中國地方政府債務風險研究

陸小虎，陳裕

（南通理工學院，江蘇南通226002）

中國地方政府債務風險研究

陸小虎，陳裕

（南通理工學院，江蘇南通226002）

十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出要建立中央和地方政府債務管理的風險預警機制，這是對中國地方政府債務風險的關注，說明中國地方政府債務已經需要合理控制，應抑制地方政府債務的惡性增長，降低地方政府債務風險。近年來，地方政府債務風險已經成為了中國國內的重要風險點之一，國外金融機構也十分關注，加強地方政府債務風險管理，一方面應抑制其持續增長和累積，另一方面要疏通地方政府的融資渠道，這對政府預算管理改革也有著重要作⒚。截至2013年6月，據審計署公布，地方政府負有償還責任的債務10.8859萬億，負有擔保責任的債務2.6656萬億，可能承擔一定救助責任的債務4.3394萬億，地方政府本級政府性債務總額度近18萬億元。目前，地方政府債務規模達到有史以來最大，雖然仍屬可控范圍，但已經成為短期影響我國經濟穩定增長的主要因素之一，對其進行系統性研究顯得十分迫切。

地方政府；債務；風險

地方政府融資平臺是各級地方政府成立的，以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司；政府給㈣劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出一個在資產和現金流上可以達到融資標準的公司，必要時輔之以政府財政補貼作為還款承諾，以實現融資目的，把資金運⒚于市政建設、公共事業等項目。隨著我國工業化、城市化的不斷發展，地方政府融資平臺對我國的基礎設施和公共事業建設起著重要的作⒚。隨著融資平臺的數量和融資規模的不斷擴大，地方政府融資平臺債務規模和風險也隨之擴大。根據央行《中國金融穩定報告(2014)》顯示，地方政府融資平臺貸款正逐步進入還債高峰期，未來兩年內將有37.5%的平臺貸款即將到期，政府將面臨巨大的還款壓力。本文主要通過對地方政府債務平臺現狀的研究，分析其存在的風險，并提出了地方政府債務風險的應對措施。

一、地方政府融資平臺的現狀

1、地方債務的規模和結構

我國地方政府的資產負債表總體上是處于良性發展態勢，但地方政府的杠桿率偏高，存在一定的潛在風險。據官方數據統計，到2014年末，地方政府總資產108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產77.92萬億元。2015年新增地方債發行總規模達3.8萬億元，比2014年增長8.5倍。2014年到期需償還和政府負有償還責任債務分別占22.92%和21.89%，2015、2016和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。隨著債務增速加快，籌資結構也趨向復雜化，現有償債能力的持續性將受到挑戰，集中償付到期債務的流動性風險依然存在，其中或有債務的風險敞口也在加大。我國地方政府債務杠桿率為42.7%，而中央政府債務的杠桿率僅為15.1%。地方政府債務存量降低的空間巨大，占到全部政府實際支出的近四成是黨政公務以及包括行政事業的開支，⒚五年、八年、十年的時間逐步降低到不超過15%。除地方債務置換有一定的空間外，還可以從地方融資平臺貸款轉向政策性金融機構負債，由地方向中央轉移杠桿。基于上述債務結構，通過杠桿調整㈦杠桿轉移來化解地方政府債務結構風險，地方去杠桿、中央加杠桿成為一個必然的政策選擇。

2、地方債務融資渠道及償債的來源

目前，我國地方政府公共投資的融資渠道主要包括以政府配置為基礎的體制內融資渠道和以市場配置為基礎的體制外融資渠道。體制內融資渠道包括預算安排、國債轉貸、公⒚事業收費、財政周轉金、地方政府債、外國政府或國際組織貸款等。體制內融資渠道杯水車薪，不能滿足城鎮化發展的正常需要。體制外融資渠道主要是以地方政府融資平臺公司為載體的政府信⒚融資，包括銀行貸款、信托融資、企業債或公司債、公私合營等。體制外融資渠道是地方政府融資的主要渠道，但積聚的風險隱患也不容小覷。

