受到極大威脅。

2 改革前湘西州國有林場存在的問題

2.1 定位不科學(xué)，體制未理順

湘西州7個(gè)國有林場中南華山和紅山國有林場為全額撥款事業(yè)單位，曾家界、砂子坡為差額撥款事業(yè)單位，高望界、軍亭界和杉木河為自收自支事業(yè)單位。雖然都是國有林場，但管理體制不統(tǒng)一，林場資金來源差異較大，導(dǎo)致國有林場發(fā)展參差不齊。此外，軍亭界林場有1個(gè)代管村，3個(gè)村民小組，860余人，林場還要承擔(dān)代管村建設(shè)責(zé)任。這種“企不企、事不事、工不工、農(nóng)不農(nóng)”的定位體制，與國有林場的性質(zhì)和任務(wù)不相適應(yīng)[1]。

2.2 政策邊緣化，發(fā)展弱勢化

國有林場是以保護(hù)和培育森林資源為主要任務(wù)，既不能與企業(yè)一樣自主經(jīng)營，又不能與其他社會(huì)公益事業(yè)單位一樣得到公共財(cái)政的有效支持，地方財(cái)政基本沒有對(duì)國有林場的事業(yè)經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)行投入。林場處于農(nóng)村又獨(dú)立于鄉(xiāng)村，成為政策孤島，既沒有被地方政府納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，也沒有享受農(nóng)村稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)等支農(nóng)、惠農(nóng)政策。而且，國有林場大多處于交通欠發(fā)達(dá)地區(qū)，吸引人才、留住人才的能力非常有限，使其發(fā)展越來越弱勢化。

2.3 債務(wù)負(fù)擔(dān)重，民生問題突出

湘西州國有林場有各類債務(wù)7045.8萬元，各林場社會(huì)保險(xiǎn)參保情況參差不齊，5個(gè)林場為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，2個(gè)為企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。4個(gè)林場為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，1個(gè)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，1個(gè)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，1個(gè)職工未參加醫(yī)療保險(xiǎn)，還有3個(gè)林場職工沒有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等。雖然同為國有林場，但各林場養(yǎng)老保險(xiǎn)以及醫(yī)療保險(xiǎn)管理混亂，不統(tǒng)一，林場職工基本工作條件得不到保障。加上林場大多建于20世紀(jì)50、60年代，基礎(chǔ)設(shè)施缺失、老化嚴(yán)重，職工生產(chǎn)生活條件十分艱苦，大部分林場場部和護(hù)林站所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，高望界的中界護(hù)林點(diǎn)、曾家界他砂分場還未通電，大多數(shù)職工的生活水平、生存狀況遠(yuǎn)不及當(dāng)?shù)卮迕瘛?/p>

2.4 資金投入不足，經(jīng)營管理粗放

長期以來，國家對(duì)國有林場資金投入十分有限，加上湘西州實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的發(fā)展戰(zhàn)略，2014年以來，7個(gè)國有林場已經(jīng)全面禁伐，致使該州林場處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無資金、造林經(jīng)營無經(jīng)費(fèi)、職工工資無來源的“三無”狀態(tài)[1]。加上國有林場森林自養(yǎng)能力十分有限，個(gè)別林場還承擔(dān)繁重的社會(huì)建設(shè)職能，保護(hù)和發(fā)展森林資源的主體任務(wù)難以完成。且大部分國有林場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都比較單一，沒有多種經(jīng)營項(xiàng)目，經(jīng)營管理粗放，全州國有林場平均每公頃蓄積量僅為75 m3，是世界平均水平的57%。

3 湘西州國有林場改革成效

湘西州的改革試點(diǎn)工作在2013全面啟動(dòng)，計(jì)劃用2年的時(shí)間，基本完成國有林場改革，做到森林資源不斷增長，質(zhì)量不斷提升，生態(tài)功能不斷增強(qiáng)，民生保障不斷完善，綜合效益不斷提高，建立起國有森林資源統(tǒng)一管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制，形成符合行業(yè)特點(diǎn)的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件的國有林場經(jīng)營機(jī)制[2]。

3.1 徹底解決了國有林場定位和體制問題

截至目前，湘西州7個(gè)國有林場改革工作已經(jīng)全面完成，將7個(gè)國有林場全部定性為公益一類事業(yè)單位，核定全額事業(yè)編制325個(gè)，富余人員全部安置到位，所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，改革前后的基本情況詳見表1。改革后，國有林場所有職工和富余人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等社保保障全部到位，在職職工實(shí)行了住房公積金制度。同時(shí)，并將符合低保條件的林場職工家庭成員納入居民最低生活保障范圍，切實(shí)做到應(yīng)報(bào)盡保，徹底解決了職工的后顧之憂。

