律師服務法治政府建設的模式及問題

◎左佳

律師服務法治政府建設的模式及問題

◎左佳

這些年來，律師在服務法治政府建設中發揮了重要作用。很多律師積極爭取擔任各級政府職能部門的法律顧問，為政府依法決策提供法律支持，參與政府重大投資項目的法律事務，承辦政府重點法律服務項目，這些都有效促進了政府依法行政、依法決策能力的提高，提高了政府的法治化水平。但在進步的同時，也存在很多問題。

黨的十八大以來，習近平總書記發表了一系列重要講話，就全面推進依法治國做出了深刻闡述和重要指示，強調要加強法治政府建設，要建設法治中國。而律師在服務法治政府建設、建設法治中國中無疑擔任著重要的職能；同時中央提出的基本建成法治政府的目標任務也為律師服務法治政府建設提供了更廣闊的空間和發展條件。

律師服務法治政府的主要內容

從目前來看，律師可以主要從以下幾個方面為政府提供法治服務：

第一，作為政府立法的法律顧問，參與政府具體的地方立法。律師參與立法，既能反映公民的一些利益訴求，同時又能為政府提供專業的技術支持。政府也可以采取立法外包的方式，把立法任務委托給相關領域的專家來立法，這樣更多專業領域的律師就承擔了更重要的任務，不再是簡單的法律咨詢，而是直接參與起草地方法律草案。

第二，作為政府行政的法律參謀，保證政府依法行政。作為各級政府做出具體行政行為的法律助手，輔助政府依法行政和依法決策。

第三，參與重大項目的談判和簽約。

第四，參與政府的信訪接待，維護社會和諧穩定。一方面為政府信訪部門依法解決群眾矛盾糾紛提供法律支持；另一方面為上訪群眾提供專業的法律咨詢服務，引導群眾用法律手段解決問題。

第六，代理具體的法律事務。

第七，輔助政府進行普法教育和法治宣傳。

在服務對象方面，我們也可以借鑒浙江省的一村一法律顧問制度。農村的穩定對構建和諧社會起著至關重要的作用，而農村往往是法治建設和法治理念最為薄弱的地方，因此如果律師服務能夠深入到農村基層，那將對法治社會的建設起到重大的推動作用。

律師服務法治政府的具體模式

為了適應事前法律風險防范、全程法律風險控制的理念，律師/律師事務所應當根據政府的需求和執行力，完善自身工作流程，內部制定定期服務制度、整體聯動制度、重大事項報告制度、工作日志制度，建立工作交流制度、跟蹤問效制度和定期考核制度，以實現事前風險防范的目標。

上述理念和制度的執行往往因為政府和律師的專業法律水平差異而不能得到理解、貫徹和執行。因此，在目前狀況下，我們可以采取以下四種較為各方接受的方式，在律師服務深入人心之后，再采取較先進的法律服務模式。這些服務模式包括：1、會診式服務，對政府遇到的復雜或者疑難的法律問題進行集體會診，為政府在法律框架內提供更多選擇和支持；2、團隊式服務，對政府遇到的一些基層法律矛盾，律師可以主動進村戶，面對面與群眾溝通，講明法理和原則讓基層群眾知法懂法守法；3、約定式服務，政府可采取與法律顧問約定服務時間和期限的方式，在一定期間內由律師為政府的行政行為提供法律支持和建議；4、上門式服務，針對政府服務人民的理念，為弱勢群體如農村老年人、殘疾人等提供專門的上門服務，替政府把法律服務送到群眾家中。

律師服務法治政府存在的問題

從政府層面講，主要存在以下三個問題：

缺乏需要法律服務的意識。這一情況的出現主要源于兩個方面的原因：一是政府本身法治意識比較淡薄，沒有樹立法律是政府立法及行政的主要依據的理念；二是沒有對律師服務法治政府足夠重視，把律師擺在了一個可有可無的位置上。

沒有法律服務的制度支持。依法治國不僅要求各級政府依法辦事，更重要的是各級政府在制定規范性文件和做出具體行政行為時應該讓法律服務者有機會參與。現實問題是，政府購買法律服務缺乏相應的制度保障，客觀上制約了政府對法律服務的購買需求。目前律師在為政府提供法律服務的過程中，律師費用普遍偏低，在有些領域，甚至是為政府提供無償服務。若長期如此，必然導致法律服務缺乏激勵機制，法律服務效率無法保證。

不會正確而充分的使用律師。很多政府部門不知道如何發揮律師的作用，往往聘請了法律顧問，卻只雇不問，結果就是律師資源被浪費，而政府認為聘請法律顧問沒能發揮作用。這里面就有一個相互了解、相互溝通的過程，這需要雙方共同建立一個工作流程，以充分發揮律師專業優勢，來推動政府的法治化水平。

從律師層面講，主要存在以下兩個問題：

專業素養和服務模式不能夠滿足政府的要求。政府擔任著立法、執法和監督的職能作用，動一發而動全身，律師的一個立法建議或法律意見往往會產生比較深遠的影響，因此，作為法律顧問或專家身份出現的律師應當具備豐富的執業經驗、較高的專業素養和政治素養；不僅要具備解決法律問題的專業背景，同時更要有大局觀。

律師在承接業務時往往稱自己是團隊服務模式，但往往是一個合伙人帶領一兩個助理提供服務，這種簡單的組合不能稱之為團隊。政府的需求是多元化的，所要解決的問題也往往牽涉很多專業，因此真正的團隊服務模式應當是能夠根據政府的法律服務需求隨時組建不同規模和復合型的專業團隊。而目前能做到這種程度的律師所少之又少。

大部分律師還沒能跳出傳統的法律顧問的服務理念，認為顧問就是客戶提出要求時提供咨詢、修改合同和糾紛解決，在提供服務方面缺乏主動性，沒能起到事先預防的作用。而作為政府來說，法律、規章制度一旦頒布，行政行為一旦做出，那就會在社會上產生影響。因此，事前的風險防范比事后補救更為重要，律師和律師事務所一定要足夠重視，改變傳統服務模式，從事前風險防范做起，運用法律專業知識降低政府的行政法律風險，實現法律服務從被動向主動、從事后向事前的轉變。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）