圖書館服務供給模式的公共治理制度選擇
——政府購買、民間圖書館發展與圖書館服務供給模式的多樣化

任金紅

(漯河職業技術學院圖書館，河南漯河 462002)

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工作方法研究

圖書館服務供給模式的公共治理制度選擇
——政府購買、民間圖書館發展與圖書館服務供給模式的多樣化

任金紅

(漯河職業技術學院圖書館，河南漯河 462002)

政府購買圖書館服務和民間圖書館的發展推動了圖書館服務供給模式的多樣化，形成了公私伙伴關系、參與式治理、市場與社會的混合安排和網絡化治理等圖書館服務供給的公共治理制度。圖書館服務供給的實現是公共治理制度選擇的結果，其影響機制是公共治理制度的可選擇性和效率，核心變量是社會資本、權力結構、法律體系和圖書館服務的屬性。優化圖書館服務供給治理制度要加強頂層設計，加強政府能力建設，推動公共圖書館、民間圖書館和圖書館服務市場持續健康發展。

政府購買 圖書館服務 公共圖書館 民間圖書館 公共治理制度

1 引言

面向社會公眾提供的圖書館服務，作為一種公共產品，其供給制度在不斷的演變之中。在傳統政策框架下，由政府設置的公共圖書館直接生產并提供，如蔣永福[1]提出，作為公共產品的公共圖書館具有高度正外部性特征，決定了市場提供的非效率性而只能由政府提供。隨著政府購買圖書館服務的開展和公益性民間圖書館的發展，圖書館服務供給模式從公共圖書館壟斷供給向多樣化供給發展。

采用哪種模式提供包括圖書館服務在內的公共服務，是公共治理制度選擇的結果。薩拉蒙將公共服務的參與者分為消費者、生產者和提供者，服務提供與服務生產之間的區別是民營化的核心和政府角色界定的基礎[2]。這意味著，政府負有提供公共產品的責任，但公共產品的生產可以由政府、市場或社會以及它們之間的合作來完成。按照奧斯特羅姆夫婦(Ostrom V.,Ostrom E.)界定，公共治理制度不是實體，而是實現治理各主體間的制度規則、機制和社會網絡[3]。因此，圖書館服務供給是如何實現的，哪些因素影響或決定了圖書館服務的供給制度，這是理解圖書館服務的多樣化供給制度的重要問題。基于此，本文構建一個公共治理制度選擇的分析框架，以理解圖書館服務供給模式多樣化的實現模式，闡述影響機制和核心變量，并提出這一分析框架的政策性含義。

2 文獻評述與研究問題

2.1 從壟斷到多樣化：政府購買背景下圖書館服務供給模式的變革

傳統的“政府-市場”兩分法認為，包括圖書館服務在內的公共產品只能由政府提供。在這一思維模式下，政府負有向社會公眾提供圖書館服務的責任，并通過設置公共圖書館作為代理人，壟斷性地生產并提供服務。但是，這種圖書館服務供給模式存在“政府失靈”的現象，如周茜[4]在一個評述性研究中指出，我國的公共圖書館在治理單元方面呈現出互不隸屬、互不相干的“島嶼結構”，在治理主體方面呈現出主體虛置、資源有限、能力分散的“套杯結構”等問題，嚴重影響了圖書館服務供給的質量和效率。毛壽龍等指出，政府不需要壟斷公益物品，利用更多的市場化方法，通過地方分權和社區參與，可以實現公益物品更優化的供給[5]?？梢?，盡管政府通過公共圖書館提供服務是圖書館服務供給的主導模式，但這種壟斷性的供給模式必須改變，事實上也正在發生改變。

奧斯特羅姆夫婦[6]提出，政府生產并提供公共服務只是公共服務供給的方式之一，公共服務由政府提供但不一定政府直接生產，也可以由私人來生產。2015年5月，國務院辦公廳發布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》，明確了政府可以向社會力量購買公共圖書館等運營和管理。李國新[7]認為，這一政策是“激發活力、提升能力的內生動力”；支娟[8]指出，這一舉措有助于政府職能轉變，提升資源使用效率，激發圖書館活力。可見，政府購買圖書館服務雖然沒有改變政府提供圖書館服務的責任，但它將圖書館服務的提供和生產區分開來，實現了圖書館服務供給模式的多樣化。

