淺析行政事業單位的國有資產管理

黃 璐

（南寧市舊城改建工作推進辦公室，廣西 南寧 530028）

淺析行政事業單位的國有資產管理

黃 璐

（南寧市舊城改建工作推進辦公室，廣西 南寧 530028）

行政事業單位的國有資產是政府履行公共職能的物質基礎，隨著我國經濟的發展，行政事業單位的國有資產總量將會不斷攀升，管理難度也會越來越大。文章通過PEST分析模型和內部環境分析，提出了一些優化行政事業單位國有資產管理的建議。

國有資產；資產管理；環境分析

一、引言

我國的國有資產可分為經營性國有資產和非經營性國有資產。經營性國有資產主要來源于國有企業，非經營性國有資產主要來源于行政事業單位。長期以來，各級政府高度重視經營性國有資產管理，國有資產管理改革的成果主要集中體現在經營性資產方面，行政事業單位的國有資產管理改革呈現出明顯的滯后性。行政事業單位作為國家單位，不是經營性的盈利機構，其國有資產是政府履行公共職能的物質基礎，尤其是政府儲備物資、公共基礎設施等方面的資產充分發揮著服務的功能。根據馬斯洛尋求層次理論，社會從溫飽型向富裕型轉變的過程中，對公共服務的需求程度會越來越高。隨著我國經濟的快速發展，行政事業單位的國有資產總量將會不斷攀升，管理難度也會越來越大。本文綜合運用PEST分析模型和內部環境分析，尋找優化行政事業單位國有資產管理的新方法。

二、宏觀環境分析（PEST分析）

1、政治與法律環境因素。自財政部頒布實施《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》等資產系列規章制度以來，確立了“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，初步構建了管理制度框架，逐步規范資產配置、使用、處置等各環節管理。為了進一步貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神以及《中華人民共和國預算法》、《國務院關于批轉財政部權責發生制的政府綜合財務報告制度改革方案的通知》，政府資產報告試點工作已經啟動。財政部還先后印發了《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》、《行政事業單位資產清查核實管理辦法》以及《關于開展2016年全國行政事業單位國有資產清查工作的通知》等文件，于2016年1至10月對全國行政事業單位國有資產進行全面清查。這些資產專項工作將有助于摸清我國政府家底、夯實政府資產管理基礎、防止國有資產流失、推進政府資產管理與預算管理相結合、加強地方政府性債務管理以及提高國家治理能力。

與此同時，《中華人民共和國資產評估法》于2016年7月2日正式出臺，開啟了我國守護價值的法治新時代。它將使資產評估行業在我國經濟轉型升級的改革進程中，更好地守護國有資產安全、保障交易各方價值權益，充分發揮防范國有資產流失、監管國有資產資源的專業作用，夯實又一個經濟轉型與社會管理同時進步的法律階梯。

2、經濟環境因素。國有資產問題歷來是中國經濟發展的熱點話題，關鍵在于國有資產是國家經濟發展的重要基礎，是政府干預、調控經濟、配置資源、提供公共產品和服務的重要工具。尤其在市場失靈的時候，通過政府意志的國有資產投入，可以彌補產業布局的不足，提高國家整體經濟水平，實現廣大人民群眾生活水平的提高。最初國有資產只是為了適應國家建立以后鞏固政權統治和維護社會公共秩序的需要，最早的國有資產主要集中在非生產性領域的國防、行政等方面，以及生產性領域的鹽鐵等專賣產品和自然資源方面。隨著社會經濟的不斷發展，國有資產的范圍逐漸延伸，不僅擴展到公共事業領域，還加強了對特殊產品、資源和重要行業的直接控制。

3、社會和文化環境因素。長期以來，我國受傳統國家結構和儒家文化的影響，社會主流意識提倡知足忍讓，對政府的行為秉持“聽天由命”、“聽官為命”的態度。伴隨著改革開放，民眾的主人翁意識逐步提高，對于政府行為的關注度日趨上升，對于保障公民知情權的呼聲日益高漲。民眾迫切希望獲得政府信息，并參與國家治理。“國有資產資源來之不易，是全國人民的共同財富。”在2015年召開的中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上，習近平總書記強調要完善國有資產資源監管制度，強化對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監管。縱觀近幾年查處的案件和巡視發現的問題，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，項目招投標、工程結算、物資采購、對外投資、產權交易等成為“重災區”，有的相當嚴重，令人觸目驚心。

4、技術環境因素。隨著全球信息化的高速發展，陳舊落后的純人工進行國有資產管理模式和傳統的單機軟件輔助管理手段都比較難適應當下的信息化新時代。近年來，政府越來越重視電子政務、網上辦公的新型模式，通過投入大量的資金，運用現代技術手段，探索建立保障行政運行的網絡平臺信息化管理系統，基本實現高效、動態及現代化管理。

在國有資產管理方面，根據行政事業單位資產的管理需求，研發并推出了“行政事業單位資產管理信息系統”。只要通過網絡技術操作平臺，就可以實現資產購置入賬、調撥分配、出租出借、報廢處置、產權登記及資產清查等全過程管理。這套系統的成功研發與應用，將進一步提升行政事業單位國有資產管理信息化水平，有利于規范管理流程，實現全程動態監管，提高工作效率。