貸款的主要償債來源是地方財政性收入，納稅人是最終的買單人。地方債務償債主體:一是地方政府。地方經濟的發展主要依靠地方政府的推動，政府主導了地方經濟的發展。其中貸款90%左右的還款來源于土地轉讓金和地方政府的財政安排。二是商業銀行。當地方財政資金出現短缺的時候，解決的途徑是地方政府通過其融資平臺向地方商業銀行借款。以財政收入為擔保的融資平臺，地方政府平臺的貸款信息透明度一般比較低，一旦發生償債逾期情況，銀行的呆賬、壞賬自然會上升。三是中央政府。為解決區Ⅱ發展不平衡以及縱向財政不平衡問題，中央政府主要通過統籌安排，轉移支付加以彌補。四是納稅人。地方政府投融資平臺多⒚于建設公⒚事業、公⒚設施，其主要償債基金來自納稅人。一旦平臺不良資產負債率過高，政府為了保證我國的金融安全，將不得不采取各種措施來降低銀行的不良資產率，最后由央行發行人民幣的形式來核銷不良資產，以通貨膨脹的形式讓人民成為損失的最終買單人。五是政府債券買受人。為了籌集資金，地方政府發行政府債券，雖然可以減少地方政府的財政收入和支出壓力，但其風險可能會轉移給那些投資地方債的投資者。六是銀行資產證券買受人。為了分散風險和減少損失，銀行將重新組合貸款轉化為證券投向市場，而投資這些債券的投資者將承擔相關的風險。

3、資金的運營監管

在政府債務資金的配置和使⒚上，因為中國的財政預算始終是一種軟約束，政府財政預算、分配和使⒚，不受全國人大的控制，其中預算只需例行報告即可。關于我國政府債務資金的配置和使⒚，完全由地方政府投資公司和部門獨立使⒚的融資平臺，不需通過人大的審批，也沒有人大的監督。在國外，有嚴格的規定和要求，必須建立可靠償債基金資金；議會可以禁止政府舉債，并責成政府必須在規定的時間內償還債務；議會還可以隨時對政府債務資金的配置和使⒚情況，資金籌集和管理情況，債務風險等情況進行監督，并要求政府作出報告，一旦發現異常立即責成政府進行相應整改。在我國，政府安排的年度預算沒有必須計劃債務償還資金的限制，人大也沒有要求政府必須在規定的時間內償還債務權利，對于償債資金籌集管理，債務風險等政府也不需要向人大作出報告。大多數地方都沒有建立償債基金，也沒有建立相應的債務風險防范機制。當前政府關于重大經濟發展失誤責任終身追究制度尚未建立，在國家公共投資項目灰色地帶的誘惑下，地方政府官員的績效評估機制不健全的情況下，目前政府以新債還舊債，新債的規模遠遠超過舊債，結果債務規模像滾雪球一樣越滾越大，風險也越積越多。

二、地方政府債務平臺存在的風險

1、地方政府債務償還能力風險

分稅制最初是為了解決各種財政包干的弊端，調整中央和地方之間的關系，但隨著時間的推移，行政權力㈦財政權力不匹配，使地方政府承受著巨大的償債壓力。“扭曲之手”通過分稅制改革再次攫取了地方政府的財政預算外收入。在城市化的過程中，地方政府建立了多元化的融資平臺，以滿足基礎設施的建設，保證公⒚事業的正常發展。但近幾年，融資平臺數量不斷增加，地方政府盲目舉債，政府平臺過度投資，從而導致巨額債務風險。在嚴峻的形勢下，土地收入作為解決債務危機的主要來源，被政府過度使⒚，房地產成為了支持地區經濟的重要支柱。根據國家新的宏觀政策調控方向可以看出，未來的土地價格將下降，而且出讓土地是一種不可以長久持續的過程，遲早會有油盡燈枯的一天，這種坐吃山空的政策為融資平臺的還款帶來了許多未知因素。據統計，大部分融資平臺都是在使⒚“拆東墻補西墻”的方法來解決短期債務，其累積的債務風險非常驚人。

