國有林場改革的探索與思考

徐 東，范玉蓉

(貴州省銅仁市林業(yè)局，貴州 銅仁 554300)

國有林場改革的探索與思考

徐 東，范玉蓉

(貴州省銅仁市林業(yè)局，貴州 銅仁 554300)

通過對貴州省銅仁市11個國有林場的深入調(diào)查研究，分析了該市國有林場在改革中的現(xiàn)狀、存在的困難和問題以及造成的原因，有針對性地提出了改革的對策，以期為深入全方位推進銅仁市國有林場改革奠定基礎。

國有林場；改革；銅仁市

1 引言

為加快推進國有林場改革，有效提高森林的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，促進國有林場穩(wěn)定健康發(fā)展。根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于印發(fā)〈國有林場改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導意見〉的通知》(中發(fā)[2015]6號)文件精神，結(jié)合貴州省銅仁市國有林場實際，在深入林場開展專題調(diào)研的基礎上，初步提出了深化國有林場改革探索及思考。

2 國有林場基本情況及現(xiàn)狀

銅仁市所轄林場屬南方集體林區(qū)，其森林資源主要分布在各區(qū)、縣重要的河流源頭及山脈腹地，對維護該市生態(tài)安全發(fā)揮著十分重要的作用。該市國有林場總經(jīng)營面積24.02萬畝，林業(yè)用地18.55萬畝，國家公益林11.99萬畝，地方公益林4.43萬畝，活立木蓄積為100.86萬m3。主要樹種有馬尾松、杉木、常綠闊葉樹種、華山松等。

銅仁市國有林場核定編制人數(shù)為327人，實有人數(shù)481人，實有在職職工人數(shù)228人，占實有人數(shù)的47%，現(xiàn)有空編99人。大專及以上學歷人數(shù)53人，占在職職工人數(shù)23%。45歲以上人數(shù)108人，占在職職工人數(shù)46.14%。調(diào)研統(tǒng)計各林場及匯總主要信息進行詳細記錄，見表1。

表1 銅仁市所轄國有林場基本情況

3 面臨的困難和問題

3.1 體制不順,制約生存和發(fā)展

國有林場其功能的獨特性、單位的公益性決定了國有林場屬于公益性事業(yè)單位的性質(zhì)，現(xiàn)有的林場“不企不事、不工不農(nóng)、不城不鄉(xiāng)”的狀況沒有從根本上得到轉(zhuǎn)變。如現(xiàn)在差額預算的林場仍在溫飽線上掙扎，自收自支林場工資沒有基本保障。自收沒有來源，自支沒有渠道，林場的生存與發(fā)展受到嚴重制約。現(xiàn)階段林場肩負著既要保護森林資源，調(diào)處林界糾紛矛盾，同時又要千方百計創(chuàng)收維持林場運轉(zhuǎn)及職工基本生活。

秦鐵崖不想撤招，冒著兩肋被對手擊中的危險，以變式龍爪手直擊對手前胸。喬十二郎忍不住低喊一聲。然而，場上局勢并不像喬十二郎所想的那樣。秦鐵崖身高臂長，瘦削剽悍，出招迅捷，他的十根手指，搶先戳中對手前胸。越是龐大的氣球，越是怕細小的針尖，同樣道理，最堅韌的羊皮囊，也經(jīng)不起小木棍的戳擊。就在手指戳中對方的剎那，秦鐵崖明顯感覺到，自己兩肋的威脅解除了。對手的皮囊急劇往里收縮，彈性銳減，腹部也迅速癟下去，那攻擊對手兩肋的雙手，痛得僵住。

3.2 權(quán)益得不到保護，資源資產(chǎn)流失嚴重

由于財權(quán)、人權(quán)、林權(quán)受制于地方，地方政府認為國有林場是政府的資產(chǎn)，可以隨意支配，國有林場對其經(jīng)營管理的森林資源實際上沒有自主權(quán)。各種開發(fā)建設占用林地現(xiàn)象比較嚴重，部分林場周邊被開發(fā)后，林地大幅升值，農(nóng)戶非法毀林開荒，侵占林地現(xiàn)象非常嚴重。

3.3 林地界線不清，與周邊群眾矛盾糾紛突出

因歷史原因，政府發(fā)放的和林場周邊農(nóng)戶持有的自留山證、林地承包證的界線范圍不清，甚至發(fā)生重疊。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村擅自單方定界，從而導致林地權(quán)屬糾紛發(fā)生頻率較高。甚至有林場至今未辦理林權(quán)證；有林場雖然有界樁，但與農(nóng)戶土地、山林交錯，導致兩個林場周邊糾紛不斷，給森林資源管護帶來很大的困難。

