我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律完善研究

◎左佳

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律完善研究

◎左佳

環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系中的關(guān)鍵地位在我國(guó)并未形成廣泛的認(rèn)同，環(huán)境影響評(píng)價(jià)一方面是開發(fā)者的自我約束手段，另一方面是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目管理和對(duì)開發(fā)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的手段，這一手段并未被很好的法律制度化。因此弱化了其在社會(huì)生活中的作用，降低了其在整個(gè)環(huán)境法律體系中的作用。鑒于此，本文認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行法律完善：

落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與是普通公民、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體，依照法定程序，行使法律賦予其參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)權(quán)利的行為，是有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)非常重要的組成部分。西方學(xué)術(shù)界常以“無(wú)公眾參與無(wú)環(huán)境影響評(píng)價(jià)”來(lái)表述他們對(duì)這一制度中公眾參與重要性的認(rèn)識(shí)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與是一個(gè)連續(xù)雙向的信息傳遞和反饋過(guò)程，包括信息的前饋和反饋。前饋過(guò)程是指申請(qǐng)者或主管機(jī)關(guān)把有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效信息傳遞給公眾。反饋過(guò)程是公眾將有關(guān)對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響的意見或建議傳遞給申請(qǐng)者或主管機(jī)關(guān)。在理論上，似乎環(huán)境影響評(píng)價(jià)各個(gè)階段都可以引入公眾參與，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)越早越好，其實(shí)不然，原因在于，一是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)以一定的資料和信息為基礎(chǔ)，在公眾參與的信息不足的前提下，其判斷必然受到制約和影響；二是過(guò)多引入公眾參與將導(dǎo)致項(xiàng)目推遲和費(fèi)用的增加；三是作為法規(guī)范要求，對(duì)公眾參與時(shí)機(jī)的確定應(yīng)選取關(guān)鍵點(diǎn)，強(qiáng)制要求和自由裁量相結(jié)合，為項(xiàng)目申請(qǐng)者或主管機(jī)關(guān)發(fā)揮留有空間。

信息公開是環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的前提，也是對(duì)公民知情權(quán)的回應(yīng)。在未能獲取足夠信息的情況下，任何參與都會(huì)失去實(shí)質(zhì)意義。公眾不了解基本相關(guān)情況，所謂最大限度參與，就成了一句空話。例如，如果未有效地公布環(huán)境影響報(bào)告書，公眾在后評(píng)估階段就無(wú)從對(duì)開發(fā)活動(dòng)是否遵循環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行監(jiān)督。在法律安排上，沒有信息公開的規(guī)定，即使有公眾參與的規(guī)定，公眾參與也是難以執(zhí)行，實(shí)效難以發(fā)揮。

加強(qiáng)司法權(quán)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的地位

如果信息公開是“環(huán)評(píng)參與者耳目”，那么環(huán)境影響評(píng)價(jià)法引入的司法程序，則是“環(huán)評(píng)參與者護(hù)符”。公眾可借用司法程序來(lái)審查決策機(jī)關(guān)任何不合乎法律規(guī)定做出的決定、行動(dòng)，或其忽視的實(shí)體或程序的合法性，也可以動(dòng)用司法權(quán)阻止或糾正后續(xù)開發(fā)活動(dòng)以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的不合法行為。因此，原先停留在紙面上軟弱無(wú)力的公眾知情權(quán)、評(píng)議權(quán)有了強(qiáng)有力的保障。環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序能夠真正成為牽制決策者的制度保障，普通公民和環(huán)境保護(hù)組織有了與工業(yè)界和政府相抗?fàn)幍姆闪α俊Ｕ缑绹?guó)聯(lián)邦法院法官斯坎利懷特在解釋NEPA第102條時(shí)指出：“我們必須極力強(qiáng)調(diào)這段文字沒有為行動(dòng)遲緩的行政機(jī)關(guān)提供安全門；它沒有使《環(huán)境政策法》的程序變成某種‘行政自由裁量’的東西。國(guó)會(huì)無(wú)意使此法成為這樣的紙老虎”。

放寬或開放起訴資格都是訴訟資格理論的大發(fā)展，為公眾使用司法程序影響環(huán)境決策提供了前所未有的契機(jī)，可以大大提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)法在整個(gè)法律體系中的地位。