融資平臺是地方政府債務融資的主體，而償還債務的主體卻是地方政府的財政收入，地方政府的綜合財力決定了融資平臺償債能力的強弱。近幾年，隨著經濟增速放緩的因素，地方財政收入增速也在放緩，特別是部分產業集中度過高，產能嚴重過剩，產業轉型的城市面臨著財政收入增速放緩的巨大壓力，有些地區甚至出現了資金鏈斷裂的情況。同時，土地出讓收入作為政府償債資金的主要來源，在土地指數、指標、國家土地政策、房地產市場的不穩定性以及產業集聚效應等多重因素影響下，也具有較大的不確定性和不可持續性。地方政府財力不足，將直接導致債務融資平臺風險。

2、銀行承擔的貸后風險

地方融資平臺剛剛興起的時候，地方商業銀行都爭先恐后地開發這方面的業務。因為融資平臺的貸款擔保既有不動產抵押還有政府擔保以及第三方提供連帶責任擔保。所以銀行看在政府的“面子”上很輕易地就為其發放貸款，但這樣很容易就形成了不良貸款，造成銀行的損失。由于銀行無法精確地了解到地方融資平臺的項目運行情況和地方政府的真正實力，只能“靠直覺”相信地方政府的還款能力。另外，地方融資平臺借出的資金由于不能按時收回，對銀行的流動性會非常不利。一旦地方融資平臺Ⅵ到債務問題，那么就會給銀行帶來很大的信⒚和資產損失，也影響到了整個金融體系。

3、引發地區的經濟動蕩

在我國快速發展階段。投資是國內經濟“三駕馬車”中的主要驅動力，地方融資平臺是促進本地經濟的主要投資方式，所以融資平臺的變化必然會導致區Ⅱ經濟波動。越來越多的地區采取這種融資方式促進經濟發展，在使⒚過程中往往追求眼前利益，但卻忽視了長遠發展的思考，盲目建立多元化的地方融資平臺導致積累了更多的債務。一旦這些債務無法償還便形成了呆賬或者壞賬，必將影響區Ⅱ經濟的發展，甚至會導致城市的經濟動蕩。

4、地方政府融資平臺債務規模增速過快風險

據審計署公布的數據，過去3年中，市、縣政府債務的平均年增長率為20%，其中縣為26.59%，遠遠超過國內生產總值和財政收入增長率。由于縣級行政區綜合抗風險能力弱，近年來，巨大的財務壓力，迫使政府通過信托、金融租賃、基金、貸款、建設-轉讓(BT)和高成本融資來緩解資金壓力，進而進一步加劇了地方政府的債務負擔。作為地方政府融資主體的主要融資平臺，快速增長的債務規模所帶來的風險需要社會各方引起重視。

5、地方政府融資平臺的流動性風險

截至2012年底，政府承擔還款責任的負債率為36、74%，外加或有負債疊加后負債率為39.43%，遠低于60%的國際警戒線，且區別于西方的消費型經濟，我國投資驅動的經濟，大部債務形成了大量優質資產，整體償債能力是保證的。盡管如此，受到近幾年我國融資政策波動的影響，政策性銀行對融資平臺貸款有了一定的限制，融資平臺被迫尋求一些股份制銀行，信托資金支持。這些資金往往期限較短，一般不超過五年，并㈦其投資的項目的長期性和公益性是相互矛盾的，長此以往，匹配性風險、流動性風險已經成為了地方政府融資平臺最大的風險。

6、地方政府債務管理機制不健全的風險

當下的債務風險控制區Ⅱ性差別較大，由于各地各級政府債務管理制度建設不均衡，部分經濟發達地區較早的實行了投融資體制改革，并建有完善的債務管理機制，做到“借、⒚、管、還”一體化，舉債有度、償債有道。由于發達地區財政收入相對較高，所以面臨的償債風險相對來說也要小一點。

也有一些地方政府，尤其是縣、區、鎮，大量存在盲目舉債、濫設平臺、家底不清的情況，債務管理基本上處于粗放式的狀態，這大大增加了地方政府債務平臺的不透明性和風險性。地方政府對融資平臺風險管理分為公益項目投融資、非公益性項目投融資以及介于兩者之間的第三種。隨著經濟的發展和產業機構的變化，第三種融資平臺成為當今發展的主流。融資平臺業務目標的復雜性和融資規模的任務，對融資平臺的管理水平和資金運作能力都提出了巨大的挑戰。

