經濟新常態下“土地財政”問題研究

楊孝海

（華北水利水電大學，河南　鄭州　450046）

經濟新常態下“土地財政”問題研究

楊孝海

（華北水利水電大學，河南鄭州450046）

近年來，土地財政問題成為各界關注和研究的焦點之一。一些研究認為：土地財政導致耕地大量減少、農民利益受損、土地快于人口城市化、房價快速上漲、土地腐敗與違法等諸多負效應。但正是土地財政，使得中國采取了適當的發展戰略，成功地利用自身的比較優勢，縮小了與世界主要工業化國家的發展差距。本文通過研究分析認為，未來十幾年內我國將有大批農村人口向城市轉移，現行的土地財政模式還有一定運行空間。但是，如何才能更好地利用土地財政的現有優勢，規避諸多負效應，實現可持續性發展，仍需進一步較為全面、深入的研究。

經濟新常態；土地財政；對策研究

所謂經濟發展新常態，指的是我國經濟運動發展的未來走勢，體現了我國經濟發展的階段性特征，具體是：形態更高級，分工更復雜，結構更合理。新常態和舊常態比較，并不僅僅是不同發展條件和環境、不同發展階段的自然表現，更主要的是兩種不同的發展觀念、發展路子和發展方式的反映。經濟發展進入新常態，就會從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效益型集約增長，經濟結構從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，經濟發展動力從傳統增長點轉向新的增長點。目前，我國出現的經濟增長速度的下降，我們不能認為這是新常態決定的速度，這實際上是傳統發展方式受挫，由舊常態向新常態轉變過程中的速度下降，退其次講已經下降的速度充其量還只是新常態行將出現的征兆，但是新常態的其他標志基本上還沒有出現。判斷新常態是否已經出現，是否是我們期望的新常態，關鍵看內涵，即合乎規律的和包含新內涵的正常的新常態。

所謂“土地財政”，其實不是一個正統的學術概念，也不是一個規范的政策用語，而是社會輿論對于我國土地出讓及由此帶來大量政府性收入這種現象的一種俗稱。土地財政是指中國社會轉型時期，以地方政府為主體，高度依賴其行政區內的土地資源所進行的財政收入與支出活動及利益分配關系。這些財政收入包括：土地租、稅、費及抵押融資等。在這個活動中土地相關財稅收支占地方政府總收支比重也較高，其中土地出讓金收入是地方政府土地財政的主體。而“土地財政”產生和存續有一定的外部條件。由于經濟快速增長，城鎮化快速發展使得土地資產容易有效轉讓，從而使得地方政府獲得大量土地出讓金，中國土地收益的本質，就是通過出售土地未來70年的增值，獲得為城市公共服務的一次性投資融資。本文旨在探討在這種形勢下，如何上下聯動、各方協同、合理轉型，逐步構建與新型城鎮化相匹配的融資體系，舒緩地方政府巨大的資金壓力，使得土地財政政策更好的發展。

一、土地財政的合理性

1994年的分稅制改革，目的是提高中央財政收入在全國財政總收入中的比例，但同時極大地壓縮了地方政府的稅收比例，分稅制改革后地方政府的事權范圍有增無減，形成了財政收入與支出間的缺口。當時將規模很小的土地收益劃給了地方政府，這為地方政府后來走向土地財政留下了最初的創新空間。

首先，土地財政成為地方政府融資循環的主要依靠。分稅制改革明確了土地出讓金及房地產業、建筑業的營業稅是地方政府可以獨享的，從此，土地財政作為一種新型的政府運行模式在全國迅速開展，使得地方政府成為了城市“經營者”。但進入21世紀以來，地方政府對土地財政的依賴越來越嚴重，引發了農民權益受損、土地違法、城市畸形發展、房地產價格非理性快速上漲等一系列土地問題。在面臨經濟增速放緩、土地出讓維艱、外部融資緊縮的新常態下，地方政府傳統的融資模式已無法承受日益增長的新型城鎮化建設資金需求。隨著1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛等一系列制度安排的確立，中國施行特殊的土地產權制度安排，結合房地產市場的飛速發展，土地財政不斷完善和膨脹，幫助地方政府找到了最好的融資渠道。

