經濟法視野下農民工社會保障制度研究

徐春燕

(吉林財經大學 法學院，吉林 長春 130117)

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，完善農民工城市化的社會保障體系是社會保障制度改革的核心目標，也是構建和諧社會的必然要求。截至2015年，我國農民工總量2.74億人，其中外出農民工1.68億人；全國就業人員中，第三產業就業人員占比最高，達40．6%。由此可見，農民工對于城市的建設、社會的進步和國家綜合實力的增強起到了至關重要的作用。因此，提高農民工社會保障水平是迫切的課題，而通過立法建立和健全農民工社會保障體系，引導和助推農民工合理地規避醫療、工傷、養老、失業等方面的社會風險，構建公平合理的有中國特色的農民工社會保障法律制度體系是當務之急。

健全中國特色社會保障體系的基本思路首先是明確社會保障的公平價值取向。[1]社會保障法是基于公平的社會安全的價值取向，解決某些特殊社會群體的生活困難或提高生活質量而發生的經濟互助行為的法律規范的總稱。社會保障法律制度體系的建設應秉持公平優先、兼顧效率的理念，這與傳統經濟學所提倡的效率優先、兼顧公平的理念有著本質的不同。社會保障法律制度旨在通過立法體系和經濟手段，使社會經濟資源的配置更加趨于公平合理，從而更好地促進社會的和諧進步；通過公平和效率的有機統一，搭建一整套完善的社會福利設施與服務體系，促進形成合理的勞動力資源配置和公平的分配機制。

在社會保障制度的變革中，既要強化政府和企業的社會保障職責，也要強調個人的責任承擔，而不是單純地將全部責任歸于政府和企業，從而構建起國家、企業和個人三方共擔社會保障責任的體制機制。這充分體現了社會保障法律體系的公平理念。比如在現行的社會保險立法中，養老保險、醫療保險建立在用人單位與參保人繳費的基礎之上，再加上政府補貼，實質上是三方分擔責任；在強調政府承擔社會救助責任的同時，民間的慈善公益事業也在不斷發展；在各項社會福利事業的發展中，福利彩票公益金也成為重要的資金來源。

一、農民工社會保障法律制度的缺失

(一)農民工社會保險法律制度的缺失

中國社會保險法目前在險種分配上尚未足夠波及各類人群，尤其是農民工，甚至失業保險中并不包含農民工這一群體。目前，許多鄉鎮企業職工、進城農民工、城鎮私營企業就業人員以及靈活就業人員尚未參加社會保險，而這部分人群占從業人員的比例卻在逐年增大。部分省份的統計數字表明，僅有1.2%的農民工參加了城鎮職工基本醫療保險，1.6%的農民工參加了城鎮居民基本醫療保險，2.1%的農民工參加了城鎮職工基本養老保險。目前的社會保險法沒有專門針對農民工這一特殊群體的立法規定，且其繳費基數較高，制度設計不夠完善，比如沒有充分考慮到農民工居住地和參保地往往不一致的情況，導致保險費用報銷方面成本增加。社會保險制度并沒有在全國各個省份之間建立有效的接軌體制。目前在農民工的醫療保險、失業保險、生育保險、養老保險等方面仍然沒有建立起完備的、統一的、適用范圍廣泛的法律制度，保障程度較低。農民工是流動性較強的群體，而現行的社會保險法律制度規定繳費群體跨地區流動只移轉養老保險個人賬戶，不移轉社會統籌資金，導致農民工社保關系的移轉困難重重。而且現行的失業保險條例還沒有將農民工這一群體囊括進來。不僅如此，目前農民工養老保險制度存在城鄉分割、責任負擔失調、不能異地流動、缺乏風險預防等問題，尤其是缺乏針對失地農民的有效而統一的政策或法律規范。此外，由于缺乏社保糾紛解決機制，當農民工在社會保障方面發生爭議糾紛時，往往尋求不到法律的援助。

(二)農民工社會救助法律制度的缺失

農民工社會保障體系包括社會保險與社會救助兩大塊。在構建社會保障制度的過程中，我們更多關注的是社會保險法律體系的改革和重塑，而對社會救助體系的改革則研究較少。按照現行的社會保障制度框架，社會保險項目與社會救助項目由不同的部門管理，這使得社會保障制度體系缺乏統一性，沒有充分考慮到某些無勞動能力、無固定工作單位、無法定贍養人這一類的農民工，使這類人群在現行社會福利援助制度下無法獲得法定的救濟。2014年5月1日我國出臺了首部《社會救助法》，該法律主要涉及最低生活保障制度、農村五保制度以及自然災害救助制度，而并沒有針對農民工這一特殊群體作出差異性的規定，也并未有效地建立農民工應急救助基金制度，致使農民工在遇有突發和緊急情況時無法求助于法律迅速解決問題。城鎮居民和農民工的社會最低生活保障所依據的法律規范也不一致，城鎮居民適用的是國務院頒布的《城鎮居民最低生活保障條例》，農民工所適用的則是國務院發布的政策性文件，法律效力差別很大，欠缺對應農民工這一特殊群體的制度設計。