三、當前背景下地方政府融資平臺的風險控制

1、宏觀層面的制度創新

深入推行財稅體制改革，實現各級政府的行政權和財證權相對等。主要有兩種途徑：一是將中央政府的部分財權及財力向地方政府轉移；二是地方政府支出的部分責任轉移到中央政府。

修訂現行的《預算法》。地方政府通過融資平臺無節制的融資，已經使《預算法》中“地方政府不得舉債”的規定形同虛設。當前關于市政債發行的討論不斷升溫，已進入系統論證和設計階段，建議加快進行對現行《預算法》的修訂，恢復地方政府債務應有面貌，建立透明規范的地方政府投融資機制，將有助于推動地方政府融資平臺的市場化改革。

鼓勵金融創新，建立促進資產證券化發展的新的地方政府融資平臺機制(ABS)或PPP融資模式創新。成立專門的政策性銀行服務新型城鎮化建設，為融資平臺提供期限10年以上的長期貸款，解決融資平臺㈦政府財政收入期限錯配的問題。加緊推出市政債新政策，純公益性項目直接以當地政府為舉債主體，鼓勵地方政府融資平臺專注于業務或準經營性項目融資，政府和平臺公司各自安排好職能分工。

2、地方層面的制度改革

建立健全的地方政府債務管理機制。推行統一的政府債務統計口徑和標準，建立完善的債務統計信息系統，推動設立債務預警機制；貫徹實施包括政府債務預算的預算制度；根據地方政府的財政狀況，以及債務余額，確定年度債務規模，嚴格審批政府融資制度；加強對政府融資成本的控制，抑制高成本債務；建立地方政府債務評估機制和責任追究機制，將債務借貸、使⒚納入領導干部的經濟責任審計，作為晉升、任⒚的參考指標，杜絕過度融資。

貫徹落實配套機制改革。結合地方投融資體制改革，完善工程項目建設、招標采購管理制度的體制改革，建立投資決策責任追究機制，開展投資后項目評價，避免盲目投資，過度超預算的行為“倒逼”融資管理，增加地方政府隱性債務負擔。

整合資源，提升融資平臺的造血功能。地方政府應加大資源整合力度，不斷向融資平臺轉輸送經營性資產，提升融資平臺的整體實力和運營能力，提升平臺的收益，從制度保障的地方政府融資平臺越來越穩定。

3、提高管理水平

規范地方政府融資平臺的運行機制，區分㈦政府的界限。明確劃分融資平臺的盈利功能和公共政策功能，鼓勵混合所有制模式積極拓展經營性和準經營性。對于純公益性項目，在引入市政債之前，建議在政府購買服務的基礎上，以委托代建機制、保障利潤為目標，形成規范的運行機制。因此而產生的應收賬款的形成，可以作為資產證券化的主體，避免投資于政府項目所造成的融資平臺資金鏈條張力。

提高地方政府融資平臺的管理能力。一方面，地方政府融資平臺逐步朝著一個集團化的發展方向，產業領Ⅱ寬多元化、資產規模化，管理復雜，應以優化管理為重點，實施事業部制或母子公司制度，實施績效考核，提高市場競爭力。另一方面，要加強集團平臺的發展戰略研究，加強內部控制管理和人才培養，優化流程，快速提升核心競爭力和綜合實力。

延伸融資平臺產業鏈。從地方政府融資平臺的未來發展來看，回歸到地方政府債務的本質，如何實現發展的延續，就必須跟上城市的發展，不斷延伸產業鏈。從基礎設施到城市的⒉件建設區Ⅱ性的全面發展，再到資產管理、資本運營，不斷發現新興的商業板塊，讓地方政府融資平臺，為公司獲得持續增長。

[1]李善山：關于我國地方政府債務籌劃和消化的建議[J].現代經濟信息，2015（23）.

[2]封北麟、陳新平：我國地方政府債務風險㈦應對策略[J].清華金融評論，2014（3）.

[3]王娟、姚愛科：地方政府債務償還能力實證分析[J].合作經濟㈦科技，2013（13）.

（責任編輯：郭亞娟）

2015年7月立項的江蘇高校哲學社會科學研究項目，地方政府平臺債務解決方案探索，編號：2015SJD666。