進入21世紀，隨著社會公益慈善意識的復蘇以及NGO組織的推進，我國民間圖書館出現蓬勃發展趨勢，社會力量參與公共圖書館服務體系建設不斷推進，促進“政府-市場”二元結構向“政府-社會-市場”三元結構轉變[9-10]。研究者指出，社會力量參與公共圖書館服務體系建設改變了政府管理模式和財政投入方式，給公共圖書館服務體系帶來了深層次體制機制變革[11]；民間圖書館發揮了補缺公共圖書館事業、豐富圖書館事業發展內涵、助推公益事業發展和保障公民文化權利的作用[12]。這些研究表明，民間圖書館的發展豐富了圖書館服務供給模式，已成為圖書館服務供給的重要主體。

綜上所述，政府購買圖書館服務和民間圖書館的發展推動了圖書館服務供給模式的多樣化，即圖書館服務通過公共圖書館(政府的代理人)、市場或民間圖書館三種主體來提供。實際上，除了上述三種單獨運作的主體外，更常見的是它們之間的合作，這進一步促進了圖書館服務供給模式的多樣化。

2.2 圖書館服務與公共服務供給的公共治理制度選擇

公共治理制度的選擇事關人們解決公共產品供給和克服“公地悲劇”的成敗。制度是塑造個體行為的規則的集合體，良好的公共制度能夠制約搭便車和逃避責任等不良行為以形成社會所需的結果[13]。奧斯特羅姆(Ostrom E.)提出，人們不僅面臨關于在給定環境中如何行動的抉擇，而且他們也有能力思考、闡述和挑選不同的構成抉擇處境的方法[14]；同時她指出，許多成功的公共資源制度，沖破了僵化的分類，而成為“有公有特征的”的制度和“有私有特征的”的制度的各種混合[15]。這一思想被廣泛應用于新公共管理運動之中，被薩拉蒙稱為新治理，它從根本上改變了公共管理的性質以及解決公共問題的模式，用于處理公共問題的方式、手段和政策工具(如合同、社會規則、經濟規制和福利券等)大量增加[16]。上述研究表明，公共服務的供給模式可以是政府、市場和社會以及它們之間的合作來實現，而特定的公共服務供給模式要求采取相應的公共治理制度。

2.3 研究問題

圖1 圖書館服務治理制度安排的多樣性

基于上述分析，本文構建一個公共治理制度選擇的分析框架，以理解圖書館服務供給模式多樣化的實現模式及其影響機制和核心變量。提供圖書館服務主體有三種，即公共圖書館(區域G)、圖書館服務提供商(區域M)和民間圖書館(區域S)(如圖1所示)，它們分別是政府的代理人、市場化主體和非營利性社會組織。其中，公共圖書館是一種政府向社會公眾提供信息或知識保障的科層制安排，圖書館服務在科層制體系內生產和提供；市場化機制是市場主體供給圖書館服務的制度安排；民間圖書館是圖書館服務供給的社會機制，非政府行動者按照一定的規則，自主解決面臨的圖書館服務不足這一公共問題。這三種圖書館服務供給的制度安排已被闡述，而三種制度之間的混合安排是接下來的研究重點。

3 政府購買背景下圖書館服務供給模式公共治理制度選擇

3.1 圖書館服務供給的公共治理制度

3.1.1 公私伙伴關系(區域A)

這種圖書館服務供給的公共治理制度被稱作“公私伙伴關系(Public-private Partnerships;PPP)”或“圖書館服務外包”等，是政府購買圖書館服務的基本形式。薩瓦斯將公私伙伴關系界定為公共和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任何安排或復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目等[17]；格里姆塞和劉易斯列舉了常見的PPP形式包括建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、合資(JV)、租賃、合同外包和管理式合約等公私部門合作[18]。由此可見，作為政府與社會資本合作的公私伙伴關系為圖書館服務供給提供了多樣