3.4 林場地位低，人才缺乏

國有林場在地方的地位屬于弱勢群體，由區(qū)、縣林業(yè)局管理，部為股級建制，在當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展中無位無為，開會沒位子，執(zhí)法無手段。由于建制太低，交通偏僻，高素質(zhì)的人才難以選派到林場擔任場長，年輕人也不愿意到林場去發(fā)展，人才缺乏。

3.5 技術(shù)力量薄弱，人員老化

由于現(xiàn)有大場條件差，林場職工很多是林二代，分配到林場工作的，文化素質(zhì)普遍較低。通過對銅仁市國有林場人事情況及在職職工結(jié)構(gòu)分析，由于近年來國有林場招考人員少，加之自然減員，以及林場處于交通條件比較偏遠的地方，“人員老化”現(xiàn)象非常普遍，人才更新不足。

3.6 生活貧困，發(fā)展動力不足

一是在職職工的生活水平難以保障，更談不上護林營林和林場發(fā)展，他們常年生活工作在深山老林，生活條件艱苦，收入水平又很低。二是自收自支林場與其他企事業(yè)單位退休職工比較，只有他們工資的1/2，主要原因是林場經(jīng)濟來源十分困難，只能按地方最低的社保平均工資標準繳納養(yǎng)老保險。三是調(diào)研統(tǒng)計該市國有林場拖欠債務合計122.37萬元，其中拖欠借貸40萬元，拖欠社會保險總計84.08萬元，發(fā)展困難。

3.7 基礎設施落后，發(fā)展后勁不足

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，該市11個國有林場總建筑面積47385 m2，其中危房面積10643 m2，占22.46%，基層管護站點61個，幾乎都是危房，未通電的19個，占31%，不能上網(wǎng)的林場5個，3個林場沒有車輛，所有護林站(工區(qū))沒有交通工具，還有很多護林站不通公路，林場管護站大部分缺水，飲水較困難。管護人員工作生活條件非常艱苦，管護手段落后。

4 造成當前國有林場困境的原因

4.1 林場定性不準確，身份邊緣化

林場在人事、工資制度上按事業(yè)單位管理，但事業(yè)費供給無保障；在勞動用工制度上按企業(yè)對待，林場職工在加入養(yǎng)老保險、就業(yè)等方面都遭遇到重重困難，下崗職工難以納入城鎮(zhèn)職工最低生活保障范圍；地處農(nóng)村的國有林場，其國有性質(zhì)也限制了林場享受國家對農(nóng)村的扶持政策。

4.2 自然環(huán)境條件差，投入嚴重不足

銅仁市大多數(shù)林場位于生態(tài)脆弱的高山區(qū)和土地貧瘠地區(qū)，地處地勢險峻的遠山區(qū)，基礎設施建設難度大，加之各種冰凍雪壓和山洪自然災害的發(fā)生，破損嚴重，投入嚴重不足。

4.3 結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，經(jīng)營機制不活

盡管部分林場進行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，但沒有按市場經(jīng)濟規(guī)律運行，同時交通比較落后，致使林場產(chǎn)業(yè)項目基本失敗。

4.4 經(jīng)營困難重重，生存發(fā)展維艱

銅仁市國有林場經(jīng)營面積規(guī)模不等，最大的4萬余畝，最小的不足2000畝，設置不盡合理。林場多數(shù)處于邊遠山區(qū)，無法帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，交通多不便，無法開展旅游及森林康養(yǎng)。

5 國有林場改革的對策和建議

5.1 明確界定國有林場生態(tài)責任和保護方式

將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全。鑒于銅仁市11個國有林場處于生態(tài)環(huán)境極為脆弱地區(qū)和旅游通道上，全部界定為公益型事業(yè)林場，主要承擔保護和培育森林資源、開展森林旅游等生態(tài)公益服務職能。

5.2 推進國有林場政事分開

一是調(diào)整國有林場的規(guī)模與布局，根據(jù)區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設需要等因素，在同一個縣采取就近合并的辦法進行整合，提高管理效益； 二是從嚴核定事業(yè)編制數(shù)，事業(yè)編制人員主要用于安排管理人員、技術(shù)人員和骨干技能人員，納入目標考核，離退休人員依照規(guī)定納入社會養(yǎng)老保障；三是科學設置崗位，按有關(guān)人事政策公開招聘人員，實行競聘上崗，擇優(yōu)聘用，以崗定酬；四是改革場長單一的委任制，積極引入競爭機制，實行聘任制與委任制相結(jié)合的形式。

