各地海域使用權市場化管理制度比較及完善對策

黃文軍，劉春香

（浙江萬里學院商學院，浙江　寧波　315100）

各地海域使用權市場化管理制度比較及完善對策

黃文軍，劉春香

（浙江萬里學院商學院，浙江寧波315100）

隨著我國海洋經濟戰略在沿海地區的展開，海域使用權市場化管理制度建設已經成為海洋經濟深化發展的前提和基礎。本文在對我國各海域使用權市場化管理制度進行比較的基礎上，分析我國海域使用管理制度的現狀與特點，提出了我國海域使用權市場化管理制度建設的對策與措施。

海域使用權；市場化；海洋經濟

一、引言

隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，以及對海洋開發利用的擴大和深化，對海域的經營正成為經濟活動的一個新領域。海域的市場化經營是指在維護國家對領海主權、對大陸架和專屬經濟區自然資源開發利用權力的前提下，發揮市場對海洋資源開發利用和合理配置的基礎性作用，是新時期通過市場化發展海洋經濟的重要手段。海域使用權作為海域所有權上派生出來的一種權利，也是海域市場化的前提，因此，海域使用權市場化是海域市場化經管中的關鍵問題。

近幾年來，隨著海域使用制度改革的不斷深入，在一些沿海市、縣，海域使用權的出讓、轉讓、租賃等市場交易行為不斷出現，長期以來海域使用無限期、無流轉的狀況被打破。隨著國家海洋經濟發展戰略的制定和實施，海域使用權出讓、轉化等流轉問題的解決成為各地區發展海洋經濟面臨的重要問題，也是進一步市場化引導海洋經濟健康發展的關鍵問題。因此，研究海域市場化經營和運作機制具有重大的理論與實踐意義。

二、海域使用權市場化的必要性分析

1、海域使用權是海洋資源市場化經營的關鍵，海域資源市場化是推動海洋經濟發展的重要手段

隨著現代經濟的發展，海洋已成為世界經濟往來的主要通道及沿海國家經濟發展的新增長點。隨著海域資源重要性的凸顯，各區域大力開發灘涂和淺海資源，利用資源集聚特點打造海洋產業集聚區，海洋產業空間已逐漸呈現稀缺性。與土地所有權相似，海域所有權包含了占有、使用、收益、處分等權能的一束權利，是一種充分的物權，是在法律上和人與人的日常交易中得以承認的財產權。世界各國法律規定了國家是海域的唯一所有者，但為了更好地實現海域資源的開發利用，各國政府對海域使用權轉讓作出了相關規定。國家在維護海域所有權的前提下，可通過向海域使用者收取海域使用金的方式，暫時出讓海域使用權，是一種市場行為，它意味著海域市場已經形成。隨著海域有償使用制度的建立，中國的海城市場也逐漸形成，在海洋經濟快速發展的環境下，海域使用權是海洋資源市場化經營的關鍵，海域資源市場化也是推動海洋經濟發展的重要手段。

2、海域使用權市場化是規范海島及其周圍海域開發秩序的有效手段，是引導海島經濟社會持續發展的重要措施

海島的天然條件具有其特殊性，海洋生態發達但生態環境相對惡劣，淡水、交通及自然氣候等并不具備經濟發展所需的基礎性條件。因此，如何合理規劃海域資源的開發利用，并有序解決海域開發中的基礎條件問題，是影響海洋經濟可持續發展的關鍵。目前我國大部分的海島，尤其是無居民海島的開發利用缺乏統一規劃和科學管理，自主性、隨意性較大，導致開發利用無序無度。尤其是一些單位和個人，沒有轉讓許可就占有、使用，甚至是買賣和出讓島嶼，這些行為嚴重影響了海域管理的秩序，也對國有資源性資產流失造成了巨大影響。建立海域使用權的交易制度，能夠明確海島、海域使用權和所有權，及時發現違法用島行為，規范海島及周圍海域開發秩序。通過海域使用權交易，可以擴大海島建設參與的范圍，提高海島資源開發利用效率，發展海島經濟，提升島上人民的生活水平。結合國家海島監測、海島執法監察等監管措施，能夠實現海島經濟建設與生態保護協調發展，是實現海島永續利用的有效手段。

3、海域使用權市場化能夠推動企業廣泛參與海洋經濟建設，實現海洋經濟的全面發展

參照國際經驗，我國政府代表國家行使海域使用權，有責任和義務提高海域資源的配置效率，加快推進海域使用市場化進程，為可持續發展海洋奠定基礎。在以往高度集中的計劃經濟體制下，在海域使用上實行無償、無限期、無轉移的制度，使海域的使用未能得到合理配置，海域的使用效益未能充分發揮。近年來，隨著市場化改革的推進，海洋經濟逐漸成為經濟發展的新領域。在此背景下，海域資源市場化經營已逐漸成為發展海洋經濟的重要問題，在帶動了一大批企業廣泛參與到海洋經濟建設工作的同時，也為國家和地方政府增加收入提供了新產業。