(三)農民工勞動合同法律制度的缺失

勞動合同是具有法律效力的協議文本，也是保護農民工合法權益最有力的法律武器。但在我國，據統計，實際上能夠真正簽訂勞動合同的農民工比例僅為40%，而且其中還不乏有很多損害農民工權益的條款。一方面，農民工的勞動法意識普遍淡薄，很少有機會和相應的知識水平了解和掌握相關的法律規定；另一方面，政府及司法部門也缺乏有針對性地對農民工開展法律知識普及。這使得許多農民工不能有意識地通過法律途徑來保障自己的合法權益，也難以通過制度化渠道來表達自身的社會保障訴求?，F行的《勞動法》對農民工社會保障權益的規定并沒有作出詳細的、具有可操作性的規定，且對違法行為的處罰力度較輕，企業違法成本較低；而農民工維權的訴訟成本相對較高，農民工群體的合法權益得不到法律與體制機制的充分保障。

二、經濟法理念與農民工社會保障制度

法理念是一種高度系統化、抽象化的終極法律意識，是對法的本質的一種深刻反映，是法的生命之所在。正所謂“法律制度乃運用之最高原理，為之法律之理念”。[2]就經濟法理念而言，其與農民工社會保障制度的關系，主要表現在以下幾方面：

(一)公平競爭理念與農民工社會保障制度

經濟法賦予競爭者平等的市場主體地位與公平的競爭環境。正如“天賦人權”、“人生而平等”的法則一樣，經濟法所要賦予市場主體的也是一種平等競爭的權利，而不論市場主體的經濟能力之強弱。就經濟法的實質公平原則而言，其目的是達到社會利益的全面均衡，為達此目的，就需要為某些特殊群體提供傾向性的保護。因此，經濟法制度對農民工權益的保護是公平原則的體現，建立體現經濟法公平理念的農民工社會保障制度，符合經濟法的精神和宗旨。

(二)可持續發展理念與農民工社會保障制度

可持續發展以追求社會整體利益和資源的合理利用，實現人、自然與社會的和諧統一為最高準則。而經濟法作為國家調整和干預社會經濟生活的基本法律規范，旨在通過一系列法律制度的建立來促進自然與社會資源的合理配置和有效利用，促進經濟社會和諧、有秩序地運行和發展。因此，堅持可持續發展理念就成為構建現代經濟法律制度的重要原則，這也構成了現代文明的重要基石。農民工作為重要的社會成員，只有建立起保障其就業、生活等與生存和發展息息相關的法律制度，通過法律來保障其應該享有的合法權益，實現經濟法意義上的實質公平，進而促進整個社會的和諧有序發展，才能真正實現全社會的可持續發展目標。

(三)有序競爭理念與農民工社會保障制度

有序競爭作為經濟法的一項基本理念，體現了經濟法的目的，即賦予每一個社會主體擁有基本的人權和自由，在平等、有序的法制環境下從事經濟活動。其為了維護一種理性的自由秩序而對個體發展予以必要的限制，不同于民法的絕對自由以及對權利主體的絕對保護。[3]這就意味著，為了實現經濟法的有序競爭理念，為全體社會成員提供一個公平有序的經濟環境，保障每個經濟主體得到平等的權利和機會，就需要在法律制度上對有優勢的社會主體的權利進行必要的限制，而對農民工這類弱勢群體提供實質性的保護，在法律上對其進行傾斜和扶持，以公平有序的法制環境促進經濟社會的和諧發展。

三、重塑中國特色農民工社會保障法律制度

(一)完善農民工社會福利立法體系

一套系統完備的社會保障法律體系應涵蓋社會福利法。目前我國社會福利法律制度主要是針對殘疾人、兒童、老年人福利制度來進行設計的，而對農民工這一傳統弱勢群體卻規定甚少，也缺乏具體操作性，建立一套針對農民工的社會福利法律制度勢在必行。首先，進一步深化戶籍制度改革。國務院于2014年頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對于打破城鄉分割的二元結構具有全局性和突破性的戰略意義。但是新的居住證制度卻又構成了一道新的“鴻溝”，成為城鄉居民新的福利分水嶺。如有的城市推行的“積分入戶，積分入學”制度導致了一種新的對農民工的差別對待，這對流動性較大的新生代農民工是極不公平的。因此，進一步深化戶籍制度改革是實現經濟法實質公平的必然要求。其次，通過立法強制企業建立工會組織，且規定農民工須在工會組織中占有一定的比例。讓農民工對企業事務擁有一定的話語權和參與權，有利于疏通農民工的維權渠道，對于提高和保障農民工的社會福利權益至關重要。最后，加強廉租房建設。建立廉租房與公積金之間的關聯關系，簡化公積金租房手續，切實提高農民工在城市居住的社會福利待遇。