表1 湘西州7個(gè)國有林場改革前后基本情況統(tǒng)計(jì)

3.2 成功轉(zhuǎn)變了經(jīng)營發(fā)展方式

改革后的國有林場創(chuàng)新了經(jīng)營機(jī)制，所有崗位全部實(shí)行競聘上崗，并建立績效考核制度，各類人員工資與績效考核掛鉤。改革后，國有林場共核定崗位356個(gè)，其中管理人員崗位97個(gè)，占27.2%；專業(yè)技術(shù)崗位148個(gè)，占41.6%；工勤技能崗位111個(gè)，占31.2%。通過改革，明確了國有林場是建設(shè)綠色湘西，生態(tài)湘西的基石，國有林場落實(shí)了法人自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了國有林場由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變和由采伐木材獲取經(jīng)濟(jì)利益為主向保護(hù)培育資源、發(fā)揮生態(tài)功能和服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變[3]。

3.3 完善了支撐政策

定編后的富余人員，通過政府購買勞務(wù)、提前5年退休、解除勞動(dòng)合同等多種途徑安置，其工資待遇及社會(huì)保障享受與在編人員同等待遇，并由縣財(cái)政保障到位。林場的道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及造林、森林防火、有害生物防治等投入，納入各縣市發(fā)展計(jì)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，交由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排建設(shè)資金。林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先安排在國有林場，扶貧開發(fā)、以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等工程項(xiàng)目向國有林場傾斜，建立以國家投資為主體的多元投資體制，吸納更多的社會(huì)資金，投資林場建設(shè)，加大對(duì)林場人工造林、封山育林、低效林改造、森林撫育、天然林保護(hù)、森林防火等基本建設(shè)的資金投入，促進(jìn)國有林場持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

4 湘西州國有林場未來發(fā)展的方向

4.1 更加注重生態(tài)功能的改善和生態(tài)效益的提高

近年來，大氣污染越來越受到大家的普遍關(guān)注，生態(tài)文明建設(shè)也提升到了國家戰(zhàn)略的高度。森林是陸地生態(tài)的主體，是國家、民族生存的資本和根基，關(guān)系生態(tài)安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家生態(tài)外交大局[3]。湘西州國有林場大都分布在大江大河的源頭或上游，飲用水源地或水庫周圍等生態(tài)脆弱地區(qū)或生態(tài)重點(diǎn)地區(qū)，是湘西州生態(tài)安全的基本骨架和生態(tài)屏障，守住了全州生態(tài)安全的底線，因此，湘西州國有林場未來將更加注重生態(tài)功能的改善和生態(tài)效益的提高，是維護(hù)全州可持續(xù)發(fā)展，改善人民生態(tài)福祉的戰(zhàn)略選擇。

4.2 更加注重向公益性方向發(fā)展

湘西州國有林場森林資源是全州的重要的公共資源之一，是免費(fèi)天然氧吧，改革后湘西州明確將國有林場主要功能定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國家生態(tài)安全，主要發(fā)揮其生態(tài)功能和為社會(huì)公眾提供社會(huì)服務(wù)職能，使更多的人能走進(jìn)森林、體驗(yàn)自然、放松心情、釋放壓力，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的內(nèi)心和諧、人與自然的和諧，進(jìn)而構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)美麗湘西有著重要意義[1]。因?yàn)樯鷳B(tài)建設(shè)的需要，國有林場木材被禁伐，林場自身沒有收益權(quán)，但是他產(chǎn)生的生態(tài)效益涵養(yǎng)了水源，凈化了空氣，這些都是全民共有共享的公共產(chǎn)品，無法進(jìn)行市場交換[4]。所以，國有林場是一個(gè)奉獻(xiàn)的行業(yè)，是公益性的事業(yè)，在建設(shè)生態(tài)文明，在全民的生態(tài)需求越來越突出的背景下，國有林場要想煥發(fā)生機(jī)和活力，必須把國有林場作為公益性事業(yè)來支持、來管理，才能夠真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[5～8]