三、我國各地海域管理制度比較

隨著海洋經濟在國內外受到重視，我國沿海各省市從2003年以后都在修改和完善海域使用權管理條例，遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南等11個沿海省市都出臺了專門的海域使用權管理辦法。另外，還有一些沿海城市如青島、大連等專門出臺了地方海域管理辦法。各地海域使用管理條例基本上都包括總則、海域功能區劃、海域使用的申請與審批、海域使用權、海域使用金、法律責任及附則七個部分。本文在對沿海省份的海域管理制度進行比較分析的基礎上，進一步總結我國海域管理的成效。

1、海域功能區劃管理比較

11個沿海省份關于海域功能區劃管理主要從海域功能區劃編制、修改、規劃、公示等四個方面進行了規定，各省市海域功能區劃管理制度基本是一致的。在海域功能區劃的編制和審批上都是逐級上報，只是部分省份專門要求相關的規劃要由省政府上報國務院備案，部分省份沒有專門寫在管理條例中。在海域功能區劃修改上，除遼寧省沒有專門列出功能區劃的修改要求以外，其他省份都從國家安全、能源交通等基礎設施建設和本地區海域功能區劃等三個方面作出了具體規定。在公示規定方面，各省市基本上都提出規劃向公眾公示的要求，上海和廣東還專門規定為單位和個人查閱規劃提供便利。

2、海域使用申請與審批管理比較

海域使用的申請與審批主要包括申請材料、審批權限、論證報告、公示要求以及特殊情況處理等幾個方面的制定。在申請管理方面，各省主要采用的是提交申請書的方式，都有比較明確的申請海域使用權材料，雖然表述有所不同，但基本材料都接近。其中，全國各沿海省市的省級項目審批管理制度相同，在區、市和縣、市級的審批上，各省份規定有所不同，主要是給予下級地市在權限大小上有所區別。在其他方面，大多數省份都規定了論證報告要求的項目以及不批準的項目，只有浙江省的條例相對是最新的條例，在格式和項目上與這些省份有所區別。

3、海域使用權管理比較

海域使用權的規定，各省市基本上是從海域使用權的獲得、使用權流轉和使用的最高年限三個方面制定。從使用權獲得上來看，大多數省份基本上都是以申請為主，招標、拍賣等方式為輔。在使用權流轉方面，所有省份基本上都規定有償獲得海域使用權的主體在作用期限內可以繼承、轉讓、抵押和出租，大多數都沒有更詳細的規定；但在浙江省的海域使用管理條例中，專門給出了相對具體的要求，比如要求海域使用權價格的評估。在使用年限上，許多省市并沒有關于此項的規定，如浙江省管理條例中提到要求不超出最高年限，但規定不明確，也只有福建、山東做出了相對具體的規定。

4、海域使用金管理比較

在各地海域使用條例上，對海域使用金基本上是從免繳、減免，以及對其的收繳與賬戶等方面制定。海域使用金免繳規定：各省市都明確規定三種用海情況可按照規定享受使用金免繳，第一類指軍事用海及海關、公安等系列涉海公務船舶專用碼頭用海，第二類指教學科研、防災減災、海難搜救等非經營性公益事業用海，第三類指非經營性交通基礎設施用海；使用金減免規定：各省份基本都明確規定了使用金減免的用海項目主要集中在國家重大建設項目、公用設施及養殖等方面；海域使用金收繳與賬戶管理：各省市都明確要求海域使用金必須上繳國庫，納入財政預算，由國家統一進行管理，該賬戶僅能用于自己海域整治、保護和管理。在海域使用金方面，所有省份只是給出了一個較為粗淺的規定，并沒有更為詳細的要求，比如收繳的原則，海域使用金如何使用等。

四、我國海域使用權管理的主要成效

1、完善了海洋功能區劃管理體系

沿海各省為推進海域資源市場化經營，必須對海洋功能進行科學區劃。因此，各省先后都建立了海洋功能區劃科學標準，形成了相對完善的海洋功能區劃管理體系，對海洋區劃的編制、報批、修改和審批等方面做了規定。各地海洋功能區劃的編制和報批必須嚴格執行逐級上報審批制度。海洋功能區劃修改必須符合以下條件：（1）海域自然資源或者生態環境等發生重大變化，難以實施原定功能的；（2）國家國防、軍事安全等公共利益需要進行區劃修改的；（3）關乎國計民生的重要基礎設施建設需要進行區劃修改的。海洋功能區劃審批、制定由縣市到省的逐級審批制度，規定海洋功能區劃的公示期限，基本為20—30天。