化的可選擇模式。事實上，這種公共治理制度在圖書館服務供給領域已得到運用，如無錫新區政府購買艾迪訊電子科技(無錫)有限公司的圖書館服務案例[19]；王培培等[20]討論了PPP模式應用于圖書館服務體系建設的問題。

3.1.2 參與式治理(區域B)

參與式治理是政府與社會建立良性互動的合作關系，通過政府與其他社會主體特別是非營利性組織合作，共同實現對公共事務的治理。薩拉蒙的研究發現，在非營利組織的很多地方，政府廣泛求助于它們提供公共服務，政府和非營利組織都同樣是對集體物品需求的回應[21]。對于圖書館服務供給來說，參與式治理就是政府通過與民間圖書館等非營利性機構協同合作，共同向社會公眾提供圖書館服務。如沈光亮[22]提出了政府與本地高校圖書館合作，向市民提供圖書館服務的設想；北京市東城區體育館路街道和民辦公益圖書館“皮卡書屋”合作向提供少兒圖書館服務的案例，受到研究者的關注[23]。

3.1.3 市場與社會的混合安排(區域C)

當代經濟學認為市場或社會以及它們的合作同樣可以提供公共產品，如科斯關于英國燈塔制度的經典研究表明，公共產品可以有私人或社會組織供給，而且是有效率的[24]。對于圖書館服務的供給來說，市場與社會的混合安排就是在沒有政府直接參與的情況下，市場主體與社會主體通過合作，向社會公眾供給圖書館服務。市場與社會的混合安排在理論上和實踐上都得到了支持，如谷秀潔和張廣欽[25]依據薩瓦斯等人公共產品理論對“圖書館產品”作連續處理，認為投資主體是非營利組織、非政府組織、個人、集體等的民辦公益性圖書館，具有非排他的屬性；羅錚等[26]對浙江海寧市楊霄松家庭圖書館的研究表明，基層純公益性私人圖書館是我國基層公共文化服務體系中的重要一環。

3.1.4 網絡化治理(區域D)

網絡化治理是與科層制和市場機制相對的新型治理機制，來自政府、市場和社會的參與者在一個制度化的框架中相互依存，并為實現一定的公共價值而展開聯合行動[27]；在網絡化治理模式下，政府更多地依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡，而非傳統意義上的公共雇員來從事并完成公共事業[28]。對于圖書館服務的供給來說，網絡化治理就是基于特定的制度框架，政府、公共圖書館、市場化主體或其他社會主體通過合作，向社會公眾提供圖書館服務。圖書館服務的網絡化治理已得到初步實踐，如北京市朝陽區圖書館(公共圖書館)、朝外街道文化服務屮心(基層政府機構)與悠貝親子圖書館(民辦圖書館)合作，向居民提供圖書館服務[29]，就是一個典型的網絡化治理案例。

3.2 圖書館服務供給治理制度選擇的影響機制和核心變量

3.2.1 圖書館服務供給治理制度選擇的影響機制

公共選擇理論認為，在任何情況下，人的行為必須被看作是對自然環境和現行社會體制雙重約束的一種“理性”反應；面對這些約束，人們總會考慮到各種可選方案的成本，力求使自己的滿足得到最大化[30]。因此，圖書館服務供給治理制度選擇的影響機制是公共治理制度的可選擇性和效率?？蛇x擇性意味著，特定的圖書館服務供給模式具有合法性，制度環境(本文將自然環境視為給定的，故不再討論)為圖書館服務供給模式提供可供選擇的空間；效率意味著，特定的圖書館服務供給模式優化了社會資源配置，節約了交易成本。威廉姆森提出，交易成本包括合同簽訂的事前成本和事后成本，前者包括草擬、談判和確保合同履行所付出的成本，后者包括不適應、討價還價、建立和運轉及保證成本[31]。因此，圖書館服務供給的公共治理制度安排都是有成本的，圖書館服務供給應采取哪種公共治理制度，是制度環境提供的可選擇性制度空間和圖書館服務資源配置的效率決定的。