其次，土地財政推動了城市的有序擴張，加快了我國城鎮化進程。在經濟快速增長，城鎮化快速推進的背景下，地方政府通過土地儲備，以土地價值和增值預期向銀行融資和資本市場融資，然后通過對儲備土地的整治和城市公共產品配給、基礎設施建設等措施，提升城市土地的附屬價值，實現儲備土地的升值和出讓，以償還債務。在經濟持續快速發展時期，土地出讓價格是一路攀升的，從而使得各級地方政府的財政實力也逐年大幅提高，政府償付能力不斷增強，土地出讓價格的攀升也促使地方政府通過對已有土地資產的重新估值，再重新從銀行獲得更多的貸款［1］。同時，地方政府還通過讓開發商承擔部分地方政府的建設職能，如無償代建道路、學校等，解決城鎮化公共產品的供給問題，這在加快基礎設施建設、改善民生、推進城鎮化進程等方面發揮了重要作用。寬松的經濟環境，土地價格上漲和城鎮化融資之間形成正反饋過程。可以說，地方政府沒有土地出讓收入和土地抵押貸款，大規模城市基礎設施建設就無從談起。反過來這些又進一步推動了城市的有序擴張。

再次，土地財政做到了社會公平和效率優先。政府基礎設施和公共產品投入的外溢使得土地價格上漲，目前，中國的土地財政既保障了農民利益也讓地方政府做到了一次性收回土地未來70年的增長收益，可以說做到了“漲價歸公，地利共享”。從這個意義上看，中國現行土地制度是一個極其重要且精良的制度，是助推中國走出中等收入陷阱的利器，是中國最大的制度紅利［2］。

二、土地財政在實施過程中的經驗教訓

目前對土地財政的廣為垢病是土地財政導致了地方政府行為模式的扭曲。

首先，土地出讓金使用中預算管理與監督約束缺位、透明度較低。土地城鎮化模式造成土地資源利用粗放和效率低下，及服務于政績的資金投向的約束失效等問題。不過，這些問題是管理體制上的問題，不能把這些全部歸咎于土地財政的負面影響［3］。

其次，地方政府極度依賴于外部環境和土地市場，一旦土地出讓情況發生變化，地價不穩定，地方政府的融資就極易受到沖擊。特別是，當土地市場不景氣，土地價格下跌時，房地產商減少拿地，土地市場趨冷，所儲備和抵押的土地資產價值大幅縮水，地方政府無法通過出讓土地收回公共服務改進的投入，使得地方政府無法融到足夠的城鎮化建設資金。同時，由于地方政府主要依賴土地出讓收入償還存量債務，土地出讓市場的波動必然影響存量債務的償還，而這可能是在經濟新常態下地方政府所要面對的殘酷現實［4］。

再次，現階段很多城市的工業用地已經成為城市中心區低效用地的典型，產出低且環境污染嚴重，被列入地方政府推動土地節約集約利用、實行工業用地退出的主要治理對象。然而在實踐操作中，工業用地退出也引發越來越多的社會矛盾，例如企業參與積極性低、談判難、企業權益受損等，很大程度上阻礙了城市土地向利用效率更高的使用者手中流動。中國建設用地外延式無序擴張與低效利用，使得建設用地供需矛盾突出，長期粗放、無序的土地開發模式已經威脅到了耕地保護紅線。

總之，過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發展方式已難以為繼，建設用地管理必須實行建設用地總量控制下的用地需求倒逼機制。現在城市的基礎設施建設已經達到一定規模，“土地財政”應當逐步退出地方政府主要收入來源。

三、深刻認識經濟發展的新常態

經濟發展新常態是一個新提法，不僅關系中國經濟發展和經濟運行的基本走向，而且關系對當前世界經濟形勢和未來發展趨勢的判斷，因而引起了國內外的廣泛關注。2014年5月，習近平總書記在河南考察工作時第一次提及新常態：“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”同年11月召開的APEC會議上，習總書記首次對新常態作了系統闡述。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中也提出“主動適應和引領經濟發展新常態，堅持穩中求進工作總基調”。