2、明確了海域使用申請與審批制度

海域使用的申請和審批管理包括申請審查、審批等環節。（1）采用申請制度，各省相關制度要求申請人需提交申請書、海域使用論證報告、海洋環境影響評價報告、有關部門批復文件等相關的資信證明材料；（2）執行項目審批制度，目前我國各省份是以項目海域面積確定不同級別的審批權限。大多數省市按國家海域使用權的相關規定，制定了以審批面積劃分的各級審批權限。

3、建立了海域使用權獲得、使用制度

海域使用權獲得、使用制度主要包括使用權獲得、流轉及使用年限等規范。（1）使用權獲取可通過申請、招標、拍賣或者掛牌等出讓方式；（2）海域使用權應嚴格按照流轉手續辦理，不得隨意或變更辦理海域使用權轉讓、出租、抵押；（3）明確海域使用年限規定，養殖用海期限十五年，拆船用海期限二十年，旅游、娛樂用海期限二十五年，鹽業、礦業用海期限三十年，公益事業用海期限四十年，港口、修造船廠等建設工程用海五十年。

4、規范了海域使用金免除管理制度

目前各省對海域使用金免除的范圍及使用管理有嚴格的規定。（1）不得隨意免除海域使用金。根據國家法規，軍事、涉海公務船舶專用碼頭、非經營性交通基礎設施、非經營性公益事業等情況用海，報有關部門審批后可免繳使用金。（2）不得隨意支配使用海域使用金。按照國家財政預算管理要求，海域使用金須納入國家財政統籌管理，使用金的支配使用也必須僅限于海域整治、保護和管理等經費支出。

五、完善我國海域市場化管理制度的對策建議

1、以海域資源市場化經營需求為導向，調整完善相關法規制度

隨著我國市場化進程的深化、政策環境的變化，現有制度已經難以適應當前海洋經濟發展的需要。例如，目前各省對海域使用權一級市場缺乏系統的規范，尤其是使用權招標、掛牌、拍賣等制度急需細化和完善。而二級市場的流通制度基本上都沒有涉及，海域使用權市場化必須讓全民參與到海洋經濟的建設當中，沒有海域使用權二級市場的流通將會阻礙海域使用權市場化和海洋經濟建設的進程。

2、以海域資源使用的實際情況為基礎，建立海域使用權一級市場制度

海域使用權市場化問題的解決需首先建立完善的一級交易市場，而目前我國大多數省市還沒有出臺相關的制度，更缺乏詳細的交易規則。其次目前我國各省海域使用權市場化主要有招投標、拍賣和掛牌交易三種形式。其中，大規模或關鍵性的發展計劃和投資項目用海可采用招投標方式；較大靈活性的海域產權的流轉適合采用拍賣方式；不具備招標、拍賣、出讓的項目可采用掛牌出讓。這三種形式構成了海域使用權一級市場交易的基礎，但目前海域管理方面還沒有完善的法律、法規對這些交易進行規范。而以這三種形式為基礎出臺健全的一級市場交易制度是海域使用權市場化的前提條件。

3、以引入產權交易制度為手段，推動海域使用權交易全面市場化

縱觀我國各省市海域管理制度，在二級市場無論是制度還是實踐，相比一級交易市場顯得更為稀缺。目前各地已全面開展海域使用權建設工作，通過設立產權交易中心，建立海域使用權二級交易市場，為普通投資者參與海域使用權交易提供了渠道，同時也利于活躍海域使用權市場化運作。我國民間有大量的資本，在投資渠道相對較小的情況下，可通過借鑒國外風險投資基金的運作模式，吸收民間資本進入海域使用權交易市場，推動海域使用權交易的全面市場化。首先，要建立海域使用權的產權分割制度，將海域使用權分成若干份，降低交易金額，讓普通投資者參與市場交易。其次，要建立風險補償基金，對于不確定性較高的項目要有相應的損失補償機制，在一定程度上降低交易失敗帶來的資本損失。最后，建立海洋經濟發展基金，讓更多的普通公民參與到海洋的開發與建設中來。

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[3]張翔：海洋的公物屬性與海域用益物權的制度構建[J].法律科學（西北政法大學學報），2012（6）.

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（責任編輯：胡春雨）

2013年度寧波市軟科學項目，寧波海域使用權市場化機制及對策研究，編號：2013A10077。