行政程序的規范化

◎陳毅華 閆海英

行政程序的規范化

◎陳毅華 閆海英

任何行政行為只有堅持公開透明，才能避免暗箱操作，保障行政行為的合法性，因此必須把程序公開作為一項基本制度確定下來。現有的行政處罰中雖然也規定有聽證制度，但行政處罰的聽證范圍還僅限于責令停產停業，吊銷許可證或執照，較大數額的罰款等，但這相對于行政程序公開制度的要求遠遠不夠。

由于我國行政機關的機構設置復雜，行政職能廣泛，執法種類多樣，而現行的行政程序存在許多不足和缺陷，效力等級較高的行政程序法尚未形成，除了行政處罰、行政復議、行政許可等行為程序由基本法律立法外，更多的具體行政行為如行政裁決、行政征收、行政確認等在程序上均無法可依，由于缺乏程序內容致使行政機關難以適從，進而引起爭議導致行政訴訟的也非常多，因此建立規范化的行政程序是保障依法行政的首要任務。筆者擬結合司法實踐，提出一些具體做法和建議，以期能夠維護和推動行政機關依法行政。

完善立案制度，明確受理與立案的程序與時限

引起行政行為的發生，只能由兩方面的途徑：其一是行政機關職能要求的自我發生行為：如處罰行為，征收行為等；其二，更多的就是由于相對人的參與行為，如申請、投訴、申訴等，如投訴行為啟動處罰程序，申請行為啟動裁決、復議、各種許可證的頒發行為等，因而行政行為立案是程序開始的起點和標志，由于對受理行為及立案程序不明確，致使行政機關任意推諉拖延，時限也無法起算，特別是由于對受理行為沒有制約，受理無憑據無記載，也造成了行政相對人在提起行政不作為訴訟時，很難舉證，有時申請明明遞交了，行政機關也收下了，但就是沒有書面依據，這也是行政程序的疏漏之處，因此明確受理行為是一個基本前提。受理與立案是不同的概念，受理后符合行政機關職能權限的范圍等條件的，應當立案，如果不符合條件的，也應當予以告知。在許多起訴行政機關不作為的案件中，有的行政機關由于沒有依法給予答復、告知或者沒有依法做出不予處理或受理決定的，人民法院判決責令其履行告知義務或作出確認違法判決的案例并不少，但是有關受理立案的程序規定往往不夠統一，多散見于部門規章中，不便于掌握運用，如果能夠規定在統一的行政程序基本立法中，就會產生更有效的規范制約和引導作用。

完善行政行為處理程序要求，堅持程序公開制度和程序證據的留存制度

任何行政行為只有堅持公開透明，才能避免暗箱操作，保障行政行為的合法性，因此必須把程序公開作為一項基本制度確定下來。現有的行政處罰中雖然也規定有聽證制度，但行政處罰的聽證范圍還僅限于責令停產停業，吊銷許可證或執照，較大數額的罰款等，但這相對于行政程序公開制度的要求遠遠不夠。公開制度應該要求行政相對方不僅有權利提供證據，還應當有權參與質證、辯論，而行政機關接受證據與聽取質證、辯論也應當公開，行政機關自行搜集的證據、依據也應當允許當事人公開質證、辯論等。因此要堅持公開制度，還必須建立程序證據留存記載的具體做法，行政機關應當把證據出示，質證、辯論進行書面記載，這樣才能形成一個動態的完整的執法過程，而不僅是行政機關的單方書面審查。通過公開制度，加強相對人的參與，才可以切實增加透明度、可信度，也才能使行政行為從保證程序公正進而達到實體公正的最終效果。

堅持時效制度，明確時限要求

提高行政效率也是保障行政相對人合法權益的一個重要方面，時效制度可以保證行政行為及時做出，防止和避免行政機關推諉拖延，并且行政行為在多數情況下具有很強的時限性要求，拖延往往會致使情勢變遷或證據滅失、難以取得，例如一些年審行為、吊銷證照的處罰行為，因此規定明確具體的時限也是督促行政機關及時依法行政的保障。

此外，推進行政程序法典化，建立公正科學的行政程序基本制度是推進我國當前行政程序規范化建設的重要任務。對于規范權力，保護權利，實現依法治國方略具有重要意義。

（作者單位：秦皇島市山海關區人民法院）