新常態的主要特點，從速度上來講是從高速增長轉為中高速增長；從結構上講是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾；從動力上來講，要從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。新常態的新，關鍵在于經濟結構的轉型升級，要擺脫傳統依靠投資規模擴張導致產能過剩的粗放型、污染型高增長態勢，進入高效率、低成本的集約型、可持續的穩態中高速增長階段。近年來，中國經濟進入新常態，突出表現在以下幾個方面。

首先，經濟增長速度下滑。中國經濟在經歷長達30多年高達兩位數的增長以后，進入了中高速增長階段，經濟增長穩中趨緩。

其次，經濟增長轉向創新驅動。我國原有的經濟增長方式主要是物質資源投入驅動，既帶來經濟結構不合理，引致需求不足、產能過剩等問題，又給土地、經濟環境帶來過大的壓力，不可持續。必須從依靠大量要素投入、大規模投資轉向依靠科技進步、創新驅動，也就是改變以往依靠物質資源投入推動經濟增長的方式，轉向依靠科技進步和創新驅動的增長路徑，依靠知識資本、人力資本和激勵創新制度等無形要素創造新的增長點。

再次，貨幣政策保持定力。央行將正、逆回購操作作為流動性供給的主要渠道，放棄了直接的總準備金率和存款利率調控，轉向“開渠引水”式的供給管理。這意味著中國總體上告別總量寬松的貨幣政策，未來的貨幣政策會保持定力，不會輕易再采取總量寬松的貨幣政策。

最后，房地產市場進入調整期。在經濟增長趨緩的背景下，經過數十年的高速增長，中國房地產行業逐漸進入供求基本平衡狀態，房價在經歷過去數十年快速上升通道后，進入常態化。土地價格漲勢逐步趨緩，土地市場競爭降溫，土地市場即將進入買方市場，土地出讓價格、出讓規模和出讓速度逐漸回歸“新常態”。

四、經濟新常態下的土地財政問題

當前的征地管制困境既是多種制度和體制綜合作用的結果，更是轉向新常態的背景下，多種制度轉軌滯后造成的制度摩擦的結果。改革開放以來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，但也形成了粗放式經濟增長模式和管理方式。這種增長模式的特點體現在：通過資源能源的高投入，追求經濟指標的高增長，忽視科技進步、管理創新等因素的貢獻，更加不注重諸如土地等不可再生資源的節約和集約利用。近年來，國家高度重視經濟發展方式的轉變，但粗放式經濟增長方式和與此對應的經濟增長型地方政府模式仍然明顯地存在，地方政府的“土地饑渴癥”仍難以緩解。

首先，追求經濟指標的高增長致使地方政府的“土地饑渴癥”長期難以緩解。地方政府對經濟發展的指標負有極其重要的責任，加上各級政府都對“自己的下級機構和個人加溫加壓，通過不斷層層加碼和一票否決式的考核，迫使縣鄉兩級政府不得不盡最大努力追求經濟指標增長。而在粗放型經濟發展模式下，經濟增長主要依賴土地、資金、資源的投入，這必然造成各地普遍存在建設用地指標無法滿足經濟建設需要的現象。

其次，粗放型的經濟發展過程不僅會造成對土地的嚴重浪費，還會誘發地方政府在土地問題上的違法行為。粗放型經濟發展模式的特點不僅在于重投入，輕效率；更在于不計成本，重經濟指標，甚至為達目的不擇手段。此種發展模式對土地的浪費和對土地違法的誘發主要體現在以下兩個方面：一是遍地開花的工業園區和開發區隱藏大量土地浪費和土地違法。二是攤大餅式的城市化造成的土地浪費和土地違法。近年來，隨著房地產的瘋狂擴張，經營城市成為比發展工業園區更為便捷的生財之道。而在粗放型發展模式下，城市化并非基于科學規劃和產業集聚需要的理性進程，而是地方政府急功近利地盲目推進的結果，具體表現為大量珍貴土地被浪費的“攤大餅式躍進”。