完善戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)法律制度

能否對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)立法和在何種條件下進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)取決于政治文化和社會(huì)支持——指導(dǎo)決策的習(xí)慣法、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)制度創(chuàng)新的接受程度。政治意愿的缺乏將阻止戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的立法，官僚作風(fēng)的抵制會(huì)拖延或者避開戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的實(shí)施。影響戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)立法的障礙有：一是不充分的政治意愿。表現(xiàn)為，少數(shù)人關(guān)切環(huán)境問題、封閉的決策程序和低層次的責(zé)任。二是有限的社會(huì)支持。表現(xiàn)為公共團(tuán)體和社會(huì)組織不活躍，對(duì)政治過(guò)程影響力小。三是從狹隘的視角看問題。反映為過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和缺乏考慮戰(zhàn)略性環(huán)境影響。四是分割的組織結(jié)構(gòu)。最為典型的是，政治權(quán)力和行政責(zé)任因部門分割減損對(duì)環(huán)境問題的考慮。五是官僚特權(quán)的抵制。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)要求環(huán)境與發(fā)展一體化考慮必然侵犯?jìng)鹘y(tǒng)部門的領(lǐng)地，因而，一般情況特別是在政策一級(jí)受到傳統(tǒng)利益集團(tuán)的極力抵制。這些障礙的消除是長(zhǎng)期的，相應(yīng)地，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)立法推進(jìn)將是艱難的和漸進(jìn)的過(guò)程。

我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)立法應(yīng)體現(xiàn)以下指導(dǎo)原則：提議的政府部門負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)新的或者修訂的政策、規(guī)劃和計(jì)劃；評(píng)價(jià)程度應(yīng)盡早地適用于擬議行動(dòng)的可行性設(shè)計(jì)階段；評(píng)價(jià)范圍與擬議行動(dòng)潛在的環(huán)境影響或后果相當(dāng)；目的和評(píng)價(jià)大綱應(yīng)當(dāng)明確；擬議行動(dòng)的替代方案及其環(huán)境影響應(yīng)被考慮；視情況必要和適當(dāng)，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的其他因素應(yīng)當(dāng)含于其中；以環(huán)境目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的政策框架為背景，分析影響的重大程度和確定決策的可接受程度；根據(jù)擬議行動(dòng)的關(guān)切程度和產(chǎn)生爭(zhēng)議的可能程度，決定公眾參與決策；除非法律另有規(guī)定，應(yīng)公開評(píng)價(jià)報(bào)告和決定；視可能，建立分級(jí)程序，用以溝通戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)；包括促使進(jìn)一步行動(dòng)的追蹤建議在內(nèi)的監(jiān)測(cè)和跟進(jìn)工作；需要獨(dú)立的機(jī)構(gòu)監(jiān)督程序執(zhí)行、政府各部門手法和審查決策績(jī)效。

毋庸置疑，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)立法非常重要。有戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)法的國(guó)家和地區(qū)，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)可以適用于決策各個(gè)層次，除了政策、規(guī)劃、計(jì)劃之外，還可以包括具有普遍影響力的國(guó)家政策和立法建議，但在施行中，絕大多數(shù)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)停留在部門的規(guī)劃和計(jì)劃以及區(qū)域開發(fā)和土地利用計(jì)劃，集中在能源、交通和廢棄物管理或規(guī)劃范圍，甚至立了法無(wú)任何戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的法律實(shí)踐，形成法建制和法實(shí)行之間強(qiáng)烈的反差。公眾參與戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在個(gè)別國(guó)家的法律程序得到一定程度的反映，特別是對(duì)基本反映議會(huì)和內(nèi)閣觀點(diǎn)的政策或法案進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)，公眾的普遍參與被簡(jiǎn)化為索取有關(guān)信息或者同非政府組織協(xié)商。更為普遍的公眾參與發(fā)生于發(fā)展計(jì)劃和規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)，并以發(fā)展計(jì)劃和規(guī)劃中有可能引起爭(zhēng)議和利益沖突的項(xiàng)目和設(shè)施情形為盛。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）