(二)完善農民工社會保險制度

目前，新生代農民工問題已成為全社會關注的焦點。楊海坤在《憲法基本權利新論》中提出，根據弱勢群體的特點賦予特別的權利(如各種權益保護法)，是當代保護弱勢群體的主要方式之一。[4]農民工作為弱勢群體，其利益往往受到不公平的損害，因此有必要建立農民工工傷保險、醫療保險、養老保險等方面一整套完備的法律制度。首先，立法機關可以參照國外成熟的法律制度，在全國范圍內為每一個新生代農民工建立一個個人社會保障賬戶，用以存儲其社會保險的信息和數據。針對新生代農民工流動性特點建立個人社會保障賬戶，有利于實現農民工社會保險關系的跨地區移轉，不影響其跨地區隨時提取養老保險。其次，借鑒蘭州市建立農民工綜合服務平臺的做法，向全國推廣。2015年9月，蘭州市人社局印發了《關于進一步加強全市農民工綜合服務平臺建設的通知》，明確到2020年蘭州市基本建成覆蓋全市本級、縣區和鄉鎮(街道、社區)的三級農民工綜合服務平臺并形成網絡，其建立的農民工綜合服務中心提供社會保險一站式服務。蘭州市的做法值得各地學習和效仿。最后，降低現行的養老保險繳費率?？煽紤]將企業的社會統籌比例從現行的20%降到12%，農民工自繳比例降到8%，以增強企業與農民工繳費的積極性和自主性。

(三)完善農民工醫療保險制度

首先，我國亟需建立統一的農民工醫療保險制度?？梢詤⒄詹糠值貐^已經建立的農村合作醫療保險制度，由各省的勞動保障部門因時制宜地制定相關政策，起碼也要實現縣級統籌。其次，改革繳費方式和繳費標準。針對新生代農民工流動性特點，打破統一的繳費模式，建立區別對待、類別管理、分別參保的繳費模式。與用人單位簽訂固定期合同的農民工享受與其他城鎮職工同樣的參保待遇；對于簽訂無固定期限合同的農民工則靈活對待，其可以自愿參加城鎮居民的醫療保險，降低繳費標準，享受與城鎮居民相同的參保待遇；而對于下崗失業的生活困難的農民工，各省要出臺政策保障其也能享受最低的醫療保障。通過建立健全農民工醫療保險制度，保障農民工基本的人權，實現低繳費、保大病的政策初衷。即使農民工沒有交醫療保險費，也應享有基本的醫療保障，真正實現社會資源的公平分配。

(四)完善農民工勞動合同法保障制度

首先，依法監督企業嚴格執行《勞動合同法》，規范企業與農民工的勞動關系，依法簽訂勞動合同，保障農民工社會保障權益。建立農民工工資支付保障制度、工資支付監控制度和欠薪保障制度，加大對企業拖欠和克扣農民工工資行為的處罰力度。此外，還應建立農民工最低小時工資標準。最低工資標準制度不僅能夠保護農民工獲取合理的勞動報酬的合法權益，也有利于增強農民工抵御不法用工企業盤剝工資的風險之能力。其次，政府應審查和監督企業是否存在對農民工不合理的就業限制，杜絕就業歧視，為廣大農民工提供公平的就業機會和就業環境。最后，簡化工傷維權程序，縮短工傷案件的審理期限，有效保障農民工發生工傷事故后及時獲得醫療及生活補償的合法權益。

(五)完善農民工社會保障執法體制

建立嚴格的社會保障執法體系是保證農民工權益的最后一道屏障。首先，加強社會保障的監督體制。各省市應根據實際情況建立健全維護農民工權益的監管與執法機構，對于侵犯農民工合法權益的企業要及時通報、及時處罰，并跟蹤監督企業賠償農民工的經濟損失。其次，建立農民工的法律援助制度。作為弱勢群體的農民工，因經濟基礎薄弱和法律意識淡薄，其合法權益受到損害時往往投訴無門。建立針對農民工的法律援助機構是政府和社會對農民工進行司法救濟的有效途徑，也有利于喚醒廣大農民工的維權意識。最后，加強勞動保障監察部門的執法工作。進一步加強勞動保障監察職能，完善舉報制度，做好來訪農民工的咨詢和舉報工作。有效開展勞動保障年檢工作，將范圍擴大到各類非公有制企業。對嚴重違法的企業和責任人要移交司法機關，涉嫌觸犯刑法的要追究刑事責任，切實保障農民工的合法權益。

[1]解讀社保之惑——鄭功成教授訪談[J].中國社會保障, 2004,(7).

[2]史尚寬.法律之理念與經驗主義之綜合[M]//刁榮華.中西法律思想論集.臺北:漢林出版社,1984:259.

[3]江帆.經濟法的價值理念和基本原則[J].現代法學，2005,(5).

[4]楊海坤.憲法基本權利新論[M].北京：北京大學出版社，2004:37.