5.3 推進國有林場事企分開

國有林場從事的經(jīng)營活動要實行市場化運作，對商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開的經(jīng)營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理制度，在保護和培育森林資源，發(fā)揮生態(tài)和社會效益的同時，實行靈活多樣的經(jīng)營形式，最大限度地挖掘生產(chǎn)潛力，增加發(fā)展活力。

5.4 創(chuàng)新國有林場管護機制

一是減員增效，林場工人自然減員后，可采取公開購買社會服務的形式進行從事林場生產(chǎn)性活動，勞務經(jīng)費由公益林補償資金中列支；二是積極開展多種經(jīng)營活動，發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟，以及興辦其他經(jīng)濟實體；三明確規(guī)劃目標，制定林場發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展方向、主要任務和建設目標，并報當?shù)厝嗣裾畬徟凰氖菆猿忠匀藶楸驹瓌t，確保職工隊伍的穩(wěn)定和林區(qū)社會安定，通過提前退休，自然減員等方式逐步從原編制向新編制過度。

5.5 健全責任明確、分級管理的森林資源監(jiān)管體制

建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經(jīng)營制度、監(jiān)督制度和考核制度。對林地性質(zhì)變更、采伐限額等強化多級聯(lián)動監(jiān)管，充分調(diào)動各級監(jiān)管機構(gòu)的積極性。保持國有林場林地范圍和用途的長期穩(wěn)定，嚴禁林地轉(zhuǎn)為非林地。建立制度化的監(jiān)測考核體制，加強對國有林場森林資源保護管理情況的考核，將考核結(jié)果作為綜合考核評價地方政府和有關(guān)部門主要領(lǐng)導政績的重要依據(jù)。

5.6 健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機制和社會保障體制

妥善安置國有林場富余職工，不采取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。一是通過購買服務方式從事森林管護撫育；二是由林場提供林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等工作崗位逐步過渡到退休；三是加強有針對性的職業(yè)技能培訓，鼓勵和引導部分職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。

5.7 加大立法和執(zhí)法力度，建立完善管理體系

一是建議各區(qū)縣森林公安在國有林場設立執(zhí)勤室，保障到崗，加大對各種破壞森林資源、侵犯國有林場合法權(quán)益違法犯罪活動的打擊力度；二是加大林權(quán)糾紛調(diào)處力度，加快林權(quán)確權(quán)進度；三是放權(quán)國有林場管理人員執(zhí)法權(quán)，以及時處理發(fā)生的破壞森林資源的違法活動。

5.8 妥善解決歷史遺留問題，納入預算

一是債務問題，同級財政及時將符合規(guī)定的納入預算，解決林場債務問題；二是拖欠工資問題，對改革后重新聘用的職工和離退休人員在職時拖欠的崗位工資，應納入林場的收支預算逐步加以解決。對未聘人員在職時拖欠崗位工資，可采取妥善的方式加以解決。

5.9 改善國有林場的發(fā)展環(huán)境，盤活經(jīng)營

各級政府應將國有林場基礎設施等建設投入，納入“十三五”規(guī)劃中，重點解決道路、水電、通訊“三不通”及職工危房改造等問題，為國有林場發(fā)展創(chuàng)造必要條件和良好環(huán)境。 調(diào)整國有林場經(jīng)營模式，向森林康養(yǎng)申請、森林公園旅游模式發(fā)展，同時放活盤活林場經(jīng)營。

[1]褚利明．關(guān)于國有林場改革有關(guān)問題的思考[J]．綠色財會，2012(6)；3～7.

[2]王自力,田明華,李紅勛.企業(yè)化:我國國有林場改革與發(fā)展的方向[J].中國林業(yè)經(jīng)濟,2008(3).

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[8]張家福.林業(yè)林政管理存在的問題及對策[J]. 科技創(chuàng)新與應用，2012(5).

[9]王獻溥,于順利,劉嬌妹,等.基于“國有林場改革方案”和“國有林區(qū)改革指導意見”的保護區(qū)建設和發(fā)展對策[J].綠色科技，2015(9).

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Exploration and Thinking of the Reform of State-owned Forest Farms

Xu Dong，F(xiàn)an Yurong

(ForestryBureauofTongrenCity,Tongren，Guizhou554300，China)

Through the deeply investigation and research of 11 state-owned forest farms in Tongren City, Guizhou Province, the analysis of the present situation of the state-owned forest farms in the reform, the existing difficulties, problems and the reasons were conducted. We put forward the countermeasures for the reform, hoping to provide basis for further comprehensively promoting the reform of state-owned forest farms in Tongren City.

state-owned forest farm; reform; Tongren City

2016-09-19 作者簡介：徐 東(1986—)，男，碩士，主要從事營造林及森林資源調(diào)查工作。

S757.9

A

1674-9944(2016)19-0103-03