4.3 更加注重森林資源培育

森林資源是林業(yè)發(fā)揮多種功能的物質(zhì)基礎(chǔ)，培育森林資源是林業(yè)工作的核心任務(wù)，加強(qiáng)森林資源培育是應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略舉措[9]。湘西州是生態(tài)脆弱的地區(qū)，維護(hù)生態(tài)安全的任務(wù)十分繁重，國有林場是國家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備的重要基地和資源培育的核心，培育的資源越多，給國家創(chuàng)造的財(cái)富越多，自身的管護(hù)責(zé)任也越大。目前，我國木材和其他林產(chǎn)品供需矛盾十分突出。“十二五”期末，我國木材需求達(dá)到5億m3左右，供需缺口近2億m3，其他林副產(chǎn)品供需缺口將達(dá)3000萬t。在木材等林產(chǎn)品進(jìn)口日益困難的情況下，全州必須立足州內(nèi)的林地和物種資源優(yōu)勢，調(diào)整樹種、林齡結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展優(yōu)良鄉(xiāng)土樹種，多樹種結(jié)合，喬、灌、草立體配置，積極營造混交林，增強(qiáng)森林生態(tài)功能，加快后續(xù)資源培育，實(shí)現(xiàn)森林資源的可持續(xù)經(jīng)營，努力滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大需求[10]。

4.4 更加注重森林生態(tài)旅游和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)

森林生態(tài)旅游是一種正在迅速發(fā)展的新興的旅游形式，森林改善環(huán)境以及為公眾提供休憩功能正在逐步被加強(qiáng)，森林旅游作為生態(tài)旅游的一種，在該州正逐步興起，并呈現(xiàn)“井噴”的發(fā)展趨勢。2015年底，湘西州的森林旅游人數(shù)達(dá)100萬人次，旅游總收入達(dá)1億元。改革后，國有林場要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在保護(hù)好森林資源的前提下，根據(jù)林場自身資源優(yōu)勢，積極發(fā)展名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林、花卉苗木、森林食品、森林藥材、森林旅游及野生動(dòng)物養(yǎng)殖等新興產(chǎn)業(yè)。要大力進(jìn)行林下綜合開發(fā)，實(shí)行“林-藥”、“林-菜”、“林-牧”立體經(jīng)營，發(fā)展森林藥材、森林蔬菜和林下養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、養(yǎng)牛等，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)國有林場可持續(xù)發(fā)展。

[1]褚利明.關(guān)于國有林場改革有關(guān)問題的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2012(6):7～11.

[2]中共湖南省委，湖南省人民政府.湖南省國有林場改革實(shí)施方案[R].長沙：湖南省人民政府，2015.

[3]中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國有林場改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見〉的通知[R].北京：中共中央國務(wù)院，2015.

[4]周 輝, 黃小林, 陳顏顏.林業(yè)資源管理與林業(yè)造林方法的應(yīng)用分析[J].綠色科技，2015(12).

[5]馬 琳.新形勢下林業(yè)森林資源林政管理工作的幾點(diǎn)思考[J].綠色科技，2015(11).

[6]王 剛.加強(qiáng)森林資源林政管理,實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展[J].四川水泥， 2016(8).

[7]常傳海,王開宇,孟凡祥.對(duì)林業(yè)森林資源林政管理的分析思路構(gòu)建和探索[J]. 中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2016(9).

[8]王福余.天水市秦州區(qū)森林資源管理現(xiàn)狀及對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2016(23).

[9]李淑英.強(qiáng)化森林資源林政管理措施探析[J].中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016(4) .

[10]莊振東,賈 彬,劉 欣.淺析林政管理[J].農(nóng)業(yè)科技與信息， 2016(14).

Study on Reform and Development of State-owned Forest Farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province

Tong Qifeng1，He Hongxiao2，Yang Yan3

((1.ForestryInstituteofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 2.ForestryBureauofAutonomousPrefectureofWesternHunanProvince，Jishou，Hunan416000，China； 3.HunanForestryAcademy，Changsha，Hunan410004，China)

By discussing problems of 7 state-owned forest farms in Autonomous Prefecture of Western Hunan Province, the reform effects of state-owned forest farms were analyzed. Combining with practice, from the 4 aspects, i.e. to pay more attention to the improvement of the ecological function and the improvement of ecological benefit and pay more attention to develop in the direction of public welfare, pay more attention to cultivation, pay more attention to the forest eco-tourism and forest resources development forests economy, we put forward suggestions for the future direction of state-owned forest farms, hoping to provide referential basis for the reform of state-owned forest farms.

Autonomous Prefecture of Western Hunan Province；state-owned forest farms；reform；development direction

2016-09-21 作者簡介：仝奇峰(1979—)，男，工程師，主要從事林業(yè)科學(xué)技術(shù)研究及其林業(yè)調(diào)查規(guī)劃方面的工作。

F326.27

A

1674-9944(2016)19-0100-03