我國環境影響評價制度的法律完善研究

◎左佳

我國環境影響評價制度的法律完善研究

◎左佳

環境影響評價法律在我國環境保護法律體系中的關鍵地位在我國并未形成廣泛的認同，環境影響評價一方面是開發者的自我約束手段，另一方面是行政機關進行建設項目管理和對開發活動實施監督的手段，這一手段并未被很好的法律制度化。因此弱化了其在社會生活中的作用，降低了其在整個環境法律體系中的作用。鑒于此，本文認為應從以下三個方面進行法律完善：

落實環境影響評價公眾參與

環境影響評價中的公眾參與是普通公民、專家學者、社會團體，依照法定程序，行使法律賦予其參與環境影響評價權利的行為，是有效的環境影響評價非常重要的組成部分。西方學術界常以“無公眾參與無環境影響評價”來表述他們對這一制度中公眾參與重要性的認識。

環境影響評價公眾參與是一個連續雙向的信息傳遞和反饋過程，包括信息的前饋和反饋。前饋過程是指申請者或主管機關把有關環境影響評價的有效信息傳遞給公眾。反饋過程是公眾將有關對項目環境影響的意見或建議傳遞給申請者或主管機關。在理論上，似乎環境影響評價各個階段都可以引入公眾參與，公眾參與環境影響評價越早越好，其實不然，原因在于，一是公眾參與環境影響評價應以一定的資料和信息為基礎，在公眾參與的信息不足的前提下，其判斷必然受到制約和影響；二是過多引入公眾參與將導致項目推遲和費用的增加；三是作為法規范要求，對公眾參與時機的確定應選取關鍵點，強制要求和自由裁量相結合，為項目申請者或主管機關發揮留有空間。

信息公開是環境影響評價公眾參與的前提，也是對公民知情權的回應。在未能獲取足夠信息的情況下，任何參與都會失去實質意義。公眾不了解基本相關情況，所謂最大限度參與，就成了一句空話。例如，如果未有效地公布環境影響報告書，公眾在后評估階段就無從對開發活動是否遵循環境影響報告書進行監督。在法律安排上，沒有信息公開的規定，即使有公眾參與的規定，公眾參與也是難以執行，實效難以發揮。

加強司法權在環境影響評價中的地位

如果信息公開是“環評參與者耳目”，那么環境影響評價法引入的司法程序，則是“環評參與者護符”。公眾可借用司法程序來審查決策機關任何不合乎法律規定做出的決定、行動，或其忽視的實體或程序的合法性，也可以動用司法權阻止或糾正后續開發活動以及項目實施過程中出現的不合法行為。因此，原先停留在紙面上軟弱無力的公眾知情權、評議權有了強有力的保障。環境影響評價程序能夠真正成為牽制決策者的制度保障，普通公民和環境保護組織有了與工業界和政府相抗爭的法律力量。正如美國聯邦法院法官斯坎利懷特在解釋NEPA第102條時指出：“我們必須極力強調這段文字沒有為行動遲緩的行政機關提供安全門；它沒有使《環境政策法》的程序變成某種‘行政自由裁量’的東西。國會無意使此法成為這樣的紙老虎”。

放寬或開放起訴資格都是訴訟資格理論的大發展，為公眾使用司法程序影響環境決策提供了前所未有的契機，可以大大提高環境影響評價法在整個法律體系中的地位。

完善戰略環境評價法律制度

能否對戰略環境評價立法和在何種條件下進行戰略環境評價取決于政治文化和社會支持——指導決策的習慣法、規則和標準以及對制度創新的接受程度。政治意愿的缺乏將阻止戰略環境評價的立法，官僚作風的抵制會拖延或者避開戰略環境評價的實施。影響戰略環境評價立法的障礙有：一是不充分的政治意愿。表現為，少數人關切環境問題、封閉的決策程序和低層次的責任。二是有限的社會支持。表現為公共團體和社會組織不活躍，對政治過程影響力小。三是從狹隘的視角看問題。反映為過于強調經濟增長和缺乏考慮戰略性環境影響。四是分割的組織結構。最為典型的是，政治權力和行政責任因部門分割減損對環境問題的考慮。五是官僚特權的抵制。戰略環境評價要求環境與發展一體化考慮必然侵犯傳統部門的領地，因而，一般情況特別是在政策一級受到傳統利益集團的極力抵制。這些障礙的消除是長期的，相應地，戰略環境評價立法推進將是艱難的和漸進的過程。

我國戰略環境評價立法應體現以下指導原則：提議的政府部門負責評價新的或者修訂的政策、規劃和計劃；評價程度應盡早地適用于擬議行動的可行性設計階段；評價范圍與擬議行動潛在的環境影響或后果相當；目的和評價大綱應當明確；擬議行動的替代方案及其環境影響應被考慮；視情況必要和適當，包括社會經濟在內的其他因素應當含于其中；以環境目標和標準的政策框架為背景，分析影響的重大程度和確定決策的可接受程度；根據擬議行動的關切程度和產生爭議的可能程度，決定公眾參與決策；除非法律另有規定，應公開評價報告和決定；視可能，建立分級程序，用以溝通戰略環境評價和項目環境影響評價；包括促使進一步行動的追蹤建議在內的監測和跟進工作；需要獨立的機構監督程序執行、政府各部門手法和審查決策績效。

毋庸置疑，戰略環境評價立法非常重要。有戰略環境評價法的國家和地區，戰略環境評價可以適用于決策各個層次，除了政策、規劃、計劃之外，還可以包括具有普遍影響力的國家政策和立法建議，但在施行中，絕大多數戰略環境評價停留在部門的規劃和計劃以及區域開發和土地利用計劃，集中在能源、交通和廢棄物管理或規劃范圍，甚至立了法無任何戰略環境評價的法律實踐，形成法建制和法實行之間強烈的反差。公眾參與戰略環境評價在個別國家的法律程序得到一定程度的反映，特別是對基本反映議會和內閣觀點的政策或法案進行戰略環境評價時，公眾的普遍參與被簡化為索取有關信息或者同非政府組織協商。更為普遍的公眾參與發生于發展計劃和規劃環境評價，并以發展計劃和規劃中有可能引起爭議和利益沖突的項目和設施情形為盛。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）