3.2.2 圖書館服務供給治理制度選擇的核心變量

本文通過引入新制度經濟學家威廉姆森的制度分析四層次因果模型來分析圖書館服務供給治理制度選擇的核心變量。威廉姆森[32]構建了社會制度分析的四個層次，較高的層次對較低的層次強加限制。頂層是社會嵌入性層次，主要有非正式制度、習慣、傳統、規范和宗教；層次2是制度環境，是正式的博弈規則，特別是憲法法律和產權；層次3是治理，指博弈的參與，特別是通過契約將交易結構和交易聯系在一起；層次4是資源配置和就業，達成與激勵相關的價格和數量。結合上文分析，本文將層次1和層次2視為圖書館服務供給治理制度選擇的制度環境；將層次3視為圖書館服務供給的公共治理制度(區域G、區域M、區域S和區域A、區域B、區域C、區域D)；將層次4視為被選擇的圖書館服務供給治理制度。根據本節的主題，接下來將集中分析作為制度環境的層次1和層次2如何影響圖書館服務供給治理制度選擇。

社會嵌入性是威廉姆森與社會學家Granovetter在理論對話中提出的，將個人或社會組織看做嵌入在特定社會網絡中的行動者，人們的行動是嵌入在具體的、不間斷的社會關系網絡之中的[33]。社會嵌入性被社會學家Uphoff[34]進一步模型化為社會資本模型，Uphoff將社會資本分為結構性和認知性社會資本，結構性社會資本與各種社會組織有關，包括規范、規則、先例和程序以及大量有助于合作的網絡。結構性社會資本有助于拓展圖書館服務供給的主體，提高圖書館服務供給參與者的參與水平，推動參與者的有效溝通，降低制度安排的成本。如王子舟[35]指出，當政府、市場能量過于膨脹，自治、分享的社會空間就會越來越少，公正、平等、互信、社區感、參與意識等“水土流失”的情況下，民間圖書館的存在價值就會更為凸顯，這從反面證明了結構性社會資本的重要作用。認知性社會資本是來自逐步被文化和意識形態強化的認知過程，為圖書館服務供給的合作和互利性集體行動提供標準、價值、態度和信仰。如王化民[36]提出，公共圖書館價值和精神是公共圖書館獲取社會資源、進行社會交易的制度基礎，有助于推動社會力量參與和支持圖書館服務。因此，一個社會的社會資本越多，可供選擇的圖書館服務供給制度多樣化的空間越大，圖書館服務供給治理制度的安排成本越低。

正式制度如法律和規則等為圖書館服務供給治理制度選擇提供了正式的博弈規則。諾思將制度框架分為政治結構、產權結構和社會結構，其中政治結構和產權結構作為正式制度為行動者提供激勵和約束，社會結構即社會嵌入性(上文已分析)[37]。對于公共治理制度選擇來說，正式制度主要分為政治權力結構和法律結構。政治權力結構是民主參與和權力共享的程度，權力結構的影響在于，有效的圖書館服務供給治理制度安排需要具有開放進入機會的人們互動合作來實現；在權力共享和開放的政治參與條件下，圖書館服務供給治理制度安排能夠得到合法性資源和經濟資源的支持。如王子舟[38]認為，公共文化服務體系強調的是自下而上的制度安排，契合了契約分權主導的扁平體系制度，推動了社會力量參與圖書館服務供給。因此，一個社會的權力結構越開放，可供選擇的圖書館服務供給制度多樣化的空間就越大，圖書館服務供給治理制度的安排成本就越低。

有效的法律體系能夠為圖書館服務供給制度提供有效的產權體系，界定各種主體提供圖書館服務的規則，降低各主體間互動的交易成本。圖書館服務供給從公共圖書館壟斷到多樣化，源于社會中產權安排的多樣化。如早在2006年，唐承秀和吳慰慈[39]基于我國多種所有制并存的現實，提出鼓勵并吸引民間私有資金注人圖書館事業，形成多種體制圖書館并存局面的設想。法律體系影響圖書館服務供給治理制度選擇的機制在于，它在塑造圖書館服務供給的政府行為、市場體系和契約關系方面發揮作用。因此，一個社會的法律體系越是有效、開放和完備，可供選擇的圖書館服務供給制度多樣化的空間越大，圖書館服務供給治理制度的安排成本越低。