三、內部環境分析

1、資源分析。從資產形態分類來看，國有資產主要有三種形態：一是產權形態的國有資產；二是貨幣形態的國有資產；三是資源形態的國有資產。就產權形態的國有資產來說, 又由兩部分構成：一是企業的產權, 二是事業單位或者政府部門的產權 。結合國有資產管理現狀來看，一些地方的自然資源、文物文化資源、公共基礎設施等公共資源，由非經營性資產轉變為經營性資產后產權關系不清，在一定程度上容易出現多頭管理的局面。以南寧市為例，2016年6月28日，軌道交通1號線東段開通試運營，標志著正式邁入地鐵時代。由此衍生的地下空間開發利用（如平面廣告經營權、地下空間經營權）將成為政府又一重要公共資源形態的資產。如此重要的國有資產，如何避免多頭管理？如何防止尋租現象？如何杜絕無償或低價使用？這些問題將成為政府管理部門亟須研究解決的新課題。

2、能力分析。一是領導層不夠重視國有資產管理，普遍存在重購置、輕管理的觀念，缺乏國有資產管理的意識，資產管理與預算管理相脫節。二是在人才隊伍方面，不僅缺少專職、專業的資產管理人員，職責分工也不夠明確，甚至在一些單位由財務人員兼職資產管理，未有效落實內部控制制度對不相容崗位實施相分離的管理要求。三是在資產使用效益方面，缺乏資源共享機制和調配手段，許多閑置資產無法實現再次利用，資源整合、共享共用水平較低，形成資產短缺與浪費并存的局面。四是由于歷史遺留問題，一些資產產權關系不清晰，賬目不健全，賬實不符，家底不清，造成資產底數失真。五是由于監督機制的滯后，不能有效防范資產流失，一些單位存在管理制度混亂，資產處置不按規定程序報批、待報廢資產超低價變賣等問題。

3、核心競爭力分析。以前行政事業單位普通存在任人唯親的現象，人力資源的質量不高，一些未接受專業教育的人成為了行政事業單位的主力軍，嚴重影響了行政事業單位的工作執行力。隨著用人制度的改革和創新，人才選拔制度得到有效落實。通過強化人才選拔的監控管理，為參與應聘的人才提供一個公平、公正、公開的競爭環境，保證了綜合素質能力過關的專業人才進入行政事業單位工作隊伍，提高了整體的人力資源素質水平，為行政事業單位職能的有效發揮提供保障。

四、優化國有資產管理的建議

1、樹立成本意識。繼續深入推進編制權責發生制政府綜合財務報告、政府資產報告試點工作，使行政事業單位樹立起成本的意識。對資產的完整性和使用的有效性制定客觀公正的考核標準和考核方法，將單位負責人對資產的管理納入年度考核、日常審計和離任審計，考核與審計結果作為職務任免的重要參考依據。

2、設立專崗專人。一是設立專門的資產管理機構，例如在大單位設置專門的資產管理科，在小單位成立專門的資產管理小組。二是加強資產管理人才隊伍的建設，優先選拔具備管理專業、統計專業、會計專業及計算機專業基礎的員工組建資產管理科（組），通過靈活多樣的培訓機制，培養具有資產管理技能的業務骨干。三是實施價值管理與實物管理有效分離，財務人員負責資產的資金及會計賬管理，資產管理人員負責資產的實物及信息化管理，二者相互制約、相互監督。四是建立有效的激勵約束機制和績效考核制度，提高績效考核的準確性、針對性和有效性，將員工績效與工資、獎金、升職、個人發展等緊密結合起來，進一步發掘員工潛能，激發主觀能動性，促使員工主動了解相關政策出臺的背景，深入學習相關文件、規章制度，創新工作思路，提高管理水平。

3、加強信息化建設。一是繼續推廣、升級和完善資產管理信息系統功能模塊，推進資產管理業務的網上辦理，實現資產管理從“入口”到“出口”的全程動態監控。二是繼續研究和推進資產管理信息系統與財務系統、預算系統、決算系統、政府采購系統和非稅收入管理系統等的對接，為編制與審核預算、決算、執行政府采購及決策時提供參考依據。三是建立“公物倉”，集中地區、部門、單位之間的資產管理信息，合理調劑閑置資產、臨時機構（如大型會議）購置的資產，提高資產利用率，厲行節約，降低行政成本。

4、做好清查核資工作。根據此次資產清查核資的契機，一要認真摸清家底，做好資產評估，清理不良資產，為下一階段在全國范圍編制權責發生制政府綜合財務報告和政府資產報告提供真實、準確的資產基礎數據。二要明確資產產權關系，完善產權登記，重點是理順由非經營性資產轉變為經營性資產后的產權關系。三要建立健全符合本單位的國有資產管理制度，規范資產形成、使用、處置、監督的每一個環節。

5、落實公開與監督。一要按照政府信息公開的有關規定，積極穩妥推進國有資產占有、使用情況的公開，提高政府辦公的透明度，減少和抑制貪污腐敗問題的滋生。二要重視各類媒體的監督，暢通社會公眾的監督渠道，發揮其第三方獨立監督作用，積極推動和促進我國“陽光政府”、“透明政府”的建設進程。

五、結語

優化行政事業單位國有資產管理是個持久性的大工程，既要關注外部宏觀環境，確定影響資產管理的關鍵因素，預測這些關鍵因素未來的變化，以及這些變化對資產管理的影響程度和性質、機遇與威脅，又要重視內部環境的分析，識別行政事業單位在資產管理方面的優勢和劣勢，任重而道遠。

[1] 郭海蓮．關于市場經濟條件下國有資產職能的探討[J]．經濟師,2006,(11):91-93．

[2] 劉紀鵬．論國有資產管理體系的建立與完善[J]．中國工業經濟,2003,(4):37-45．

[3] 吳潔．全市行政事業單位“家底”大清查 涉及資產總量超700億[N]．昆明日報,2016-03-30(A04)．

（責任編輯：高 博）