社會保障發展新常態的特征、成因與對策

王東亞，張國棟

社會保障發展新常態的特征、成因與對策

王東亞，張國棟

經濟新常態下，我國社會保障的發展也出現新常態：社會保障項目已經建立，社會保障制度基本框架已經形成，城鄉社會保障制度已經逐步實現統籌甚至統一，社會保障主要項目已經實現基本覆蓋或者全覆蓋。社會保障發展在新常態下可以考慮的發展對策是：社會保障法治建設亟需完善，社會保障管理機構亟需理順，社會保障統籌層次亟需提高，社會保障基金投資問題亟需解決，社會保障發展亟需外向化。

社會保障；新常態；特征；成因

一、問題的提出

（一）經濟新常態是對經濟發展新階段、新趨勢的及時科學總結

經濟“新常態”這個概念，是習近平總書記在2014年5月份首次提出的。在2014年11月9日的亞太經合組織(APEC)工商領導人峰會上，習近平總書記又對新常態含義做了論述。

2014年10月，發布的中共十八屆四中全會公報中提到了“新常態”：中央政治局適應經濟發展新常態，……。這也是中央會議文獻中第一次提到新常態。

（二）“新常態”戰略思路將是指導我國經濟社會發展的一段時間內的指導思想

經濟新常態意味著，在客觀方面，一種新的經濟發展趨勢、發展態勢已經成為一種常態；在主觀方面，應該轉變思路，遵循客觀經濟發展新趨勢、新規律，因勢利導。2014年12月的中央經濟工作會議提出經濟新常態的九個特點，并指出：“認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯，也是做好經濟工作的基本前提①新華網.中央經濟工作會議在京舉行習近平李克強作重要講話[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1211/c64094-26191827.htm l，2014-12-11.?！彼?，經濟新常態的提法，是未來一段時間內我國經濟領域的指導思想。

二、社會保障發展新常態的五大特征

從目前我國社會保障發展的現狀和未來趨勢看，我國社會保障發展的新常態主要有以下五大基本特征：

（一）社會保障項目已經建立

改革開放以來，我國一方面改革原有的計劃經濟體制下的社會保障項目，另一方面建立新的社會保障項目，使社會保障項目適應市場經濟發展的需要。到目前，我國社會保障項目體系已經建立。目前我國社會保障項目體系主要有：以五項基本社會保險為主的社會保險，以最低生活保障和五保戶項目為主的社會救助，以教育福利和住房保障福利為主的社會福利，以軍人社會保險和優撫撫恤為主的軍人社會保障，以補充養老保險（企業年金、職業年金和個人儲蓄性養老保險）、補充醫療保險、慈善事業以及扶貧開發為主的補充保障。

（二）社會保障制度基本框架已經形成

以社會保障法律、政策、法令、條例等為主要表現形式的社會保障制度框架，在我國已經基本形成。

首先，以社會保險法為主要標志的法律已經實施。我國的《社會保險法》已經于2011年7月1日施行。

其次，以2014年5月1日實施的國務院《社會救助暫行辦法》標志著我國社會救助制度上了一個新臺階。

再次，以機關事業單位基本養老保險制度的建立標志著我國社會保障制度的改革最后一個關鍵性的“堡壘”已經攻克。

（三）城鄉社會保障制度已經逐步實現統籌甚至統一

目前，城鄉居民醫療保險（即新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險）已經普遍建立，并且部分省、市、縣，分別在不同層次上已經合二為一。關于城鄉居民基本養老保險（即新農保和城鎮居民基本養老保險）也已經普遍建立，并且在2014年2月，國務院就發布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，正式要求建立城鄉統一的基本養老保險制度，現在基本上實現了城鄉統一。

（四）社會保障主要項目已經實現基本覆蓋或者全覆蓋

根據有關數據計算，到2014年底，社會保障主要項目已經實現基本覆蓋或者全覆蓋。

首先，基本養老保險制度基本覆蓋城鄉全體勞動力及其退出勞動年齡人口（含城鎮離退休者、城鄉60歲及以上年齡人口）。

其次，基本醫療保險接近于全覆蓋。

再次，社會救助基本上做到了應保盡保。2014年底，城鄉居民最低生活保障人數7089.2萬人，另有529.5萬人享受農村五保戶生活保障待遇（包括集中供養和分散供養），共7618.7萬人②國家統計局.中華人民共和國2014年國民經濟和社會發展統計公報[N].2015-02-26.，占13.6782億人的5.57%。