圖書館服務的屬性也是圖書館服務供給治理制度選擇的核心變量。劉波等[40]人的研究表明，公共服務的任務復雜性、服務核心性和市場成熟性是影響政府是否選擇公共服務外包的核心因素之一，這些因素也是影響圖書館服務供給模式的重要因素；技術特征是圖書館服務的屬性重要體現，圖書館服務投入產出度量和消費者識別的難易程度，是決定該產品由市場或政府提供的重要因素；圖書館服務技術的變遷可能導致公共產品屬性的變化，從而推動公共產品配置方式發生改變。因此，就圖書館服務供給而言，隨著信息技術、市場交易技術和公共管理技術的向柔性化、多樣化發展，政府沒有能力提供或者政府提供圖書館服務的社會成本太高時，可以讓市場或社會或與它們聯合來提供，政府從“掌舵”走向“劃槳”，圖書館服務供給模式朝著多樣化趨勢發生改變。

4 結語

本文構建一個公共治理制度選擇的分析框架，以理解圖書館服務供給模式多樣化的實現方式。研究表明，圖書館服務供給的實現是公共治理制度選擇的結果。公共圖書館、市場主體和民間圖書館以及它們之間的合作打破了公共圖書館壟斷圖書館服務供給的局面，推動了圖書館服務供給模式的多樣化。圖書館服務供給的公共治理制度主要有公私伙伴關系、參與式治理、市場與社會的混合安排和網絡化治理。圖書館服務供給治理制度選擇的影響機制是公共治理制度的可選擇性和效率，核心變量是社會資本、權力結構、法律體系和圖書館服務的屬性。這一分析框架闡明了圖書館服務供給的實現方式，影響圖書館服務的供給制度的因素及機制，從而為理解圖書館服務的多樣化供給模式提供了理論解釋。

本文研究的政策含義是：一是要加強頂層設計，完善圖書館服務供給制度。通過立法，進一步明確政府向社會公眾提供圖書館服務的責任、標準和實施辦法；明確社會力量參與提供圖書館服務的法律地位、政府責任和優惠措施；建立準入機制、保障機制、協調機制、監督機制、評估機制、激勵機制、幫扶機制、淘汰機制和相關標準體系，推動民間圖書館和圖書館服務市場健康發展。二是要加強政府能力建設。完善和細化圖書館服務購買的制度和目錄，靈活運用多種公共產品市場化工具，提高執行圖書館服務市場化合同的專業化能力；以政府購買與培育市場相結合推動圖書館服務市場的成熟完善；將民間公益性圖書館納入公共圖書館服務體系，以“官辦民助”與“民辦官助”相結合推動民間圖書館發展。三是要持續推動公共圖書館發展。推進《公共圖書館法》立法，為公共圖書館進一步發展提供制度化法治化保障；對公共圖書館的投入應隨著經濟社會的發展而逐年增加；公共圖書館要積極探索建立面向圖書館服務供給模式多樣化的發展模式。

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Selection of Public Governance Institution for the Supply Mode of Library Service——Government Purchasing, Independent Library Development and Diversification of Library Service Supply Mode

Ren Jinhong

Library services move towards diversification under the government purchasing library services and the development of independent libraries, forming public governance institution of library services supply such as public-private partnerships, participatory governance, market-social arrangements and network governance,etc. The realization of library service supply is the result of public governance institution selection whose impact mechanism is the optionality and efficiency of public governance institution, and core variables are social capital, power structure, legal system and library service properties. Finally, the paper points that it’s necessary to strengthen top-level design, improve government capacity, promote the sustainable development of public library, independent library and library service market in order to optimize the management institution of library service supply.

Government purchase; Library service; Public library; Independent library; Public governance institution

G252

A

任金紅(1970-),女,河南汝南人,漯河職業技術學院圖書館,館員,大學本科。研究方向:圖書館管理。