再次，地方政府內部權責結構不合理，導致其過度依賴土地財政，進而誘發征地管制困境。征地管制困難的深層原因就是粗放型的經濟發展模式和不合理的政府內部權責結構，而其直接原因則是征地管制制度本身。一方面，計劃型的征地管制方式既扭曲了土地的價格，也扭曲了政府本應扮演的角色，已不適應新常態下市場經濟發展的需要，這是導致征地管制困境的重要直接誘因之一。另一方面，現行的征地制度使地方政府不但對城市廣場等形象工程可以直接無償劃撥土地，而且還可以很大程度上控制工業用地的價格，甚至零地價供應土地，這顯然也是征地權濫用和形象工程泛濫的直接原因。這種計劃型的征地管制體制有著嚴重缺陷，難以適應新常態下協作治理的需要，一是在管制主體方面，單一的管制主體難以管住數量極其龐大的被管制對象；二是在管制機制方面，雖然國務院將主要征地審批權收歸了中央，但由于征地申請的數量實在過于龐大，國土資源部根本無法對所有征地申請進行實地審核，最終使貌似嚴密的征地審批變為材料審核。

在新常態下，需要優化的不僅是經濟結構，還有政府內部結構，而事權與支出責任相匹配則是政府內部結構優化的基本前提。然而，在現行政府管理體制下，地方政府，尤其是縣鄉政府財力與其支出責任嚴重不匹配，從而構成征地管制困境。

五、經濟新常態下土地財政發展趨勢

新常態下，產業轉型升級引發三次產業結構演變，資源由低效率生產部門向高效率生產部門流動，而資源的流動引發了土地利用布局的諸多變化。首先，土地作為重要的生產要素在從低效率生產部門流向高效率生產部門的過程中，導致了城市用地布局的調整。其次，資源流動引發了城市主導產業的轉換，改變了產業獲取利潤和支付地租的能力，迫使部分產業重新選址，造成城市用地布局的重組，使城市原有部分功能逐步衰退并退出城市，為新增功能的產業提供部分發展空間。再次，在資源流動的過程中城市會不斷孕育出新功能、新產業，產生新的城市空間需求和用地組合類型，推動用地性質的變化。

在經濟新常態下如何進一步更好地發揮“土地財政”的余熱和優勢，乃是一個值得深入研究的問題。特別在是當前地方債務存量規模較大，還本付息的資金來源收緊，而土地的金融杠桿效應下降，經濟增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財政壓力與日俱增，要高度警惕區域性風險的擴散。要以改革的辦法來強化地方財政風險管理，避免系統性風險的發生，防止財政風險給經濟風險雪上加霜。根本的辦法是鼓勵創業、創新，優化結構，增強地方經濟增長后勁，擴大稅源，財政與經濟形成良性循環，只有這樣，才能避免發生危機。

十八屆三中全會提出開展土地制度改革試點，隨著土地制度改革的全面推開，國有土地的增量減少，其出讓收入也會隨之變化。與此相應，集體土地的出讓擴大，集體土地出讓收入增加，政府需要用于補償性的那一塊支出也就會相應地減少。這就意味著地方“土地財政”將會發生重大的結構性轉換，同時也會產生更復雜的治理問題。而所有這些有關“土地財政”的問題，都是今后一段時間內需要深入探討的重大課題。

［1］蔡書凱、倪鵬飛：經濟新常態觸發的地方政府融資轉型與匹配［J］.經濟體制改革，2015（2）.

［2］賀雪峰：現行征地制度必須改革［J］.發展，2014（4）.

［3］劉明慧、路鵬：地方土地財政收益分配：基本邏輯與轉型路徑［J］.財經問題研究，2014（2）.

［4］郭貫成、仲濟香、陳會廣：經濟新常態下產業轉型引致土地利用管理的新矛盾及其應對［J］.中國土地科學，2016（1）.

（責任編輯：張瓊芳）

2015年度河南省政府決策研究招標課題，經濟新常態背景下河南省“土地財政”問題研究，編號：2015B284。