另外，國家撫恤、補助各類優撫對象不斷增加，國家擴大了撫恤優撫對象的范圍；同時，待遇標準也在大幅度的提高。1978年，國家撫恤、補助各類優撫對象205.9萬人，2002年459.0萬人①民政部財務和機關事務司.中國民政統計年鑒（2003）[M].中國統計出版社2003年出版第125頁.，是1978年的2倍多；2014年11月934.7萬人②民政部.2014年11月份社會服務統計月報[EB/OL].http://files2.mca.gov.cn/cws/201412/20141222105146922.htm，2015-01-20.，是2002年的2倍多。

（五）社會保障支出規模的速度將相對放緩

我國社會保障各種項目的建立、社會保障覆蓋面的擴大，幾乎經歷了30多年的急風暴雨式的快速階段，由此也帶來了社會保障支出規模的急劇擴大，其直接結果就是財政對社會保障的支出規模迅速擴大，其次是社會保障支出占GDP的比重大幅上升。

全國財政對社會保障支出占財政總支出比重，從1998年的5.16%③中國財政雜志社.中國財政年鑒（2011）[M].中國財政雜志社編輯部出版，2011年第477、478頁.，上升到2014年的17.00%④財政部國庫司.2014年財政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-10.。

三、我國社會保障新常態發展階段的形成原因

毫無疑問，我國社會保障發展將處于一個新常態階段，這是由社會保障發展的內在原因和外在原因共同促成的，是不以人們的意志為轉移的，具有客觀性。

（一）經濟發展進入新常態是最主要的外部原因

我國經濟發展已經進入新常態，其突出的標志是經濟發展速度由10%以上的高度發展進入7%左右的中高速發展的發展階段，并由此帶來財政收入增幅減緩，2014年我國一般公共財政收入僅比2013年增長8.6%⑤財政部國庫司.2014年財政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-15.，創20多年來的最低增幅，這將直接制約財政對社會保障的支付能力。

（二）社會保障發展水平進入相對較高階段是基本的內在原因

我國城鄉基本養老保險和基本醫療保險作為社會保險的主要險種，也作為社會保障中的主要項目，已經實現基本覆蓋。城鄉社會救助作為社會保障項目中的最后一道“安全網”，也已經實現應保盡保。財政支出中社會保障所占比重已經由1998年的5個百分點左右上升到2014年的20%左右，盡管還有上升的空間，但是上升速度將減緩。

四、社會保障發展的新常態下的對策思考

（一）社會保障法治建設亟需新常態

我國社會保障法治建設亟需完善的內容，主要包括以下幾個方面：第一，法律空白亟需填補。第二，法律的內容亟需細化。

（二）社會保障管理機構亟需新常態

我國社會保障管理機構仍然存在多頭管理的問題，這主要是醫療保險中的農村居民基本醫療保險（新農合）歸衛生部管，城鎮居民基本醫療保險歸人保部管。全部社會保險基金都應該歸人保部管理。

（三）社會保障統籌層次亟需新常態

目前的社會保障項目，尤其是社會保險項目和社會救助項目，基本上還是縣級統籌，真正實現省級統籌的省份和項目并不多。這導致層層政府部門制定政策，層層下達指標等，繁文縟節；在資金方面，卻是層層截留、儲備資金；社保對象待遇水平在不同地區之間差距較大。不僅應該在基本養老保險方面實現全國統籌，而且在社會救助等方面，也應該提高統籌層次，而不應該一個縣級地區就有一個標準，尤其是同一個城市的不同市區，不應該有不同的政策和標準。

（四）社會保障基金投資運營亟需新常態

社會保障基金（主要是社會保險基金）投資問題一直是長期困擾社會保障事業發展和全體國民合法權益的問題，意義重大而深遠。這一問題至今沒有得到較妥善的解決，在本質上反映出社會保障發展的深層次的內部問題和外部環境問題。從內部看，只要是社會保障統籌層次沒有提高（至少實現省級真正統籌），社會保障基金投資問題就無法解決。從外部看，我國金融投資機構、投資環境、投資法律等也都還存在令人擔心的缺陷。另外，社會保障基金的內外監督制度也不夠完善。

（五）社會保障發展外向化亟需新常態

新常態經濟發展的一個重要新特征是經濟走出國門。2014年，我國實際使用外商直接投資1196億美元，對外直接投資1029億美元，⑥⑦李克強.政府工作報告（2014）[N].2015.3.17.我國吸引外資與對外投資首次實現基本平衡。如果加上通過第三地融資再對外投資，2014年我國對外投資規模約在1400億美元，實際使用外資金額1195.6億美元，實際對外投資高于利用外資約200億美元⑦。這是一個重大標志性的事件，它意味著我國經濟對外投資外向化發展將成為一個新常態。

王東亞，安徽財經大學工商管理學院副教授；

張國棟，國家電網安徽省電力公司蚌埠供電公司人力資源部經濟師。

C913.7

A

1008-4428（2016）11-149-02